关于行政法的论文大全

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[论文摘要] 行政法的基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。行政法基本原则贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，是在行政法调控行政权的长时期中形成的，体现行政法基本价值观念，是整个行政法的理论基础，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念，是行政法的灵魂。行政法的基本原则，是指导和统率具体行政法律规范，并要求所有行政法律关系主体在行政管理中必须遵循的基本准则。行政法基本原则对行政法的制定、实施等全部活动过程具有“指导”作用。“指导”作用是行政法基本原则的核心价值所在。据此，本文认为我国行政法基本原则为：合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则。

关于行政法基本原则的概念，归纳起来无外乎下列四种：一是指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，是整个行政法的理论基础，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念；二是贯穿行政法之中，指导行政法的制定和实施等活动的基本准则，它是人们对行政法规范的精神实质的概括，反映着行政法的价值和目的所在；三是贯穿行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的基本准则，也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志；四是只贯穿于行政法始终，指导行政法的制定和实施的基本准则或原理，是行政法精神实质的体现，是行政法律规范或规则存在的基础。这四种不同的定义体现了学者们对行政法基本原则认识的逐步深化，也体现了其所依据的行政法基础理论的发展。同时，上述四种行政法基本原则的概念都包含了相同的含义，即对行政法制定、实施等全部活动具有指导作用。在行政法基本原则的功能中，其“指导”作用才是最根本的，才是行政法基本原则的核心价值所在，也是行政法基本借以建立和展开的基础。
基于此，笔者认为我国行政法的基本原则应为：合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则。
一、合法性原则
对此原则有学者称之为行政法治原则，并大都认为这一原则要求行政主体的各种行为都应严格依法，强调依法行政是行政法作为独立法律部门存在的最根本性原则，也是行政法与其他部门法区别的主要标志，它是贯穿行政权力过程始终，是指导、规范行政权利运作的基本准则。首先，行政合理性问题应属合法性原则的一个方面，理由如下：第一，行政合理性原则，有学者认为又称公正、公平原则，是行政法基本原则之一。它要求行政主体行使权利应当客观、适度、符合理性。学者们把行政合理性原则作为行政法基本原则的前提是，行政活动千变万化，错综复杂，行政法律规范不可能对每一种权利的每个具体方面都规定的细致入微，必然会有遗漏，特别在变动性很强，行政法律规范永远也不可能赶上每个变化，因此，法律规范必须留给权利行使的自由空间，即行政自由裁量权。行政机关形势行政权力，必须对行为的方式、范围、种类、幅度享有一定的选择权。正是由于自由裁量权的存在，所以要求行政权力主体在法定范围内尽可能合理、适当地做出行政决定，采取行政措施，即行使行政权力时应适度，符合理性，符合行政法的目的，归纳为一点，即符合行政法的精神实质。法律共同的基本价值追求为自由、平等、正义、程序、效率等，行政法的精神实质应是对法律基本价值的一种反映、体现。那么，行政法精神实质就在于保护公民的基本自由和权益，维护平等，追求正义，确保行政秩序稳定，并保证行政管理的高效率。行政法基本原则就应全面体现行政法的这种精神实质。同时，直接实用性应是行政法的基本原则特征之一。故此，在行政法具体规范有所遗漏之下，自由裁量权的行使，仍应严格地依据行政法的基本原则行使，也即仍是严格依法行政，此合理性原则应属合法性原则之列。第二，行政法的精神实质也包涵在行政法的规范之中，由行政法的规范得以具体体现。行政合理性原则其实也是要求行政主体依法行政，应属于行政合法性原则的一个方面，是蕴含在行政法规范之中的。若因法律规范没有以明确的文字形式表述其精神实质，就认为依此所谓行为为合理性之考虑，不为合法性行为，那么，推而广之，任何部门法都存在合理性行为问题，如刑法的量刑幅度，这岂不要求刑法基本原则也应有一合理性原则。因为刑法规范也不可能将各种犯罪行为一览无遗地加以规定，而各种犯罪行为是多种多样的，并随社会进步，科技发展，犯罪手段与形式呈多样化、复杂化。这显然是违背立法初衷的。第三，合理性原则应当也必须包含在合法性原则之中，否则就不符合我国行政法追求“法治”的发展趋势。“法治”应是行政法追求的主要目标，它要求法律的权威，削弱甚至消灭“人治”。如果合理性原则不是以合法为基本前提就违背了“法治”的基本要求。自由裁量权的行使也必须在行政法的规范内进行，它不是任意裁量，也应有一个依据，按照行政法规范规定的幅度、范围行使自由裁量权，既然行政法已规定了相应的幅度、范围，就只能依据这一范围幅度进行，不能有任何超过范围幅度的自由裁量权，这更应是严格依法行政的问题，而不仅仅是合理问题。只要严格依法，就能合法，也能合理。
