浅析“预防为主、防治结合”原则在台州防汛实

　　[论文摘要]赤道幅合带是南北半球信风气流形成的幅合地带，台州市因地理位置原因经常要面临热带风暴的最初形态——“气流漩涡”。随着“漩涡”数量增加，台州强大台风接踵而至，但台州市政府在防汛实践中严格执行环境和资源保护法学中“预防为主、防抗结合”原则，避免了灾害对当地经济和社会的影响，并取得了成功经验。文章认为应正确认识“预防为主、防抗结合”原则的意义以及该原则在防汛工作中的贯彻和实施，并论证该基本原则在实践中运用的重要性，为全国各地防汛实践工作提供参考。
　　[论文关键词]防汛工作 防汛为主 防治结合

　　冷空气弱、副热带高压偏北、赤道幅合带活跃是台风频繁登陆我国沿海的重要原因，尤其台州位于浙江省东南沿海，特殊的地理位置决定了台风经常袭击台州地区。台州市政府防汛指挥部门及其成员单位在船只避洪、河道疏浚、河面保洁等工程措施在防汛（包含防台和抗旱，下同）预防中严格贯彻环境和资源保护法学中“预防为主、防治结合”原则。由于台风频繁对于东南沿海地区来说并不完全是件坏事，尽管台风带来的暴雨以及洪水可能会对当地的农业、渔业、林业、畜牧业等基础设施造成一定程度的影响，但是因它产生的充沛降水也增加了当地的水资源，对缓解东南地区的高温干旱，有着非常大的作用。“预防为主、防治结合”原则在防止洪涝、台风灾害以及保护人身、财产安全中起着举足轻重的作用，浙江省2007年颁布的《防汛防台抗旱条例》第三条首次明确了该原则。本文试图以台州市在抗击台风和洪水中的经验总结，来论证“预防为主、防治结合”原则在我国防汛工作的重要性。
　　“预防为主、防治结合”原则是指各级防汛责任主体采取各种预防措施，加强对有关基础设施进行检查活动，做好全面隐患排查工作，消除事故隐患，或者把自然灾害破坏控制在能够保护人身、财产安全及保障经济、社会可持续发展的限度之内。这项原则，明确了预防和抗击的关系，确定了抗击自然灾害与破坏的途径和方式。它要求抗击自然灾害的破坏，要以预防为主，做到“防患于未然”，从根本上消除产生自然灾害带来的损害，减轻事后抗击所付出的代价。

