试论台湾社会保障制度的特色及启示
发布时间：2015-07-14 11:26
“十二五”时期是福建省基本建立和本省经济发展水平相适应、制度更加完善、管理更加科学、体系更加健全的多层次、广覆盖的城乡社保体系的关键时期，福建省社会保障事业的发展面临难得的机遇和挑战。系统研究台湾社会保障制度的发展状况及其特色，比较、探索不同类型制度环境和制度文化条件的趋同性与差异性，将有利于扬长避短建立健全福建省社会保障体系。
一、台湾社会保障事业发展的现状
台湾社会保障制度经过多年的建设，取得较快的发展，但是近年来台湾民众对于社会保障制度的不满折射出台湾现行的社会保障制度仍存在许多问题，值得我们深入探讨。
1、台湾的社会保险。一是全民的健康保险。自1995年台湾实施全民健康保险后，保险人数超过1900万人，保险覆盖面为92％。2000年有2140万人参加了全民健康保险，覆盖率为96％。二是特定职业社会保险。台湾的劳工保险收入主要来自于保费，缴纳标准为投保薪资的6.5％。一般保费中雇主负担6％，劳工负担30％，社保负担10％，具有较强的抗风险能力。三是军人、公职人员、教职员社会保险及退抚制度。以上人员受到“军公教保险”和退抚制度的双重保障。台湾退抚制度规定，服务年限达30年者一次给付月薪90％的退休金。对于一些特殊公务人员如法官、检察官等，可在退职时领取优厚的退休金，甚至可以终身不退休。四是农民健康保险。农民健康保险费采取定额保费制度，以定额投保薪资的一定比例为基础计算，保费30％由参保人负担，其余由社保负担。由于农民健保出现巨额亏损，必须依靠当局补贴才能运行。五是台湾实行年金制度。台湾于1997年10月1日正式实施年金制度。
2、台湾的社会救助。(1)生活救助。台湾当局对低收入人群，除积极辅导有工作能力者参加职业训练等外，对全无工作能力，无家业或全家总收入低于当地最低生活水平者，按月发给生活补助费。(2)医疗补助。1995年实施全民健康保险后，凡列入低收入户均可享有健康保健保费补助，维护其就医权益。现补助范围已扩大到中低收入的民众。(3)急难救助。凡承担家庭生活主要生计责任者，因长期患病等原因导致家庭生活陷入困境，可根据台湾“社会救助法”规定，向当地主管机构申请急难救助。(4)灾害救助。如死亡救助、重伤救助、安迁救助、住房毁损不能居住、淹水救助等。(5)低收人民众慰问。台湾当局每年春节、端午、中秋等三节，给低收入户及收容机构发慰问金，金额不等。(6)游民收容。台湾岛内设有收容所，除安置游民收容所外，委托各地社会福利院等相关机构，以契约方式办理相关收容安置业务，结合民间团体提供街头办理服务。
3、台湾的社会福利服务。主要针对儿童、老人、妇女等不同类型的服务。为了应对台湾社会与家庭变迁发展趋势，台湾当局重新修正了“儿童及少年福利法”，建立跨行政体系协调合作机制和少年儿童保护网络，强化机构功能提升服务品质。并对少年儿童福利机构专业人员实行资格认定培训工作。对于老人福利，目前台湾各县市设立多处的安、养护及长期照护机构并设置收容床位。台湾老人福利方面大致可分成健康维护、经济安全、照顾服务、社会参与、文健休闲、老人保护等。
二、台湾社会保障制度建设面临的主要问题
首先，政治势力的过度干预，特别是不同政党之间为竞选拉票，使社会福利政策成为竞选工具，漫天喊价，而非理性的规划，也造成社会福利供给的压力，导致社会与政治上的不安定。其次，经济低迷影响台湾社会医疗保险制度的实施。台湾近几年经济处于低迷状态，失业率居高不下，物价上涨，导致高龄人口落入贫困线以下的风险逐渐升高，目前，不仅尚未建立一套完整的老年经济保障制度，甚至造成许多高风险家庭。据有关资料报道，台湾高龄人口占总人数的比例接近10％，工作人口所占的比例也相应减少，他们需要抚养老人的责任也日趋沉重。再次，全民健保服务负担沉重。台湾全民健保自1995年实施以来，医疗需求逐年增加，使医疗费用超过健保费用，赤字越来越大。