其次，行政合法性原则除了强调行政主体的各种行为都应严格依法，并承担相应的法律责任之外，该原则还应强调行政法关系中的相对人应对行政主体的行政管理行为依法进行配合、支持，并切实履行其行政法上的义务。理由为：随着社会的发展，特别是中国市场经济的建立和完善，行政主体直接干预经济、社会事务的范围越来越小，而更多行政事务的管理、社会秩序的维护需要与行政相对人共同完成。合法性原则要求行政相对人对合法行政行为予以配合、支持，并积极地依法履行自己的行政义务，这样就能很好地约束行政相对人，使之不会无理抗拒。同时，有利于保护其他公民、法人的合法权益，维护公共利益。故此，行政合法性原则不仅要求行政主体的各种行政行为严格依法和符合行政法的精神实质，还应强调行政相对人在行政立法、行政执法等活动中要依法配合、支持的义务。
二、民主性原则
该原则要求一切与行政主体行使行政权力有关的活动都要实行民主，必须代表广大人民群众的利益，依靠广大人民群众的支持，采用适合广大人民群众的方法。人民对事物的认识是一个由浅入深，由表及里，并随社会的发展而发展的，行政法基本原则也应是如此。20世纪80年代末90年代初，认为行政民主原则是行政管理的组织原则范畴，没有贯穿行政法律关系始终，这只是当时社会背景下的认识，随着社会的进步和发展，民主化程度总是越来越高，人们的民主、法制观念逐步增强。我国行政法的发展趋势是更趋民主化。“法治”也成为我国治国安邦的重要途径。“法治”的第一要求便是有“良法”，何谓“良法”，其价值核心应是公正、平等，它要求立法、执法等都要讲求民主，特别作为影响面广的行政法，更需要充分的民主，因行政法无时无刻地影响着人们的切身利益，行政执法最容易侵害相对人的合法权益，故而，行政立法、执法等各种行政活动都较其他部门法更重民主。这一趋势已被目前的法理所确认，如：我国的《行政处罚法》和《物价法》均规定了听证制度。还有《立法法》也规定了行政法规、规章制定中的听证会、论证会、座谈会等。在现实中，因为行政法不同于刑法具有严格的惩罚性；也不像民法所规定地位平等的当事人之间本就蕴含了民主因素，致使一直以来部分行政主体片面理解并认为，行政法就是管理法，是单方面要求行政管理相对人的服从，而社会需要行政管理过程的充分民主，以求得行政相对人的配合与支持。这是一对矛盾且经常影响行政执法的效率与水平。这一矛盾的解决取决于行政主体及其执法人员的民主意识的进一步提高。要做到这一点，我们应在行政法基本原则的高度来认识民主的指导作用，将民主性作为我国行政法的一项基本原则。这无疑对我国行政法的实践具有重要的指导作用，并在根本上扭转部分行政主体的片面观念，进一步提高行政执法的效率与水平。另外，现实中还有部分行政主体和行政相对人认为行政民主没有贯穿行政法律关系始终，这也过于片面，当今更重民主的社会，行政法律关系中当事人即行政主体和行政相对人的各种行为无不从始自终强调民主，要求民主：首先，行政主体的行政立法行为，要求其举行听证会、论证会、座谈会，这就要求充分发扬民主，集思广益，从群众中来到群众中去，这不仅是我国行政管理的组织原则，更是立法的一项基本原则，行政立法更应如此。其次，行政执法行为中，为了取得行政相对人的理解、支持、配合、信任，更应强调民主。这已在《行政处罚法》和《物价法》中得到体现。最后，在现实的行政立法、行政执法行为中，无不要求行政相对人服从民主原则，不能以单个利益违背整体利益、多数人利益。使行政相对人知晓其享有民主权利的同时，也明白民主的终极关怀为多数人的意见和利益。
民主性原则应作为行政法的一项基本原则，其中包含参与性原则、公开性原则，内容包括：（1）行政法规、规章的制定程序，除不宜公开外都应公开，充分征求利害关系人的意见，必要时还得举行立法听证会、论证会和座谈会的民主性形式。这样做才能符合“法治”的前提要求，即有“良法”，使行政法规范的内容充分体现民主。行政法规范的调整涉及作为管理者的行政主体及被管理的行政相对人之间的行政权利和义务，该行政权利和义务与当事人的切身利益密切相关，它是行政执法的依据和基础，如果行政法内容不能充分体现民主，就不会确保人民群众利益的切实维护，也不能取得行政相对人对行政管理行为的信任、理解和支持，势必影响行政管理的效率。只有行政法规范的内容充分体现民主，才能在行政执法中真正做到民主，更有效地实施对社会的管理。（2）公民有权要求政府提供政治、经济和社会各方面的信息，回答有关咨询，以便公民参加经济和社会活动，对此，各行政主体应创造条件。这也是行政相对人积极参与各种社会管理活动，主动配合并履行其行政法义务的重要保障。（3）在做出具体影响行政相对人权利义务的决定时，必须听取相对人的意见，即建立听证程序。（4）行政相对人应遵循民主程序的约束机制，在其充分行使民主权利的同时，当其私自、个别利益与意志与公共利益、多数人意志发生冲突时，其应让位于公共利益及多数人利益，服从行政主体的行政管理行为，积极支持、配合，并切实履行其行政法义务。
