论我国《环境保护法》“三同时”制度价值的建

　1937年“三同时”制度在国务院下发的《关于保护和改善环境的若干规定》中被首次正式提出，此后逐渐被重申、明确和完善。“三同时”制度在我国的环境保护法律建设中体现出明显的先进性，并随着《环境保护法》及其他环境保护单项法律的修订、更新中逐渐得到完善。而随着我国环境保护需求的增加，目前的“三同时”制度仍然难以满足现阶段我国环境保护要求。
　　一、“三同时”制度的先进理念
　　不可否认，“三同时”制度的确是我国环保法上独有的制度，1937年“三同时”制度在国务院下发的《关于保护和改善环境的若干规定》中被首次正式提出；1976年由中央批转的《关于加强环境保护工作的报告》中对“三同时”制度进行了重申；1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》将“三同时”制度从法律层面做出了明确；自此以后，各时期出台的单项环保法律和国务院出台的《建设项目环境保护管理条例》均对执行“三同时”制度进行了规定；“三同时”制度的具体内容是：新建、扩建、改建的基本建设项目、区域或自然资源开发项目以及技术改造项目，防治环境污染、保护生态环境的设施，必须与主题工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
　　70年代，我国环保意识开始萌芽。“三同时”制度在当时体现出了先进的环保理念，“三同时”制度强调“预防为主”，强调“源头控制”，强调以工艺技术、材料、设备、设施、教育、管理、监督控制等方法实现对环境污染和生态破坏的预防控制，在没有形成环境污染和生态破坏之前就尽可能减少造成污染、破坏的可能性。②。
　　时至今日，它的先进性依然可见一斑，从90年代提出可持续发展直到“十一五”规划的循环经济思想，再到当前对《环境保护法》修订的呼之欲出，固有的环保制度都受到了新思维的推敲。即便如此，在“三同时”制度上依然容易找到如今各种先进思想的影子。
　　就拿“循环经济”来说，笔者认为，循环经济思想与“三同时”制度并非排斥对立。首先，循环经济与“三同时”制度都强调以防治污染与实现经济效益、环境效益和社会效益的最大化为根本目标。其次，循环经济在生产活动中，推崇3R生产方式，废物减量化（Reduce）资源再使用（Reuse）和再循环利用（recycle），“三同时”制度很好的体现了减量化（reduce）。再者，循环经济要求的理想生产模式是形成一个“资源－产品－再生资源”的封闭式反馈式流程，这个模式中的生产与环保始终是紧密结合或者说是一体的，“三同时”制度通过同时设计，同时施工，同时投产使用，在各个生产单位内部开通了一条环保与生产始终紧密相结合的路线，虽然其单个是线性的，但却是大规模或者局部循环的基础并使之成为可能，这种模式只要经过改良是可以符合循环经济的要求的。
　　在当时环保制度刚刚萌芽的时候，“三同时”的出现无疑具有创举性，也是如今各种先进环保思想的一个古老的本土的先例。
　　二、“三同时”的立法缺陷与实践瓶颈
　　尽管，“三同时”的理念在当时的时代具有前沿性，但是，随着时代的变化，如果制度一成不变，必然会引起价值的贬损。
　　首先，考察目前“三同时”制度立法上的规制。
　　其一，我国《环境保护法》在这一方面的规定过于简单，缺乏统一、牢固的理论基础，在环境保护单行法日臻完善，法律规定也更加具体的状态下，无法为各单行法提供一个可行的理论指导③。因此，通过修改《环境保护法》以此来从制度构建、价值理念层面完善“三同时”显得势在必行。
　　其二，目前立法并未彻底摆脱“末端治理”的传统思维。《环境保护法》第二十六条规定：建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用④。由此看出，《环境保护法》中将“三同时”制度的规制客体规定为“防治污染的措施”，然而随着我国建设项目数量的增加，“防治污染的措施”显然已经不足以满足现阶段的环境保护要求。尽管国务院在1998年的《建设项目环境保护管理条例》将“三同时”制度的规制客体改变为“环境保护设施”，突破了以往环保法律中关于“三同时”制度在规制客体方面的狭隘瓶颈。但是，“环境保护设施”中所谓“保护”依然是一种救济性措施，仅仅属于从“末端治理”到“源头防控”的中间状态。只有在施工技术上改进，不留污染和环境创伤，而非依靠“环保设施”“防污措施”，才是真正的“源头防控”。
　　其三，在《环境保护法》以及若干单行法中，“三同时”制度表现出来的模糊与不确定。例如，我国现行《环境保护法》第26条第2款规定，防止污染的设施不得擅自拆除或闲置，却有必要拆除或闲置的，必须征得所在地的环境保护行政部门同意。这里所提到的“确有必要”并没有进一步指出条件，没有规定清楚何为“却有必要”。与此相似的是：我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单项环境保护法规也没有就上述问题进行更为明确的规定和说明。除此之外，《环境保护法》第26条也未明确规定排污单位向环境保护部门申请拆除或闲置污染防治设施的期限。这样容易导致在主体工程和污染防治设施验收完毕后，排污单位钻法律的空子，为减少成本而在任何时间以任何理由申请拆除或闲置污染防治设施，并在申请和审批期间仍进行排污行为⑤。