三、台湾社会保障制度对福建的启示
福建省社会保障制度建立以来，取得了令人瞩目的进展，但受到各方面条件的制约，社会保障制度的运行还存在一些比较突出的问题，借鉴台湾社会保障制度建构中的经验和教训，有助于福建省社保事业的发展。
1、要以中国特色的社会主义理论作为福建省社会保障制度建设的指导思想。台湾社会保障制度的特点及其多年的实践表明，台湾的社会保障制度虽然也借鉴了西方的经验，但整体上是以中华传统文化、社会价值、社会人力资源作为台湾社会福利的基础。福建省要建立健全社会保障制度就必须以中国特色的社会主义理论为指导，大陆正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展不平衡，还有相当部分的农村人口生活在贫困线以下。在福建省城乡社会保障体系建设中还存在着一些亟待解决的问题：一是老龄社会将带来沉重的压力和负担。福建省在1996年就进入老龄社会，2009年底，福建省60岁以上人口达到482万，占全省总人口的13.3％，其中80周岁以上老年人口为70万，占全省总人口的1.93％。在老年人口规模较大、人口老龄化增速较快的同时，福建省还面临着“未富先老”、“四二一”供养等问题。二是社会保障的待遇差别较大。与台湾相比，福建省由于历史原因，经济发展水平较低，故福建社会保障发展水平总体偏低，特别是农村社会保障水平滞后于城市，城乡之间、区域之间社会保障水平差异较大，群体之间享受社会保障的机会也存在差别等。三是当前福建省发展正站在新的历史起点上，战略机遇期和矛盾凸显期重叠交织，面临的矛盾和问题较之以往更加复杂、更加突出，在建立健全福建省社会保障体系过程中，统筹兼顾各方面利益的难度不断加大。以上情况决定了福建省的社会保障体系建设不能一味模仿台湾，必须要从省情出发，建立可持续的社会保障体系。
一、台湾社会保障事业发展的现状
台湾社会保障制度经过多年的建设，取得较快的发展，但是近年来台湾民众对于社会保障制度的不满折射出台湾现行的社会保障制度仍存在许多问题，值得我们深入探讨。
1、台湾的社会保险。一是全民的健康保险。自1995年台湾实施全民健康保险后，保险人数超过1900万人，保险覆盖面为92％。2000年有2140万人参加了全民健康保险，覆盖率为96％。二是特定职业社会保险。台湾的劳工保险收入主要来自于保费，缴纳标准为投保薪资的6.5％。一般保费中雇主负担6％，劳工负担30％，社保负担10％，具有较强的抗风险能力。三是军人、公职人员、教职员社会保险及退抚制度。以上人员受到“军公教保险”和退抚制度的双重保障。台湾退抚制度规定，服务年限达30年者一次给付月薪90％的退休金。对于一些特殊公务人员如法官、检察官等，可在退职时领取优厚的退休金，甚至可以终身不退休。四是农民健康保险。农民健康保险费采取定额保费制度，以定额投保薪资的一定比例为基础计算，保费30％由参保人负担，其余由社保负担。由于农民健保出现巨额亏损，必须依靠当局补贴才能运行。五是台湾实行年金制度。台湾于1997年10月1日正式实施年金制度。
2、台湾的社会救助。(1)生活救助。台湾当局对低收入人群，除积极辅导有工作能力者参加职业训练等外，对全无工作能力，无家业或全家总收入低于当地最低生活水平者，按月发给生活补助费。(2)医疗补助。1995年实施全民健康保险后，凡列入低收入户均可享有健康保健保费补助，维护其就医权益。现补助范围已扩大到中低收入的民众。(3)急难救助。凡承担家庭生活主要生计责任者，因长期患病等原因导致家庭生活陷入困境，可根据台湾“社会救助法”规定，向当地主管机构申请急难救助。(4)灾害救助。如死亡救助、重伤救助、安迁救助、住房毁损不能居住、淹水救助等。(5)低收人民众慰问。台湾当局每年春节、端午、中秋等三节，给低收入户及收容机构发慰问金，金额不等。(6)游民收容。台湾岛内设有收容所，除安置游民收容所外，委托各地社会福利院等相关机构，以契约方式办理相关收容安置业务，结合民间团体提供街头办理服务。
