突发事件在法律缺失状况下的应急立法的特征分

　关键词：突发事件 应急立法
　　一、　突发事件和应急立法的定义
　　要了解突发事件和应急立法的相关问题，首先应该对突发事件和应急立法的相关定义做一定的了解。
　　1、　突发事件
　　突发事件作为一个法律概念，现在最明确的定义是在2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第三条中提出的“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”
　　从以上定义中不难看出突发事件的三个特点：一、发生的突然性：即事件发生是突然的或者无法预料的；二、结果的危害性：即事件造成的后果会造成严重的社会危害；三、处理的时效性：即事件只能限定在一定时间内处理，否则很容易导致事件危害的扩大化。从这些不难看出，处理突发事件的第一要务是速度，处理突发事件的速度越快，突发事件对社会造成的危害也就越小。
　　2、　应急立法
　　对于应急立法，大多数论着只是列举了一系列的案例，之后再比较了一些优缺点，并没有在理论上对于应急立法下一个完整的定义。我国的相关法律，也没有对应急立法进行系统的阐述。只有在《香港法例》第241章《紧急情况规例条例》（Emergency　Regulations　Ordinance）中的相关规定有所涉及。《紧急情况规例条例》的第二条所提的“在行政长官会同行政会议认为属紧急情况或危害公安的情况时，行政长官会同行政会议可订立任何他认为合乎公众利益的规例”这一条款，可以说属于比较标准的对于应急立法的诠释。结合上文，我们可以对应急立法下一个定义：在突发事件发生，造成或者可能造成严重社会危害的情况下，因处理突发事件的法律缺失，由特定国家机关依照一定程序，在一定的期限内制定或者认可处理此突发事件的行为规范的活动。
　　应急立法应当包含以下三个特征：一、发生了突发事件并且其相关的应对法律缺失；二、在一定期限内快速制定相应的法律；三、制定的法律具有极强的针对性，其主要目的就是处理相应的突发事件。正是这三个特征，使得必须有相应法律对于应急立法的各个步骤进行监管，如突发事件和法律缺失的认定，法律制定的时限，法律的施行等等都需要法律规制。
　　二、　突发事件在法律缺失状况下的应急立法的重要意义
　　美国著名政治家汉密尔顿说：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”正是因为任何社会中突发危机的发生不可避免，所以建立和健全突发事件应急立法机制也就成为一种社会必需。
　　近年来，我国的突发事件出现了两大趋势，一是突发事件的数量的居高不下，二是突发事件的种类日益多样化。仅以突发环境事件为例，2008年全年环保部直接调度处理的突发环境事件为135起，而2010年，1至10月份，这个数字就达到了145起。１同样的，突发公共卫生事件也是层出不穷，从“非典”事件（2002）开始，之后又有了阜阳毒奶粉事件（2004）、禽流感疫情扩散事件（2005）、瘦肉精事件和毒馒头事件（2011）。这些事件几乎涵盖了我们生活中的各个领域：自然灾害、公共卫生、食品安全问题、环境污染问题、公共安全问题等等。以上列举的事件都说明了对于突发事件的解决已经刻不容缓，层出不穷的突发事件已经严重的危害到了我国人民的生命财产安全。
　　对于上述突发事件，政府有关部门的处理效果并不尽如人意。而这些事件处理效果不佳都存在类似的问题，即处理该问题存在立法上的不足，现有法律对此类突发事件的某些问题没有适用的法条加以规制，这就导致了对于此类突发事件的处理存在着巨大的随意性。
　　事实上，在“非典”期间，我国大多数政府部门就已经尝试过应急立法。在“非典”时期，国务院从2003年4月14日到2003年5月12日，只用了一个月不到的时间，就公布了《突发公共卫生事件应急条例》。无独有偶，在这之后的5月15日，上海市通过了《上海市控制传染性非典型肺炎传播的决定》，6月5日安徽省通过了《安徽省突发公共卫生事件应急办法》。２这些法律和地方性法规的出台，成为了当时我国政府狙击“非典”的良方。应急立法对于社会的促进和推动作用由此清晰的表现了出来。
　　第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》明文规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这一规定表明，依法治国是党领导人民群众治理国家、管理社会的基本方略。但是，在实际法律实务中，无法可依的情况还是会时有发生。在处理突发事件时，无法可依的状况很可能导致事件危害性的扩大和社会矛盾的激化，这时，应急立法作为一种法律上的紧急处理机制就能够很好的解决此类问题。从这点看，应急立法制度的建立和完善有着重大的理论和现实意义。
　　三、　我国突发事件应急立法的不足
　　我国对于突发事件的应急立法虽然已经有了一些社会实践，并且得出了一定的成功经验，但总的来说，应急立法依然属于一个新生事物，还很不完善，在理论方面和实践方面都有着诸多的问题亟待解决。
　　1、　我国突发事件应急立法在理论上的不足
　　我国的应急立法，在理论上还属于一个新鲜事物，他的起始点在于2003年“非典”时期的对于突发公共卫生事件的相关立法。并且在之后由2004年《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》中将现行宪法中的“戒严”改为“紧急状态”３的相关内容引申出“紧急状态立法”。虽然它在理论上有很大进步，但是仍有相当大的理论障碍没有解决。
　首先，应急立法在宪法和相关法律上的依据不足。