　其四，我国关于环境保护的法律法规体系存在一些漏洞。例如：我国现行的《环境保护法》种关于“三同时”制度的法规多是对“三同时”制度预防环境污染的相关法律责任进行规定，而关于环境破坏方面的规定较少。只有在《环境保护法》第15条中规定，跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，有关地方人民 政府协商解决，由上级人民政府协商解决，做出决定。类似这样的漏洞为不法分子提供了了“钻空子”的机会。以上便是“三同时”制度立法上的一些缺陷和空白，然而，在实践中遇到的瓶颈更加复杂，也使得结果与立法的初衷相差甚远。
　　尽管此制度以“保护环境”为最高目标，我们依然要考虑经济价值与环境价值、社会价值的有机统一，而非顾此失彼。然而，在实践中，几种价值的冲突却屡见不鲜，源于“三同时”制度，又不能被它合理解决。
　　比如，由于该制度要求环保设施必须与主体过程同时投入，导致一些企业因资金短缺无法投资设施建设而停工，或者企业的环保设施无法得到充分的利用而积压资本⑥。这种现象与“三同时”兼顾环境效益与经济效益的理念相违背，使得处境尴尬。
　　再者，在某些施工中，环境保护和安全问题也存在着矛盾，最常见的问题就是：水电工程建设过程中，安全与环境保护相矛盾的问题比较突出。例如，在河谷比较狭窄的地区开发水电，在陡崖中开辟渣道路，边坡不稳定、坡陡、路窄等安全问题突出，而开道过程中如果就地弃渣容则会造成水土流失和植被破坏，为了强化对周边环境的保护，水电施工中需要结合施工地区地形地貌、地质条件采取分布设计，而此时安全风险是不可避免的。例如：某水电站在施工方案审查过程中，出于环境保护的考虑放弃了盘山道路的建造，第一次将斜坡卷扬道方案引入水电工程建设之中，而斜坡卷扬道对地质和坡度的要求高，从而大大地增加了施工中的安全隐患、施工难度和工程投入，但直接避免了自然保护区实验区新建施工道路而引起的原始森林被毁⑦。
　　现实中，建设项目环保“三同时”管理中存在诸多问题，如企业对环保“三同时”认识不到位，宣传力度不够。其次，由于管理时间跨度大，小型建设项目数量多，存在漏管现象比较普遍。再者，建设项目管理队伍力量不足，专业水平有待提高⑧。以上种种，均说明现行“三同时”制度由于过于笼统导致无法合理指导实践。
　　企业尚且如此，作为起着监管作用的政府，依然存在着操作上的问题。
　　《环境保护法》对环境监管主体的职能划分、责任规定方面均不够明确，由于这一问题的存在，以往我国环境保护领域在统一监管部门与分部门之间以及分部门之间在职能、责任、权力的行使方面存在很大的问题，不同部门之间的职能交叉、职能缺位和错位现象层出不穷。《环境保护法》中对“三同时”制度的规制及对配套执行措施规定的缺失，使政府在环境保护中的责任没有得到明确，政府责任的不明确显然造成了环境保护监督管理的混乱，进一步造成了关于“三同时”制度的相关法律法规成为一纸空文，缺乏实效。
　　三、理念与实践冲突下的反思
　　综上，“三同时”作为一种古老而带有卓著“功勋”的制度，曾经引领了几个时代的环保理念，良法应该适应社会发展经济进步，因此，“三同时”制度的内涵必定要随着《环境保护法》的修改而完善和充实。根据上述提出的立法缺陷和实践瓶颈，笔者仅提出一些建设性的观点。
　　“三同时”制度若要保持生命力，必须要适应当今社会的环保要求。立法上，完善“三同时”的内涵，使得此制度形成更加坚实的理论基础，以此指导环保单行法规范。其次注重将此制度与“循环经济”“可持续发展”等先进的环保思想相结合，注重利用技术手段解决问题，摆脱目前“不合时宜”的尴尬困境。再者，针对立法模糊等问题，则需要立法者仔细考量，使得立法规范化，清晰化。
　　然而，为了解决实践中的瓶颈，必须加强“三同时”的宣传。在面对各种价值相互冲突的情况下，企业应秉着原则性与灵活性的统一原则，同时，立法者应该通过制定合理制度和法律，司法监督者通过合理裁量，留给企业在几种价值中抉择的空间，而非不分情况地追究责任。
　　注 释：
　　①《环境资源法》.钱水苗，叶勇飞，赵莉著.高等教育出版社，2009年版：第133页.
　　②《环境资源法学》.吕忠梅，高利红，余耀军.中国法制出版社，2001年版：第98页.
　　③《经济问题探索》，2004年第6期.
　　④《环境保护法》.
　　⑤《内蒙古环境科学》，第19卷第4期2007年12月.
　　⑥湖南商学院学报（双月刊），2006年4月第13卷第2期.
　　⑦《浅析水电工程建设环境保护“三同时“制度实施中存在的问题与对策》.何林.（四川川投田湾河开发有限责任公司，四川成都610015）.
　　⑧《三同时管理工作中遇到的实际问题》【经济观察·管理视野】.王晨.河南省商丘市雎县环保局.
　　参考文献：
　　［1］钱水苗，叶勇飞，赵莉著.环境资源法［M］.北京：高等教育出版社，2009：133　.
　　［2］吕忠梅，高利红，余耀军.环境资源法学［M］.北京：中国法制出版社，2001：98　.
　　［3］《经济问题探索》，2004年第6期.
　　［4］《内蒙古环境科学》，第19卷第4期2007年12月.
　　［5］湖南商学院学报（双月刊），2006年4月第13卷第2期.
　　［6］《浅析水电工程建设环境保护“三同时“制度实施中存在的问题与对策》何林.（四川川投田湾河开发有限责任公司，四川成都610015）.