三、及时救济原则
这一原则要求行政主体在行使行政权影响行政相对人的合法权益时，行政主体应始终确保行政相对人受损权益的及时恢复和补救。
行政法所追求的价值之一就是促进行政效率的提高，而行政效率除了讲求时间、数量等量上的效率外，还应包括质的效率，亦即取得较好的社会效益，它要求得到行政相对人的心悦诚服并积极地予以协助。单纯的强制服从是不能取得很好的效率的。若某一行政行为不能取得行政相对人的支持与协助，甚至认为侵害其合法权益，这就应给予行政相对人一定的救济途径。但行政救济也应讲求效率，尽快地解决争议，否则也会影响整个行政效率的提高。而目前我国的现实是：无论是某一具体行政行为是否为明显的违法与不当，都只能通过行政复议和行政诉讼来解决，这对于那些需要调查取证的违法不当不很明显的具体行政行为来说是可行的、必要的，可对那些有明显的违法不当的具体行政行为，就显得不必要而徒耗时间、人力、物力，无疑也导致行政效率低下，要解决这一问题，我们还应把视线放在行政实体法本身上。要求行政主体在做出行政行为时，包括行政立法行为，始终有一套给予行政相对人及时救济的机制，要建立这一机制，就应有一指导性原则给予概括或指导，这便是及时救济原则，它要求行政主体行使行政权的整个过程中，始终以合法行为行使其获得及时救济的权利，监督行政主体的各种行政行为。为此，才能做到行政法治。
行政法较其他部门法而言，其影响是最广泛的，涉及到公民、法人等生活的方方面面，行政法在法律体系中的地位仅次于宪法，也正是这个道理。那么，行政主体在各种行政行为中，最经常也最直接地影响甚至最有可能侵害行政相对人的合法权益，这是行政法及其实施过程中的特点。这样，给权益受侵害的行政相对人一个及时救济就尤显重要，并且这种救济应贯穿于行政法的始终，也体现了行政法的精神实质。及时救济的原则要求建立行政纠错制度，“对于行政行为特别是具体行政行为存在一般人都能以常理判断为违法不当的，应有一个独立于行政复议、行政诉讼制度之外的行政纠错制度，并相应地在行政机构内部设立独立办案的行政纠错机构，以经常性地对明显违法不当的具体行政行为进行及时地修正，以尽快地恢复行政相对人的合法权益，提高行政效率”。同时，及时救济原则是和合法性原则相辅相成的，共同保证行政法治的实现，并促使行政主体能及时主动地纠正错误，尽快地理顺行政法律关系。
四、行政统一原则
这一原则要求国家行政权的实施必须统一，与国家行政管理有关的活动都必须统一协调，统一指挥，统一组织，统一规定。同时，要求行政相对人服从行政主体的统一管理行为，并予以支持配合。
伴随我国改革开放的展开和深入进行，行政事务及行政法律关系急剧增长，行政法作为一个独立部门法的地位在我国得到确立。在行政法学领域深入研究的展开以及行政法的实施、实践取得一定成功并积累相应经验的同时，也暴露出了一些问题，需要吸取一定的教训。如：行政规章之间的矛盾问题及其繁杂无序问题；行政主体之间的行政执法行为的彼此冲突、矛盾和重合、重复等等；不同行政的相对人因同种或类似的违法行为却受到行政机关不同的处罚决定，皆因依据不同的行政法规及规章，使其不能申辩，获得及时救济，等等。“法治”时代，就是要求事事皆有法可依，特别是涉及人们切身利益的行政事务的管理，都要于法有据。行政主体之间的行政行为应密切配合、彼此协调，行政相对人的同种行为应同等对待。所有这些都有赖于行政统一性原则的指导。行政立法、行政执法和行政守法都应遵循这一原则，具体有五个要求：
一是理顺现有行政法规之间、行政规章之间及其相互之间的关系，消除彼此冲突的地方，并在以后的行政立法中始终本着统一的要求，实行行政立法程序的统一化，确保我国行政法律规范体系的统一和协调（如我国已经颁布的《立法法》）。
二是要求行政法能尽其涵盖力，应根据国家行政事务不断发展变化及其趋势，及时将新生的乃至今后可能产生的行政事务统一由行政法规加以规定，使行政执法的法律依据协调、一致、统一（当然，这还依赖于一定的立法技术性规定）。
三是要求实行行政程序统一化。尽快制定统一的行政程序法典，使各种行政行为的程序有法可依，有章可循，不致行政行为之间前后矛盾和冲突。不同的行政主体的行政行为必须统一、一致不应彼此矛盾、相互冲突。
四是要求国家行政机关及其机构设置应以职能为依据，以统一精简为原则，在一定行政区域内的国家行政机关各个机构要形成一个完整统一的整体，防止机构重叠，职能重复，相互推委扯皮，防止政出多门，朝令夕改；国家行政机关工作人员的职位、职权、工资、任免、奖惩、选举、退休等等都要有统一的规定，以便使国家行政机关工作人员的管理走上统一的法治轨道。
五是要求行政相对人服从行政主体的统一管理，同时监督行政主体的各种行政行为，使同一行政主体的前后行为及不同行政主体之间的行政行为的协调一致，促进我国行政法治进程。

