论民事执行检察监督制度的完善

欢迎光临第一论文网，本文选自《法制与社会》，版权归原作者和原期刊所有。

作者简介：乌兰，内蒙古自治区人民检察院，助理检察员，研究方向：民商法学、检察学。
　　中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-036-02
　　法律的生命在于实现，民事执行是民事法律得以实现必不可少的形式和途径，是司法权威和司法公信力确立和展示的纽带。近年来，各地民事执行工作都存在“执行难”、“执行乱”的现象，主要包括怠于执行、执行案外人财产、增加被执行人以及执行人员滥用职权、徇私舞弊等。近些年来，检察机关立足法律监督职能，在民事执行监督这个领域进行了许多有效的尝试和探索。2011年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合出台文件，在部分省、市、自治区开展民事执行活动法律监督试点，同时对执行检察监督的一些基本问题进行了规范。人民检察院在国家司法体制中的独立地位和在诉讼活动中的特殊职能，决定了它对民事执行监督的针对性和有效性。应当说，作为专门国家法律监督机关的人民检察院对人民法院民事执行活动的监督是最为有效的监督方式。民事执行检察监督是指，人民检察院基于法律监督职责，对人民法院的执行裁定、决定及执行行为进行监督，并依照法定程序要求人民法院对执行活动中的实体和程序瑕疵予以矫正的司法制度。今年8月份修改通过的《民事诉讼法》第235条中规定“人民检察院有权对人民法院的执行活动实行法律监督”，明确赋予了检察机关执行检察权，使得检察机关开展执行检察监督拥有了明确的法律依据。但修改后的《民事诉讼法》仅用一个条文对人民检察院的执行检察监督进行了授权规定，对监督范围、方式、程序、权限等一些具体问题还应进一步论证和细化，使这项工作在司法实践中取得更好的监督效果。
　　一、民事执行检察监督制度的法理依据
　　《宪法》第129条明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，因此，我国的检察机关是行使国家法律监督权的专门机关，有权监督国家法律的统一正确实施与执行。检察机关对民事执行活动进行法律监督，其实质是人民检察院依法行使宪法所规定的法律监督权在民事执行活动中的体现与落实。
　　在这次修改之前，《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”在很长一段时间里，理论界和实务界对人民检察院有无执行监督权争议的焦点就集中在该条中“审判活动”的理解上，即“审判活动”是否包含了执行行为。笔者认为，根据刑事诉讼法的相关规定，人民检察院对执行法官在执行阶段的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、失职渎职等行为拥有立案侦查和提起公诉方面的法律监督权。检察机关在追究民事执行人员的失职或滥用职权行为时，必然要对民事执行活动进行相关审查和监督，对执行活动的检察监督就成为该法的应有之义。可以说，从刑事法律角度来讲，早已赋予了检察机关对民事执行行为的法律监督权。本次民事诉讼法修正案将《民事诉讼法》第14条修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将民事执行活动正式纳入检察监督范围。
　　之前，民事诉讼检察监督主要集中在民事抗诉再审后的诉后监督领域，主要对法院的裁判结果进行监督。应当说，将检察监督延伸到执行监督领域，对法院的裁判结果执行情况进行监督，是检察工作更好地维护司法公正和司法权威，保障人民群众合法权益，有效化解社会矛盾的必然需求。审判公正是司法公正的主要内容，其基本内涵是要在法院的审判和执行过程和结果中体现公平、平等、正当和正义的精神。豎如果法院执行人员在执行活动中滥用职权、徇私舞弊，或者在执行过程中严重违反法定程序，必然会损害审判公正，进而影响广大人民群众对司法公正的期待和信心。审判程序的结束只是当事人实体权利获得了法律上的确认，权益的真正实现有赖于当事人的自动履行或法院的强制执行。当前，能够自动履行的案件并不多，多数实体权益的实现更依赖于执行程序的保障。豏执行检察监督的专门性、专业性和针对性决定了其成为对法院执行活动最有效的监督途径。
　　二、明确民事执行检察监督的定位和基本原则
　　民事执行检察监督的基本对象是人民法院及执行人员在民事执行程序中的活动。检察机关开展执行检察工作，必须准确把握职能定位，坚持检察监督不能代行执行权的基本要求。执行检察监督作为民事检察监督工作的一项延伸和拓展，应当遵循民行检察工作的基本规律和基本原则。
　　（一）规范监督原则
　　开展执行检察应树立规范意识。应严格依照法律规定履行执行检察监督职责，监督程序、监督方式及法律文书都要有明确的依据和规范，避免随意性。
　　（二）居中监督原则
　　执行检察监督是以公权力监督公权力。人民检察院依法履行执行监督职责，既不代表执行案件当事人，也不代表人民法院；既不能代行执行权，也不能与法院共同执行或协助法院执行。
　　（三）有限监督原则
　　执行检察监督应当适度。凡属法院自由裁量权范围的事项，如证据的采信，实体法律问题的决定等，检察机关不得干预。检察机关执行检察启动的时机和采取监督措施的强度都要适当，避免干涉司法独立。
　　（四）同级监督原则