3、台湾的社会福利服务。主要针对儿童、老人、妇女等不同类型的服务。为了应对台湾社会与家庭变迁发展趋势，台湾当局重新修正了“儿童及少年福利法”，建立跨行政体系协调合作机制和少年儿童保护网络，强化机构功能提升服务品质。并对少年儿童福利机构专业人员实行资格认定培训工作。对于老人福利，目前台湾各县市设立多处的安、养护及长期照护机构并设置收容床位。台湾老人福利方面大致可分成健康维护、经济安全、照顾服务、社会参与、文健休闲、老人保护等。
二、台湾社会保障制度建设面临的主要问题
首先，政治势力的过度干预，特别是不同政党之间为竞选拉票，使社会福利政策成为竞选工具，漫天喊价，而非理性的规划，也造成社会福利供给的压力，导致社会与政治上的不安定。其次，经济低迷影响台湾社会医疗保险制度的实施。台湾近几年经济处于低迷状态，失业率居高不下，物价上涨，导致高龄人口落入贫困线以下的风险逐渐升高，目前，不仅尚未建立一套完整的老年经济保障制度，甚至造成许多高风险家庭。据有关资料报道，台湾高龄人口占总人数的比例接近10％，工作人口所占的比例也相应减少，他们需要抚养老人的责任也日趋沉重。再次，全民健保服务负担沉重。台湾全民健保自1995年实施以来，医疗需求逐年增加，使医疗费用超过健保费用，赤字越来越大。
三、台湾社会保障制度对福建的启示
福建省社会保障制度建立以来，取得了令人瞩目的进展，但受到各方面条件的制约，社会保障制度的运行还存在一些比较突出的问题，借鉴台湾社会保障制度建构中的经验和教训，有助于福建省社保事业的发展。
1、要以中国特色的社会主义理论作为福建省社会保障制度建设的指导思想。台湾社会保障制度的特点及其多年的实践表明，台湾的社会保障制度虽然也借鉴了西方的经验，但整体上是以中华传统文化、社会价值、社会人力资源作为台湾社会福利的基础。福建省要建立健全社会保障制度就必须以中国特色的社会主义理论为指导，大陆正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展不平衡，还有相当部分的农村人口生活在贫困线以下。在福建省城乡社会保障体系建设中还存在着一些亟待解决的问题：一是老龄社会将带来沉重的压力和负担。福建省在1996年就进入老龄社会，2009年底，福建省60岁以上人口达到482万，占全省总人口的13.3％，其中80周岁以上老年人口为70万，占全省总人口的1.93％。在老年人口规模较大、人口老龄化增速较快的同时，福建省还面临着“未富先老”、“四二一”供养等问题。二是社会保障的待遇差别较大。与台湾相比，福建省由于历史原因，经济发展水平较低，故福建社会保障发展水平总体偏低，特别是农村社会保障水平滞后于城市，城乡之间、区域之间社会保障水平差异较大，群体之间享受社会保障的机会也存在差别等。三是当前福建省发展正站在新的历史起点上，战略机遇期和矛盾凸显期重叠交织，面临的矛盾和问题较之以往更加复杂、更加突出，在建立健全福建省社会保障体系过程中，统筹兼顾各方面利益的难度不断加大。以上情况决定了福建省的社会保障体系建设不能一味模仿台湾，必须要从省情出发，建立可持续的社会保障体系。
2、公正是社会保障体系建设的基本原则。首先，当前福建省经济发展较快，在人民生活状况普遍获得持续改善的条件下，贫富差距、劳资矛盾等加剧了社会风险，不同阶层居民间的利益存在分歧，城乡居民已经不再满足一般意义上的收入增长与生活水平提高，要求的是社会公正，追求的是共建、共享、共富和有安全保障、平等和有尊严的高质量的幸福生活。因此，建设覆盖全省城乡居民的社会保障体系时，更要正确理解社会公平公正问题。要在结合福建省经济社会发展的现实的基础上全面、准确地把握公平这一原则。其次，我们所要建立的社会保障制度的基本原则是公平，基本目标是在财力允许的范围内解决民众的基本生存需求，不断增强社会自我维持能力，实现有差别的平等，体现社会公平正义，实现社会持续、和谐发展。再次，不能将经济领域的等价交换、公平竞争甚至优胜劣汰原则简单套用到社会保障领域，无视还有相当部分老弱病残等弱势群体的基本生存需求。最后，在谈到公平公正的同时，更不应忽视社会的稳定，社会稳定则是公平公正的根基。