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加强行政组织法制建设 国家行政学院 改革开放以来，我国行政法成为发展最快的部门法之一，行政法制逐步完善。从1979年开始，全国人民代表大会陆续颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）、《宪法》和《国务院组织法》，初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范，健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制，确立了行政机关必须遵守宪法和法律、必须依法行政的法治原则。此后，全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法律、法规，政府的行政执法领域越来越宽，行政执法部门越来越多，行政执法权力越来越大。自1989年以后，为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护，控制行政权的违法使用，我国陆续颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》这四大法律的制定和实施，标志着我国公民、法人权利救济和权利保障法律制度已基本形成。但与此同时，随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的不断深入，规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略，或者已经过时，或者完全或缺，严重滞后于改革实践，阻碍改革的继续推进。为了迅速改变这一状况，/江/泽/民同志在党的十五大报告中明确指出：要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。/李/鹏/总/理在九届全国人大一次会议所作的政府工作报告中再次强调指出：“要加强行政组织立法，实现各级政府机构、职能、编制和工作程序的法制化。”因此，如何以邓/小/平/行政法治理论为指导，运用法律手段加快政府机构改革，规范政府机构改革的秩序，保障政府机构改革的实施，巩固政府机构改革的成果，就成了我国行政法制建设的一项重大而又紧迫的任务。当前和今后一段时间内，尽快实现各级行政机关组织、职能、编制和工作程序的法定化，将成为我国行政法制建设的重心和行政法学研究的热点。 一 我国关于行政组织的法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置3 — 4级地方政府管理地方行政事务。《唐六典》、《明会典》等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者，其详尽、细密、完备程度，在世界古代史上是罕见的。新中国成立以后，中央人民政府不仅在起临时宪法作用的《共同纲领》中规定了行政组织法律规范，而且制定了专门的《中央人民政府组织法》、《政务院及所属机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》，同时还制定了一些部门组织法，如《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》等。1954年，我国第一部《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》的颁布，开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后，陆续制定了国家计委工作条例和监察部、劳动部、国家体委、国务院秘书厅、国家计量局，国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部委办局的组织简则，制定了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》等基层政府派出机构的行政组织法，健全了各级民族自治地方的行政组织法，这就标志着我国当时已初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。在经历文革十年动乱和停顿之后，新时期我国的行政组织法制建设主要是拨乱反正，恢复五四宪法、《国务院组织法》和《地方政府组织法》的规定，其间虽然也有局部内容的增删和修改，虽然也有一些新的法律、法规规定有新的行政组织法律规范，但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。 从国外的行政组织立法来看，由于存在着联邦制和单一制、普通法系和大陆法系、发达国家和发展中国家的区别；因此，不可能存在统一的立法模式。世界上大部分国家主要是以宪法来规定行政组织法律规范，美国、法国、德国等均是如此。英国作为普通法系的代表国家，则既没有宪法法典，也未制定专门的内阁法或中央政府组织法之类的法律、法规，而是以大量的宪法性惯例来规定行政组织法律规范。