浅谈我国电子政务的外生性制度压力与价值取向

　　[论文摘要]电子政务具有能增强信息透明、提高效率、打击腐败和促进法治的比较优势，已成共识。我国电子政务发展滞后的根本原因，不在于我们缺乏资金、技术和人才，而是受到现行体制和观念的钳制。透明度原则是WTO成员方必须遵守的强制性规范，对我国电子政务的发展构成外生性制度压力。WTO透明度原则与成员方电子政务在价值取向上具有竞合与整合的关系，我国可以以此消除电子政务深度拓展的内在阻力，以透明、友好、便利和廉价为价值取向，积极推进电子政务发展。

　　[论文关键词]电子政务 透明度原则 外生性 制度压力 价值取向
　　在政府事务中逐步全面使用电子系统，是当今世界各国处理政务的一个趋势和潮流。不同的国家，不同的市场主体，由于所处制度文化和政治价值观不同，关于政府权力和职能的理论和实践存在差异，对基于政务而发展起来的电子政务的理解和运用也各有不同。而这种差异不仅影响了电子政府的价值取向与选择，限制了电子政务的开发和利用，而且最终还决定着政府的清廉与效率。与世界上其他很多国家相比，中国电子政务的发展明显滞后。2012年联合国电子政务调查报告显示，在 “全球电子政务排名”中，2010年我国位列第72名，2012年位列第78名。从“电子政务发展指数”来看，2010年世界平均值为0.4406，我国为0.4700；2012年世界平均值为0.4882，中国为0.5359。造成差距的根本原因，不是资金、技术和人才的缺乏，而是落后观念与陈旧体制的钳制。电子政务的核心价值之一便是信息公开与透明，这与WTO的透明度原则高度吻合。虽然WTO透明度原则仅仅适用于成员方域内由WTO规则调整范围内的政府信息，但对成员方政府信息公开、政务公开和电子政务的发展产生了广泛的外生性制度压力。我国作为WTO的成员方，在履行这一个条约义务时，应当将这一规则全面纳入到域内的行政管理规范中，并借助这一外生压力，以透明、友好、便利和廉价作为电子政务发展的价值取向，藉此推动政府转变职能，促进国家民主与法治进程。
　　一、电子政务的本源与本质究辨

　　（一）电子政务的本源
　　《现代汉语词典》将“政务”解释为“关于政治方面的事务，也指国家的管理工作。”百度百科将“电子政务”解释为“运用电子化手段所实施的国家管理工作。”又说“是指各级政府机构的政务处理电子化，包括内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等。”美国学者莎朗·道斯认为，“许多人认为电子政务仅仅是在互联网上提供政府服务，这是一种带有普遍性的想当然的想法。”世界银行认为，“电子政务是指政府机构对信息技术（如广域网、互联网和移动计算机）的运用，并有能力通过这些技术改变其与公民、企业、政府其他部门之间的关系……由此产生的好处是可以减少腐败，提高透明度，促进服务更加便利化，增加收益或减少运行成本。”上述解释非常符合当代发达国家电子政务的发展现状，也表明了当代国际电子政务的发展方向。
　　（二）电子政务的本质
　　传统的观点认为，电子政务的本质是政务的电子化。在电子政务关系中，政府与其他政府部门、企业和个人之间的关系本质上还是管理者与被管理者之间的关系。西方国家普遍认为，电子政务是政府借助电子和信息技术，在政府间、政府与私人用户之间通过信息流动与共享，提供公共服务，进行国家管理，以及由此发生的交流与互动，电子政务的本质是电子化的政府，是无人值守的政府服务中心。在电子政务关系中，政府与其他政府部门、企业和个人之间的关系本质上是工作上的伙伴关系，强调平等和互动，注重用户体验与便捷。中西方在电子政务本质认识上存在的差异，将直接导致他们对于电子政务价值的取向与选择出现重大分野，从而决定了各自电子政务的功能与实效。