3、立法是社会保障政策稳定性和持续性的基础。法律是一个国家和地区社会保障实施的基础，通过法律的规范，就能够有效避免单方面主导社会保障政策而难以兼顾责任主体各方利益的缺陷，从而确保社会保障制度建设更为公正、更加理性。台湾比较重视军人、公务员、教师的社会保障，较早建立了相应的保险法规与制度，并一直沿用至今，对因长期患病等原因导致家庭生活陷入困境的家庭生活主要承担者，可根据“社会救助法”规定申请急难救助。相关法规在维持台湾社会保障制度的相对稳定中起到重要作用。大陆由于地区经济发展不平衡，边远的农村还有相当多的贫困人口，不可能在短时间内建立起一个完善的社会保障体系，目前还没有一部基本法来规范社会保障制度，缺乏必要的法律依据和保证，致使现阶段社会保障工作的法制化、规范化水平不高。因此，加快社会保障立法步伐尤其是尽快制定社会保险法、社会救助法等基本法律已经成为完善社会保障制度改革任务的必要条件。在加强立法的同时，对现行的社会保障制度要大力宣传，让每个公民都了解自己参加社会保障的程序、内容和可获得的保障，以确保社会保障体系建设朝着健康、稳定、法制化的方向发展。
4、扩大覆盖面是社会保障体系建设的目的。台湾在建立全民健康保险之前，其社会保险覆盖的范围为总人口的58％，新近的全民健康保险虽纳入其余的42％人口，但仅为单一的健康保险，如老人保险则没有有效的保险项目加以覆盖，这也与台湾的经济发展水平不相称，也不符合社会保险的全体覆盖性原则。在“十一五”期间，福建省城乡社会保障建设取得令人瞩目的成绩和进展，社会保险覆盖了全省机关、企事业单位等，但农村社会保障体系还不健全，保障的对象基本上是“五保户”、残疾人、孤寡老人和孤儿，农村大多数人还无法享受社会保障，“新农保”制度还在试点中，农村最低生活保障确定标准不统一。农民工进城后，对于合作医疗保障金等优待金的领取、申报也增加了困难。游离于城镇社会保障体系之外的农民工，成了城市中最脆弱的群体，这与他们为城市所做出的贡献不相称。“十二五”期间，应全力扩大社会保障覆盖面，把各类未纳入社会保障制度的群体尽快纳入覆盖范围。为此，应采取如下措施：一是应加紧制定城镇居民养老保障制度，将城镇无保障老年居民纳入医疗保险服务范围。二是应增加投入，建立基本养老金正常调整机制，根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高养老保险待遇水平。三是应逐步推动养老模式从“生儿防老”向社会化转变。四是加快新农保制度试点步伐，进一步建立健全农村各项社会保险制度、提高新型农村合作医疗制度的参保率，努力推动各项社会救助制度的应保尽保。
5、加强社会保障制度制衡机制建设。要使福建省社会保障事业健康发展，首先，就必须在强化社会保障制度制衡机制上下工夫，要规范管理，强化监督，建立统一、权威的社会保障管理机构。其次，完善社会保障的监督体系，通过监督机构的督促，使社会保障制度走上一条正规、高效的道路，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。再次，加强社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍。
注释：
①②陈晓玲：《台湾地区社会保障制度探讨》，《社科情报》2010年第5期，福建社科院文献中心。