这些宪法性惯例主要有：内阁的主要职责及其与议会的关系，首相和部长的权限，部的设置、变更、规模、组织等。英国虽然没有法律对部的数目加以限制，但自第一次世界大战以来部一直保持在18 — 21个左右，没有大幅度膨胀。与没有专门的内阁法相反，英国的部门组织法却较为完善。在英国，如需设立一个新的部，必须通过法律加以规定，一般称作《××部法》或《××委员会法》。英国部门组织法的历史与中央各部的历史同样悠久，许多部门组织法制定于十八、十九世纪，以后随着该部职能的变化而不断修改。部门组织法的内容主要包括：（1）序言，即设立某某部，从何时开始行使职权；（2）部长（部）的职权；（3）部长（部）行使职权的方式及程序；（4）部的主要内设机构；（5）有关部的人员结构方面的规定，如1919年的《农业和渔业部法》规定设立若干名部副长，1919年的《卫生部法》规定该部的内设委员会必须由男性和女性共同组成。与英国没有一部成文法来规定中央政府的组织规范相反，印度宪法则对中央政府和地方政府的职权进行了最明确、最具体和最严格的规定，但实际执行情况却很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏权威，以致一位美国官员竟如此评论：“印度的宪法是世界上最好的宪法之一，而印度政府的腐败现象、执行不力情况与其他国家相比，有过之而无不及。” 在世界主要国家的行政组织立法方面，似应以日本的立法最为完备，执行得也十分严格。日本除在《宪法》中规定行政组织法律规范外，还制定有专门的《国家行政组织法》、《内阁法》、内阁各省厅设置法，以及规定地方政府机构设置的《地方自治法》、各郡道府及市町村机构设置法等。 综合比较世界各国的行政组织法，是为了为我所用，借鉴适合于我国国情的做法和经验。就我国行政组织立法的现状来看，的确存在着诸多问题。择其要者，主要有以下几点：其一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。《国务院组织法》和《地方政府组织法》基本上是在计划经济体制下制定的，没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求，在这方面要下大的工夫研究，动大的动作修改。其二，条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。《国务院组织法》只有十一条，不到1200 字；《地方政府组织法》规定政府的条款也只有15条，3300字左右。这对于我国这样一个有着12亿人口、960万平方公里土地、政治经济文化发展很不平衡的大国来说，显然是过于简单了。如在宪法、《国务院组织法》中要不要对国务院副/总/理、国/务/委员的人数进行限定，要不要对国务院组成部门的数目进行限定，要不要对国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等作出规定。又如国务院实行总理负责制与重大问题经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定之间是什么关系，遇意见分歧时决策是实行合议制还是实行一长制，国务院常务会议和全体会议是决策机构还是决策咨询机构，哪些重大事项应当由国务院常务会议讨论决定，哪些重大事项应当由国务院全体会议讨论决定，等等。又如是否应当对不同地区、不同级别、不同类型的政府的设置、组成、职能等作不同的规定。其三，体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法体系。中央政府只有《国务院组织法》，没有各部委办局组织法；地方各级政府不仅没有分级的政府组织法，而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起，没有独立；民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。 综上所述，我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改《国务院组织法》，使其更加科学、具体、完备；抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则，可以考虑将“三定方案”上升为由国务院批准颁布的行政法规，以加强其权威性，增加其规范性；适时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，最好在《地方政府组织法》外，再分别制定《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《民族自治地方人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡镇人民政府组织通则》。