　　一、“预防为主、防治结合”原则在防汛工作中的重要性

　　（一）台风、洪涝问题一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性
　　由自然活动所造成的洪涝和台风问题不象其他社会问题或法律问题一样具有较快的逆转性，许多自然灾害，特别是等级高、强度大的自然灾害发生以后，常常诱发出一连串的其他灾害接连发生，这种现象叫灾害链。自然灾害发生之后，破坏了人类生存的和谐条件，由此还可以导生出一系列其它灾害，这些灾害泛称为衍生灾害，比如因去年因山洪发生的湖南平江大桥倒塌事件导致人员失踪、人员死亡、财产损失。大多数因自然灾害损害都是在人们无法察觉的情况下发生，在发生洪涝情况下，即使人类采取一切办法应对灾害活动，但由于洪涝灾害破坏范围极大，其他衍生的灾害会不断缓慢的释放出来。
　　（二）事后防汛费用巨大，在经济上不合算
　　事前防汛与事后防汛相比，不仅在费用支出上合理、合算，而且在社会效果上会起到把自然灾害降低到社会和公众可以承受的范围内，这如同在治理环境污染中的原理一样。以“先污染后治理”的一些发达国家为例，在二十世纪六七十年代，这些发达国家曾经作了一个估算，如通过事后治理解决环境问题，总投资需占国民总产值的3%，若以正常国民经济增长率为5%计算的话，大部分要花到环境投资上去。在中国，据80年代初的不完全统计，环境污染部分和自然生态破坏造成的经济损失两项合计高达955亿元，占工农业总产值的14%左右。其实事后治理环境支出的费用比例与事后防汛费用支出比例存在同样的道理，有可能事后防汛承担的代价比事后治理环境更大，因为台风和洪涝造成的损失不仅是公众和国家的财产损失，而且很有可能涉及群众的生命和健康安全，费用和损失无法估价。记者对一些大桥倒塌事件的调查表明，重则人员死伤惨重，轻则给当地经济产生巨大损失，这些损害难以用金钱的计算来抚慰遇难者家属。
　　（三）对自然灾害损害的事后救济得不偿失
　　洪涝灾害产生损害的特点是损害范围广、损害具有持续性和反复性，有可能产生人身生命危险，难以用金钱填补各种损失等。因此，靠事后的法律救济一方面在经济分析上对受害者不利，另一方面因生命无价，没办法用金钱赔偿给受害者。这两方面的原因不符合以人为本的科学发展观，共同阻碍了经济发展和社会进步。自然灾害事件发生后，对灾害造成的工程损失可以用重新设计、施工，但对死难者家属来说用再多的钱也无法使死者起死回生。
　　（四）台风和洪涝问题在时间和空间上的可变性很大，对它的认识也具有科学的不确定性
　　以台风和洪涝为例，因自然灾害发生的不可确定性，科学家也无法准确预测出几级台风和洪涝以及造成多少程度的损害。正如科学家对气候变化认识一样，有些认为工业活动排放的二氧化碳等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；另外一些则认为这些气体会产生“阳伞效应”，从而使全球气候变冷。实际上，无论怎么预测台风和洪涝，在台风和洪涝多发区的自然环境下，台风和洪涝的发生都会对社会和公众造成严重影响。本文认为，尽管存在一些不确定性，但是，从预防的角度出发，对于人为活动相关的措施如海塘江堤、水库、水闸、河道清障等水利工程措施和渔港、船只避风、地质灾害整治、城防工程、农业防台等工程措施，以及体制、机制、法制、预案等非工程体系建设，无论如何都会对维持现存和改进环境生态系统有益，而不能等到台风和洪涝的出现。否则，后悔也为时已晚。台州市政府防汛有关部门在事件发生前积极采取工程措施和非工程措施等预防手段，每年都把自然灾害产生的损失控制在最低限度。
　　因此，将环境和资源法学中的“预防为主、防治结合”作为台州市政府防汛实践工作中的一项基本原则，是对过去防汛问题深刻教训的一种总结，也是科学技术发展对防汛认识的提高所提出的要求。

　　二、“预防为主、防治结合”原则在台州防汛工作中的贯彻与实施
　　（一）全面规划与合理布局
　　全面规划就是要求台州市政府各级防指成员单位、基层防汛组织对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与防汛工作各方面的关系作统筹考虑，进而制定防汛体系和预案，使各项事业得以协调发展。合理布局主要是指在台州工业及其发展过程中，要对工业布局的各个建设工程合理性作出专门论证，并且对老工业建设工程不合理的布局予以改变，使得工业布局不会对周围环境和人民生活环境在台风和洪涝发生时造成不良影响。
　　（二）增强风险意识，并以防范风险作为决策的直接依据
　　由于预防的本意在于防患于未然，因此增强公众的风险意识尤其是决策者和管理者的风险意识是非常重要的。对于大型水利建设项目、改造项目（如在河川筑坝、江河、湖泊和地下水源上兴建等项目），更应将可能因台风、洪涝造成的长久不良环境影响放在首位考虑。
　　（三）制定和实施具有预防性质的防汛法律制度
　　作为对单项防汛立法的指导原则，在浙江2007年颁布的《防汛条例》已有体现，“预防为主、防治结合”的原则在具体化方面是制定和实施具有预防性质的防汛体系法律制度。在我国，目前已经制定并颁布的《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》中确定防汛准备制度、影响防洪安全检查、行政处罚等制度有所体现，另外我国《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》规定的预防性民事责任措施（如消除危险、排除妨害等）也是一种防汛司法保障措施。本文认为台州市政府在全方位、立体性依靠民事法律关系、行政法律关系共同构筑起我国防汛法律制度，使防汛法律制度像防汛工程体系一样坚不可摧。