　　二、WTO透明度原则对电子政务的外生性制度压力
　　透明度原则是WTO最基本的原则之一，是WTO成员方必须遵守的义务性国际规范，已经构成我国电子政务发展的外生性制度压力，必将影响和推动中国电子政务的发展。
　　（一）WTO透明度原则及其约束机制
　　透明度原则的基本内容。《关税与贸易总协定》在第10条关于“贸易规章的公布与执行”中规定，“在任何成员方内普遍使用的法律、法规、司法判决和行政裁决，有关海关对产品的分类或估值、税率、税费和其他费用，或关于进出口商品的要求、限制或禁止或者支付的转移，或影响其销售、分销、运输、保险、仓储检验、展览、加工、混合或其他用途的，都应当及时地以一种能使政府和贸易商相互熟悉的方式公布。任何成员方的政府或政府机构与其他成员方的政府或政府机构之间签订的影响国际贸易政策的协议也应当公布。本款规定不得要求任何缔约方披露会妨碍执法或其他违背公共利益或损害公共的或私人的特定企业的合法利益”。此外，WTO多边协定中的《服务贸易总协定》第3条、《与贸易有关的投资措施协定》第6条和《与贸易有关的知识产权保护》第63条，都对“透明度”有专门规定。
　　透明度原则的约束机制。WTO透明度原则的精华在于它有一整套约束机制与运行体系，WTO框架下的《贸易政策审议机制》与《争议解决程序》是支撑这套体系良好运行的两个基石。前者确立了“贸易政策通知义务”与“贸易政策评审机制”；后者规定了“贸易争端解决机制”。通知义务要求成员方向世界贸易组织的常设机构报告其域内由WTO规则调整范围内的一切法律、法规、规章与制度的颁布和实施情况；审议机制则是指由WTO的贸易政策评审委员会对各成员方通知给世界贸易组织的贸易政策的合法性进行审议与评估。与主权国家法律生效的条件相类似，按照WTO的规定，凡是未通知给WTO的法律或者政策，均不得作为成员方域内执法或者司法的依据。通知和评审制度试图消除成员方谋求或者尝试推行神秘法律以及暗箱操作的灰色地带，监督了各成员方对WTO规则的遵守，最大限度地保证了WTO规则在各成员方的统一与实施。WTO的争端解决机制可以概括为外交和司法“软硬两手”。磋商即为软手，指运用外交手段解决成员间的贸易争端；专家组“裁决”即为硬手，指当磋商不能解决争端时，提请WTO专家组和上诉机构裁决。裁决对成员方有法律约束力。一旦败诉，即应纠正自己的政策。否则，会招致对方的贸易报复。这对任何一个成员方来讲，无论是在政治上、道义上或者法律上，都是一局输不起的棋。这就是WTO透明度原则的约束力与权威性。 　　（二）WTO透明度原则对电子政务价值取向的影响
　　透明度原则约束机制的域内扩展与延伸
　　所谓域内扩展与延伸，是指WTO的透明度原则及其约束机制，会在客观上影响到该原则适用范围之外的成员方域内所有其他领域。要知道，WTO透明度原则所规定的与贸易政策有关的政府信息公开，对各成员方而言，是一个最低的强制性的国际标准。对一些法制比较完善，民主政治发展充分、成熟的国家，政府信息公开原本就不是一个问题。相反，在有些国家和地区，这并非是一项轻易而举、一蹴而就的工程。政府信息的公开性和透明度就像一面镜子，它从根本上反映了政府在多大范围和程度上愿意与民众分享信息、资源与权力，接受公民和社会的监督。当前中国电子政务及其信息公开所暴露出的种种现象，究其根本，是我国现行体制和机制铸就的束缚，是政府自身的思想和观念造成的阻碍。