《地方政府组织法》规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容，由全国人民代表大会通过；地方各类政府组织通则则规定各类别政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并可考虑再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类别政府分别作出不同的规定，如同是县级人民政府，由于上述诸因素不同，其副县长人数、组成部门数目和工作人员编制等均应有所不同，该类组织通则可由全国人民代表/大会常/务/委员会通过。在修改和制定了《国务院组织法》、国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构组织简则、《地方政府组织法》、地方各类别政府组织通则之后，我国的行政组织立法将形成一个以宪法为统帅、以《国务院组织法》和《地方政府组织法》两个基本法律为主干、以地方各类别政府组织通则（法律）和国务院各部委办局组织简则（行政法规）为辅翼的、完备的行政组织法律体系，它既是对我国行政管理体制和机构改革成果的直接确认与总结，又是防止旧体制回归的有效法律控制。 二 所谓政府职能的法定化，就是以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的着力点和落脚点，是行政组织法的核心。行政机关是否需要设立，其主要依据是职能；甲行政机关区别于乙行政机关，其主要依据也是职能。职能的内核是职权。我国的整个改革过程，就是政府职能不断转变、过分集中的权力逐步下放的过程。对此，邓小平曾作过大量的论述。他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。” 完整的政府职能包括政府的政治职能、经济职能和社会职能三个方面。而在我国现阶段，政府职能的法定化则主要是对政府的经济职能转变、社会职能加强以及权力下放等改革成果的一种法律确认。它涉及到对三个方面关系的行政法调整： （一）政府与企业之间的关系 政企职责分开，转变政府职能，一直是我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的主要内容。党的十五大报告明确指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。”这段话说得十分明确，十分到位。至于哪些属于企业的权力，哪些属于政府的权力，其中大部分已经在改革的实践中逐步达成共识，少部分还需要根据改革的深入发展，从经济学、法学和行政学的角度多方加以研究。 行政组织法要调整和解决的，是对转变后的政府职能进行确认。这大体有五种情况：一是保留政府的一部分职能，如保留综合经济部门的宏观调控职能，同时某些保留的职能也有局部调整或内容更新，如宏观调控从行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主；二是取消政府的一部分职能，如取消专业经济部门对企业直接进行管理的职能；三是转移政府的一部分职能，如将专业经济部门的职能转移到综合经济部门；四是加强政府的某些职能，如加强工商、税务、审计等政府部门行政执法和监管的职能；五是增加政府一些新的职能，如社会保障职能成为一项十分重要的新的职能。 要根据政府职能总体转变和总体配置的要求来决定政府机构的保留、新设、合并、分立、更名或撤销，并以行政组织法加以确认。如这次政府机构改革撤销15个部委，新设4个部委，更名3个部委，保留22个部、委、行、署。改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署。要在政府的经济职能中强调为企业服务，而不是过多干预企业。在这方面一些西方市场经济国家的政府做得比较好。如英国的贸工部是负责英国贸易和工业发展的主要部门。该部职能中规定的总目标是“全心全意为在欧洲及世界各国的英国企业服务”。其具体职责是：“（1）通过对话和分析国内外竞争政策对经济的影响，了解企业的需求；（2）保证和促使政府及欧共体考虑企业的这些需求；（3）努力实现全球的自由贸易，使英国企业在国际市场上发挥优势；（4）创造竞争环境，为企业提供更多的机会；（5）开发能源并监督能源的有效利用；（6）在减少政府加给企业的负担的同时，通过立法保证公平竞争和消费者的权益；（7）鼓励技术创新；（8）促进中、小企业的发展；（9）针对不同地区的特殊困难和需要，采取不同的策略；（10）合理考虑环境问题，确保政府的环保政策对企业的影响；（11）教育、引导贸工部的全体职员更好地为企业服务”。 （二）中央政府与地方政府之间的关系 中央政府与地方政府的关系，是行政组织法调整的主要内容，它的实质内容是中央政府与地方政府的职权划分。我国宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”宪法和《地方政府组织法》分别以列举的方式规定了中央政府与地方政府的职权范围。但是，这些规定显然过于笼统和原则。 在中国古代，中央与地方关系的协调程度，直接决定着每个朝代的兴衰。在两千多年的历史长河中，既产生过中央与地方关系协调时期的“贞观之治”、“开元盛世”和“康乾盛世”，也出现过中央与地方权力失衡时期的社会动/荡/、封建割/据。