③④肖燕：《2010—2011年福建经济社会发展与预测蓝皮书》，福建人民出版社，2010年版，第184页。
3、立法是社会保障政策稳定性和持续性的基础。法律是一个国家和地区社会保障实施的基础，通过法律的规范，就能够有效避免单方面主导社会保障政策而难以兼顾责任主体各方利益的缺陷，从而确保社会保障制度建设更为公正、更加理性。台湾比较重视军人、公务员、教师的社会保障，较早建立了相应的保险法规与制度，并一直沿用至今，对因长期患病等原因导致家庭生活陷入困境的家庭生活主要承担者，可根据“社会救助法”规定申请急难救助。相关法规在维持台湾社会保障制度的相对稳定中起到重要作用。大陆由于地区经济发展不平衡，边远的农村还有相当多的贫困人口，不可能在短时间内建立起一个完善的社会保障体系，目前还没有一部基本法来规范社会保障制度，缺乏必要的法律依据和保证，致使现阶段社会保障工作的法制化、规范化水平不高。因此，加快社会保障立法步伐尤其是尽快制定社会保险法、社会救助法等基本法律已经成为完善社会保障制度改革任务的必要条件。在加强立法的同时，对现行的社会保障制度要大力宣传，让每个公民都了解自己参加社会保障的程序、内容和可获得的保障，以确保社会保障体系建设朝着健康、稳定、法制化的方向发展。
4、扩大覆盖面是社会保障体系建设的目的。台湾在建立全民健康保险之前，其社会保险覆盖的范围为总人口的58％，新近的全民健康保险虽纳入其余的42％人口，但仅为单一的健康保险，如老人保险则没有有效的保险项目加以覆盖，这也与台湾的经济发展水平不相称，也不符合社会保险的全体覆盖性原则。在“十一五”期间，福建省城乡社会保障建设取得令人瞩目的成绩和进展，社会保险覆盖了全省机关、企事业单位等，但农村社会保障体系还不健全，保障的对象基本上是“五保户”、残疾人、孤寡老人和孤儿，农村大多数人还无法享受社会保障，“新农保”制度还在试点中，农村最低生活保障确定标准不统一。农民工进城后，对于合作医疗保障金等优待金的领取、申报也增加了困难。游离于城镇社会保障体系之外的农民工，成了城市中最脆弱的群体，这与他们为城市所做出的贡献不相称。“十二五”期间，应全力扩大社会保障覆盖面，把各类未纳入社会保障制度的群体尽快纳入覆盖范围。为此，应采取如下措施：一是应加紧制定城镇居民养老保障制度，将城镇无保障老年居民纳入医疗保险服务范围。二是应增加投入，建立基本养老金正常调整机制，根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高养老保险待遇水平。三是应逐步推动养老模式从“生儿防老”向社会化转变。四是加快新农保制度试点步伐，进一步建立健全农村各项社会保险制度、提高新型农村合作医疗制度的参保率，努力推动各项社会救助制度的应保尽保。
5、加强社会保障制度制衡机制建设。要使福建省社会保障事业健康发展，首先，就必须在强化社会保障制度制衡机制上下工夫，要规范管理，强化监督，建立统一、权威的社会保障管理机构。其次，完善社会保障的监督体系，通过监督机构的督促，使社会保障制度走上一条正规、高效的道路，以达到社会保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方面的合法权益，提高社会保障管理效益。再次，加强社会保障机构队伍建设。通过内部提高职工素质和外部引进专业人才的途径，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍。
注释：
①②陈晓玲：《台湾地区社会保障制度探讨》，《社科情报》2010年第5期，福建社科院文献中心。
③④肖燕：《2010—2011年福建经济社会发展与预测蓝皮书》，福建人民出版社，2010年版，第184页。
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