　　透明度原则对电子政务信息公开制度的促进与钳制
　　WTO透明度原则对成员方政府信息公开制度的直接约束即为钳制。一是WTO协议本身关于透明度原则的规定；二是我国在入世时专门就透明度作出的承诺。它们都直接构成了我国的条约义务，是必须遵守的国际规则。
　　WTO透明度原则对成员方政府信息公开制度的间接约束即为促进。WTO透明度原则对国家的立法、执法和司法行为提出了更高的要求，它明确了政府公开信息的法定义务，强化了公民、企业和其他社会组织依法享有的知情权、监督权，促使成员方完善法制，确保透明度原则的实施。从这个角度来讲，原本仅仅适用于成员方贸易政策领域的WTO透明度原则，也对中国整体政府信息的公开构成了间接约束。

　　三、WTO透明度原则与电子政务价值取向的竞合与整合
　　一般而言，价值取向是指一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种关系时所秉持的基本价值倾向。价值取向的突出作用是支配主体的价值选择，对主体以及主体间的关系均有重大影响。不同国家或者地区电子政务的发展进程和方向是受到其电子政务价值取向支配的，归根结底，它不仅受到电子政务发展的客观规律及其发展趋势的影响，而且更受到一国现行体制及其政治价值观的制约。
　　（一）WTO透明度原则与电子政务价值取向的竞合
　　WTO透明度原则与电子政务的价值取向并非是完全一致的。相反，从行为主体的动机出发，它们往往可能是对立的。WTO透明度原则的核心是政府信息的公开与透明，这体现了WTO作为一个国际组织对各成员方的强制性要求。但作为电子政务的主体，即各个成员方政府，恰恰并非总是乐于足够充分地公布自己的信息。但是，由于受到WTO透明度原则的约束，各成员方又不得不尽量履行这一条约义务。于是，在各成员方域内，可能出现政府信息公开的“二元结构”。一方面，在WTO规则调整的领域，各成员方会尽量按照透明度原则履行信息公开义务；另一方面，在WTO规则调整外的其他领域，各成员方则有权依照本国法确立的透明度标准，实施本国的政府信息公开制度。由此造成了政府信息公开制度的割裂与分野，并藉此影响到了电子政务的价值取向及其展。
　　在WTO透明度原则下，各成员方对政府信息公开制度采用双重标准，实行“二元机构”的事实是存在的。众所周知，一国或者地区的透明度与其清廉指数成正相关性。“透明国际”每年公布的“全球清廉指数”排名报告在反映世界各国政府清廉与透明上应当具有一定的说服力，也可作为WTO各成员方在政府信息公开方面存在“二元结构”的例证。根据2008年到2012年“透明国际”公布的“全球清廉指数”报告统计，全球清廉指数排名前10位的国家或者地区基本上都是新西兰、丹麦、新加坡、瑞典、瑞士、芬兰、新西兰、澳大利亚、加拿大、冰岛、挪威、中国香港等，排名倒数的国家也基本上都是海地、伊朗、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、乍得、伊拉克、苏丹、缅甸、阿富汗、索马里及朝鲜。截止到2013年5月2日，WTO的成员方有159个。而从2008年到2012年五年间，被“透明国际”纳入调查的国家或者地区数量分别为180、180、176、183和176个。两者对比后可以发现，几乎所有WTO成员方都被纳入了“透明国际”的评价体系。成员方在清廉指数名次上存在的差异，也说明了它们在透明度上存在的差异，从而验证了政府信息公开制度存在“二元结构”的现实。
　　（二）WTO透明度原则与电子政务价值取向的整合
　　在以民主、法治作为治国目标的前提下，WTO透明度原则与电子政务在价值取向上是高度一致的，因而，二者之间的竞合关系是完全可以被整合的。成员方政府不应当人为地在域内就政府信息公开制度设定两个不同的标准，采用两种不同的制度，而应当以履行WTO透明度原则为切入点，大胆借鉴国际上一些发达国家成熟的经验和做法，积极完善关联配套制度，全面推行政府信息公开与透明制度，真正落实政府信息“以公开为原则，以不公开为例外”原则，并将其作为电子政务发展的核心价值之一。