新中国成立以后，中央与地方的关系经历了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以后的三次大调整，目的都是为了将中央与地方关系调整到既能保证国家稳定、又能利于经济发展的最佳状态。 国外中央政府与地方政府的关系主要是通过宪法加以调整。其中联邦制国家中央政府的权力相对小一些，地方政府的权力相对大一些，但各国的规定也不尽相同。如美国宪法对联邦政府的权力采取列举式规定，剩余权力属于各州所有，联邦政府不得行使。而印度宪法则既规定了中央政府享有的97项权限，又规定了地方政府享有的66 项权限，同时还规定了中央政府与地方政府共同享有的47项权限。单一制国家中央政府的权力较大，地方政府的权力较小，法国即是典型代表，英国虽然实行地方自治，但地方政府实际上权力也很小。目前世界各国总体上是要求扩大地方政府权力的呼声较高，一些国家也采取了一些改革措施。 我国在运用宪法、政府组织法规范中央政府与地方政府的关系时，可以借鉴西方发达国家成功的做法，将外交、国防、国家安全、货币、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能划归中央政府承担；将管理纯地方性事务的政府职能划归地方政府承担；介于两者之间的政府职能，则或者归中央政府承担，由中央政府直接在地方设置机构管理；或者归地方政府承担，由地方政府在中央政府的统一规范和领导下管理。 （三）政府各职能部门之间的关系 职能交叉，机构重叠，效率低下，是这次机构改革之前各级政府普遍存在的现象。这一问题的根本解决，需要统一配置政府职能，理顺政府各工作部门之间的关系，对职能相近的部门予以合并，成立综合管理部门；对职能交叉的部门进行重组，成立新的部门；对职能重叠或消失的部门予以撤销。要以各部门组织通则的形式对各部门的职能进行梳理、规范和确认，以调整好政府各职能部门之间的关系，杜绝“五/龙/治/水”之类现象的发生；同时，也要对各部门内设机构的职能予以规范。 三 早在1975年7月，/邓/小/平同志就提出了编制的法定化问题。他严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。” 1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。总之，这一套制度要建立起来。” “这一套制度”就是编制法律制度。 所谓编制，狭义上指的是一个单位的人员定额和人员结构。行政编制是编制的核心部分，属于行政法的调整范围。要实现行政机关人员定额和人员结构的法定化，防止公务员人数和职数无限膨胀，就必须完善行政编制法律制度。《贞观政要》一书的法释者在评论唐代“贞观之治”时，认为“贞观之善政，以省官为首”。由此可见行政编制的重要。而唐贞观年间之所以能做到省官，皆应归功于《唐律》的严厉规定。《唐律。职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置（谓非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。” 行政编制到底是应由行政组织法统一调整，还是单独制定行政编制法专门予以调整，在理论界和实际工作部门均有争论。赞成由行政组织法统一调整者的主要论据是：（1）行政编制是行政组织的一个有机组成部分，不可能离开行政组织而单独存在；因此，行政编制法律规范显然应当放在行政组织法中统一规定。（2）世界各国除了日本的《行政机关职员定员法》外，尚无制定独立的行政编制法的先例；而且即使日本的《行政机关职员定员法》，也仅是规定行政机关职员总数和各部门职员数，而没有关于编制核定的实体和程序的规定。赞成单独制定行政编制法专门调整编制者的主要论据也有两点：（1）现行《国务院组织法》和《地方政府组织法》关于编制的规定过于简单，而修改这两个组织法的动作又太大，难以迅速完成；（2）虽然外国没有单独的行政编制法，但我们完全可以根据中国国情和实际需要制定。 争论可以不必停止，法制建设却丝毫不能停顿。1997年8月3日，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。现在看来，该条例的颁布虽然满足了编制管理的亟需，但似也存在着几个明显的弱点：其一，该条例的大部分内容规定的是国务院的机构设置管理，而这本来应当由《国务院组织法》加以规定，有越俎代庖之嫌；其二，该条例未对编制的申报、审查、论证、批准等各项程序作出具体而严格的规定，不利于从程序上加强对编制的严格控制；其三，该条例的法律责任条款尚不够细密、有力，不利于条例的严格实施。 为了有利于对行政机关的组织、职能和编制进行统一规范，同时也提高编制法律规范的立法层次，建议在修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》时，列专章规定行政编制管理问题。在该章中，要突出对行政编制的实体和程序双重控制，要加大违法者的法律责任。