　　执行检察应主要实行同级监督，即执行监督的检察机关与执行法院级别相对应，改变现行的抗诉监督的上级监督模式，以简化程序，提高效率。在构建和谐社会过程中，公平和效率成为了法律最为核心的价值。将民事执行案件纳入检察机关的监督范围，并实行同级监督，正契合了当代社会公平和效率相平衡的法律价值观。
　　三、适度扩大民事执行检察监督范围
　　根据“两高”会签文件的规定，人民检察院对人民法院民事执行活动监督主要集中在以下五种违法情形：无正当理由超过规定期限未将款物给付申请执行人的；未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定的；无正当理由自立案之日起超过两年未采取适当执行措施；被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，仍然执行被执行人的其他财产，严重损害当事人的合法权益的；执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。
　实践中，民事执行监 督案件主要集中在被执行人有财产可供执行，但法院怠于执行或者执行不力的（尚未超过2年）；超标的执行的；违法执行案外人财产的；执行活动违反法定程序等情形。为更好的适应民事执行领域维护公平正义的强烈诉求，有必要适度扩大目前的监督范围。民事执行监督的范围主要应包括人民法院执行民事判决、裁定、决定、调解书、仲裁决定以及公证文书等活动，具体包括执行裁定、执行决定和执行行为。考虑到目前执行检察工作还处在起步阶段，很多具体工作内容还需要逐步探索，笔者建议在目前的五种情形之外，增加对超范围执行；执行案外人财产；执行人员不作为；违法采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施；执行人员徇私舞弊、贪污受贿等几种情形的监督，以适应目前的形势需要。
　　四、规范民事执行检察监督方式
　　在监督方式方面，民事执行监督应以检察建议为主，暂缓执行通知书、促成和解、移送犯罪线索等其他方式为辅。
　　（一）规范使用检察建议
　　对于执行裁定、决定及具体执行实施行为中确有违法和侵犯当事人合法权益问题的，检察机关可及时采取检察建议的方式指出法院执行中存在的问题，要求执行法院和执行法官及时纠正。检察建议的运用方法相对比较灵活，可以自由掌握，也便于法院接受。
　　人民检察院对人民法院的执行违法情形拟发出检察建议的，应当经检察委员会决定并以书面形式向同级人民法院发出。人民法院应在收到检察建议书后一个月内作出处理，并将处理情况、依据和理由以书面形式回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复有异议的，还可报上一级人民检察院向上一级人民法院提出。
　　（二）暂缓执行通知书
　　对于执行后可能出现执行回转困难或根本无法实现执行回转的案件，以及案外人遭到错误执行的案件，检察机关根据当事人的申诉，可以向法院发出《暂缓执行通知书》，尽量减少被执行人因裁判错误或执行错误而可能遭受的损失。检察机关的《暂缓执行通知书》一经送达，法院即应暂缓对本案生效裁判的执行。
　　（三）促成和解
　　检察人员在审查办理案件的过程中，如发现执行法官在执行过程中，未尽力进行执行和解或当事人双方有和解倾向的情况，可主动联系双方当事人，积极参与并促成双方达成和解，解决实际纠纷矛盾，实现维护社会和谐稳定的目的。
　　（四）移送犯罪线索
　　在执行监督工作中应注意收集和发现司法工作人员的职务犯罪案件线索。在监督工作开展过程中，发现涉及执行工作人员涉嫌徇私舞弊、贪污受贿的线索，及时移送相关职能部门。
　　在办理执行监督案件过程中，人民检察院享有调卷权和调查取证权，即有权调阅或复制人民法院的卷宗、审查案卷材料、调查核实有关情况。检察机关受理执行案件后，认为有必要的，有权向法院调取相关卷宗，法院应当迅速、及时地提供卷宗。检察机关在监督过程中，有权就当事人申请的或自己认为必要的情况展开调查和获取有关证据。检察机关可以采取一些必要的措施，如询问、查询、录音录像、拍照、复印等。有关单位和个人应当积极予以配合。要注意的是，此时检察机关的调查取证权并非没有限制，法院不能依职权调查的，检察机关也不能调查，否则势必打破当事人诉讼地位的平衡。五、加强民事执行检察工作机制建设和规范化建设
　　民事执行检察工作和其他民事行政检察监督有着一些共同特征，但也有其自身的不同特点。要将这项工作顺利向前推进，必须根据其自身不同特点，有针对性地加强工作机制建设和规范化建设。要建立健全执行监督办案机制和考核考评机制。首先，应制定适应工作需要的办案流程，包括受理、立案、审查、决定监督、发出法律文书、后续跟踪监督等程序和环节都要具体、明晰。其次，要有相对统一的法律文书格式，统计报表和相关工作制度也要健全。再次，要设计、实施一套科学合理、客观公正的民事执行监督工作考核考评体系，考评项目、考评标准及分值都应规范和细化。科学的考核考评体系不仅能够进一步强化上级院对下级院执行监督工作的领导和指导，还能够为下级院指明这项工作的重心和发展方向，起到对工作的引领、促进作用。最后，要进一步规范和完善与人民法院信息沟通交流机制。开展执行监督要特别注重与人民法院的沟通协调，及时协调解决好监督过程中遇到的问题，才能够保证执行检察权在合法、合理、健康的轨道上运行。
　　注释：
　　夏黎阳．论民事行政诉讼法律监督制度的完善．人民检察．2011（10）．第13页．
　　刘卉．民事检察监督范围的拓展与路径．人民检察．2011（15）．第57页，第59页，第58页．
　　付国斌，刘国涛．民事执行检察监督体系应予完善．人民检察．2011（22）．第79页．