　　四、我国电子政务价值取向的重塑与矫正

　　中西方在电子政务方面存在明显差距的根本原因，就在于观念、思想上的差异，由此导致行为效果的差距。最基础性的工作，就是要对中国电子政务的价值取向进行重塑与矫正。
　　（一）透明
　　透明的本质是公开，但完全公开是不可能的，故才有透明度之说。透明度原指物体透光的程度，后被引用到其他学科领域，主要指客观事实被公开的程度。电子政务透明度亦指政府通过电子政务网站披露和公开政府信息和关联信息的程度。政府信息的透明度直接关系到电子政务的效率，牵涉到对政府行为公正性和合法性的评判，影响到民众对政府的满意度和信任度，关系到民众的知情权、参与权和监督权，决定政府清廉、民主与法治的水平。我国自2008年就颁布了《政府信息公开条例》，确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的政府信息公开原则，这表明我国并不反对政府信息公开价值理念。但这项工作的进展并不令人满意，其原因就在于我国还缺乏一整套法律体系为其提供制度保障，我国尚不具备全面推行透明度原则的法制架构。 　　（二）友好
　　在电子政务中推行友好价值理念，就是要求一些政府负责人改变观念，转变职能，将自己视为民众或者称为用户可信赖的合作伙伴，重视用户使用体验与信息反馈，强调政府与用户的互动，追求在互动中增进交流与互信。电子政务与电子商务具有极大的相似性，电子政务在追求友好价值理念方面应当向电子商务学习。电子政务应当考虑如何让用户能够更加贴近其需要办理的业务，提高电子政务的效率，增进用户对电子政务的好感，从而提高公众对政府的信任。研究表明，民众对政府的态度和信任与电子政务的使用存在正相关性。电子政务可以通过改善与市民的互动和反应来提高公众对政府的信任，而公众对政府的信任是民主治理和公共管理的核心问题。可以说，电子政务的友好理念，就是要在政府与公众之间架设一座交流的桥梁，构建相互信任的伙伴关系。
　　（三）便利
　　便利的价值理念要求电子政务让普通用户使用起来不感觉困难，容易实现自己的政务目标。美国在这方面的经验具有借鉴意义。美国是世界信息技术革命的发源地，电子政务起步早，信息观念超前开放，发展水平一直位居世界前列。美国已从利用互联网实现信息共享的最初阶段，提供在线交易和服务的互动阶段，发展到多种政务应用的集成阶段，便民特色突出。在电子政务发展过程中，美国各级政府及其部门逐步意识到，电子政务不光是一种提高行政效率，预防腐败的手段，更是一种能为民所用，实现为民服务的无人值守平台。电子政务改变了政府提供公共服务的时间与空间概念，也颠覆了人们长久以来提供与获取政务服务的形式与内容。这一切都受益于电子政务的便利性。
　　（四）廉价
　　廉价就是指便宜的价格或价钱。电子政务廉价理念，是指电子政务的提供者应当保证，电子政务的用户可以通过尽可能低的成本投入，就可以获得必要的政务服务。其至少应当满足以下几个需求：浏览和获取信息应当尽可能的方便，使得用户投入的时间和精力尽可能减少；尽可能将政务纳入电子系统，能在电子政务上办理的，尽可能通过电子政务完成；因办理电子政务需要交验的物证或者资料应当尽可能地通过电子审查的方式完成；应当发放或返还给用户的最终凭证或者物件，应当尽可能采用电子或者邮寄送达；相互电子认证、承认与链接。可以想象，这种便捷不仅为用户节省了时间和精力，也大大减少了对社会资源的占用与浪费，可谓一举多得。
　　上述价值取向是一个相互依存、互相制约的有机整体，但其中，信息公开与透明是最核心的价值。在当下，我国电子政务要解决这一问题的关键，就是必须要消除阻碍政府信息公开与透明的观念、体制与机制。