在行政组织法之外，可不再制定单独的行政编制法，但可以借鉴日本的做法，以《国家公务员定员法》（法律）的形式规定中央政府公务员的最高限额，以《国家公务员定员令》（行政法规）的形式规定中央政府各部门公务员的定额；后者由中央政府在一定时期内发布，人员总数不得突破中央政府总人员限额，但可根据行政职能的变化在各政府部门之间灵活配置与调剂。按照这样的立法设想，就可以形成以行政组织法规定行政编制实体与程序控制法律规范，以公务员定员法和定员令规定行政编制人数的总量守恒与“动态”调节相结合的、完备的行政编制法律规范体系。 四 实现行政机关工作程序的法定化，这是党的十五大和这次行政管理体制与机构改革提出的又一项迫切任务。行政机关的工作程序，既包括外部的行政执法程序，也包括内部的行政管理程序；前者直接影响公民、法人的合法权益，后者直接影响行政机关的内部管理。二者共同构成完整的行政程序。我国现行调整行政程序的法律规范，主要散见于大量的单行法律、法规中，如《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《审计条例》，等等。这些程序性的规定既很不系统和完整，也缺乏一个明确而统一的立法宗旨加以统率，有些程序之间甚至相互冲突；因此，亟需制定一部行政程序法典统一规范内外行政程序。 1989年我国《行政诉讼法》的颁布，为提高行政程序的地位作出了突破性的贡献，它在第五十四条明确规定，行政机关作出的具体行政行为“违反法定程序的”，应当判决撤销。该规定向我国一直重实体、轻程序，重司法程序、轻行政程序的立法、行政和司法传统提出了挑战。1996年颁布的《行政处罚法》，则第一次对行政处罚程序作出了较为系统、完整的规定，特别是关于听证程序的规定，更是我国行政程序立法的重大突破，对于切实维护公民、法人的合法权益，有着十分重大的意义。正是由于有以上行政程序立法的法律基础和理论基础，更由于我国法制建设实践的迫切需要；因此，近年来我国行政法学者和全国人大法工委一起开始讨论制定《行政程序法》问题，并即将进入试拟稿的起草阶段。毫无疑问，《行政程序法》的制定和实施，将全面解决我国行政机关工作程序法定化的问题。 要制定行政程序法，首先必须解决行政程序的功能问题。对此，国外主要有三种观点。第一种观点认为，行政程序的主要功能是提高行政效率。这一观点兴起于19世纪末、20世纪初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法为标志，以生产的高度社会化要求政府予以迅速、有效的干预为背景。第二种观点认为，行政程序法的主要功能是监督行政机关依法行政，保护公民的合法权益。这一观点兴起于20世纪四、五十年代，以1946年美国行政程序法的颁布为标志，以公众强烈反对行政权专横、武断、不受制约为背景。在美国，正当法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美国行政法学者甚至认为，美国行政法的主要内容甚至全部内容就是行政程序法。第三种观点则认为，行政程序兼有保护公民权利和提高行政效率的双重功能，二者可有所侧重，但不可偏废。这种观点体现在六、七十年代以后一些国家制定的行政程序法之中。由于第三种观点兼顾了民主与效率的统一，因而为愈来愈多的人所接受。 行政程序对民主和效率的双重保护功能主要体现在它对行政权与公民权之间的平衡与调和作用上。一方面，在行政行为的实施过程中，行政机关处于主导地位，公民在强大的行政机关面前显得较为弱小；因此，为了在行政权与公民权之间设置一个缓冲地带，在行政行为的实施过程中掺入一定的民主因素和建立某种事前制约机制，行政程序保障公民权利的功能就显得十分重要。另一方面，行政行为的实施过程又是一个迅速执法的过程，违法行为应当尽快予以追究，社会关系和社会秩序应当始终处于确定和稳定的状态；因此，行政程序又必须具有促进行政效率的功能。正如美国一名行政法学家所言：“行政程序最基本的任务是如何设计一项制度既使行政机关官僚武断和伸手过长的危/险减少到最低限度，又能保证其能够灵活有效地进行管理。” 当然，行政程序作为一个统一的有机整体，其每一项环节、步骤和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所侧重，但却不可能脱离行政程序的整体功能而绝对地保障一方面，舍弃另一方面。如行政处罚程序中的时效规定固然对提高行政效率有重要作用，但从另一角度来看，行政机关超过法定期限实施的处罚无效，则又保护了相对一方的权益。再如听证程序固然是保障民主的重要手段，但它又保证了个人利益与公共利益的一致，改善了行政机关与相对一方的关系，调动了执法者与守法者双方依法办事的主动性与自觉性，推动了政治、经济和社会的健康发展，从而在深层次上促进了行政效率的提高。正如美国的韦德法官所言：“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能够减少行政机关运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而非阻碍了效率。” 可以认为，设立完备的行政程序并保证其得到严格执行是解决民主与效率这一现代二律背反难题的一项重要措施。