　　宪法2004年修宪后虽然有提及“紧急状态”（89条16项），但是对于“紧急状态”是否有相应的快速立法权，并没有相关规定。同样的《中华人民共和国突发事件应对法》这一应对突发事件的重要法律中，也没有涉及突发事件的立法权问题。所以，对于应急立法的立法权在宪法和相关法律上还有着相当的不确定因素。
　　其次，应急立法的本身定位不明。
　　现今虽然有很多学者在论著中提到了“应急立法”这一概念，但多半都是围绕某些具体的领域来讨论 ，而不涉及更深层次的理论核心。这就造成了应急立法的本体和目的不明确，让人难以确定应急立法的基本范畴，使得其内涵无意义的扩大化。
　　2、　我国突发事件应急立法在实践上的不足
　　除了在理论上我国突发事件的应急立法存在一些问题之外，在实践上，也有着种种的不足亟待完善。
　　首先，突发事件和突发事件法律适用缺失的认定，没有一个权威的认定方式。
　　什么是突发事件，虽然在《中华人民共和国突发事件应对法》给其下了一个定义，但在实践操作过程中，对于一个事件是否属于突发事件，还需要一个更稳妥的界定。同时处理这个突发事件包含的相关问题是否有着相应的法律能够解决，是否真的存在立法不足，需要应急立法加以完善。以上的这些判断到目前为止既没有相应的程序又没有相应的机构加以确定，这就会使得应急立法充满盲目性。
　　其次，应急立法的各类时效没有相应的规定。
　　应急立法作为处理突发事件的一种手段，理应具有相当的时效性。这是因为突发事件在通常情况下，都是越快解决其造成的危害就越小的。因此，作为处理突发事件的前置手段，应急立法自然是要分秒必争。但是对于是否进行应急立法的判定时间、应急立法周期时间、理发完毕到施行的最长时间等等一系列关于应急立法的时效都没有任何的相关规定。
　　第三、　应急立法的立法部门和立法程序应有更特殊的规定。
　　因为应急立法的时效性，在需要保证立法质量的前提下，就需要相对更具有专业素质的立法者和更具效率的立法程序规定。但是现在并不存在一个符合应急立法理念的关于立法部门和立法程序的制度。这使得应急立法的效率和质量都难以得到保障。
　　四、　我国突发事件应急立法的完善对策初探
　　由以上的论述可以知道，应急立法在未来必然是我国法律制度不可缺失的一环。但如今应急立法还处于初生时期，各项规定还很不完善，各项理论还有待完成。建立和健全突发事件的应急立法制度就成为应急立法现在的首要任务。
　　1、　从理论层面上完善应急立法理论内涵
　　从马克思主义哲学角度看，理论和实践属于辩证统一的关系。现阶段的的应急立法，经过了“非典”时期的实践，得到了一些成果，但是由于相应理论的缺失，使得应急立法的相应体系无法建立。所以，对于应急立法的相应理论体系的完善，是建立突发事件应急立法机制的第一步。
　　现阶段应急立法的主要任务有以下几点：明确应急立法的概念；确定应急立法的适用范围；完善应急立法的分类；最关键的一点在于把应急立法和普通立法区别开来，使应急立法成为法理学的一个新的研究方向。了解了以上问题，才能够让应急立法在理论上能够对实践进行更深一步的指导。
　　2、　从实践层面上完善应急立法程序机制
　　程序正义是一种“看得见的正义”，通过程序上的公平，对法律的结果给予正面的影响。从实践层面上来看，必须要有一部关于应急立法机制的程序法，才能更好地完善应急立法的相关体系，保证应急立法机制的顺畅运行。
　　首先，要确定程序立法的适用，要规定由什么机构或部门在什么样的程序下，决定某一事件是否需要启动应急立法。然后，要规定由何种机构制定这种应急性质的法律，这种法律应该由什么政府部门颁布实施。最重要的，是要规定应急立法各个流程的相应时限，防止突发事件由于立法过慢而造成更大的损失。其他的法律效力、法律适用等问题也应该在程序法中得到相应的体现。
　　3、　通过法律移植的途径保障应急立法的立法质量
　　因为应急立法的时效性，使得应急立法不同于普通立法，从启动应急立法程序开始到相应法律颁布实施，其流程是十分迅速的。要保证法律的质量，只有通过法律移植的手段完成。
　　法律移植，即特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。这一手段在应急立法时显得尤为重要。因为应急立法实际上是由于本国法律缺失而导致无法处理某些突发事件而采取的应急性法律手段，而在时间并不充裕的情况下，从无到有的订立一门法律基本是不可能的，因而移植国际上的一些处理同类问题的法律就显得很有必要。通过应急立法进行法律移植，自然能更快更好的解决相应的事件，减少突发事件所产生的社会危害。
　　综上，应急立法体系的完善必将为解决突发事件提供一种新的有效的手段，减少由于突发事件所造成的社会危害。期待我国能够制定应急立法的相关程序性法律，这将更有利于我国处理突发事件，更好的保障人民的生命财产安全。
　　注释：
　　[1]数据来源：中华人民共和国环境保护部官方网站http：//
　　[2]数据来源：卫生部就《突发公共卫生事件应急条例》答记者问　中华人民共和国卫生部官方网站http：//
　　[3]《京华时报》（2004年3月9日第A10版）
　　参考文献：
　　[1]王旭坤.我国现行应急立法体系和预案制度评析[J].中国减灾，2008年第十期
　　[2]邵道萍.和谐社会视野下的突发环境事件应急立法[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2010年第九期
　　[3]姚小林.论公共财政的应急立法[J].广东商学院学报，2008年第四期
　　[4]刘武俊.为紧急立法喝彩[J].科学中国人，2003年第六期
　　[5]常纪文.我国突发环保事件应急立法存在的问题及其对策（之一）[J].宁波职业技术学院学报2004年8月
　　[6]常纪文.我国突发环保事件应急立法存在的问题及其对策（之二）[J].宁波职业技术学院学报2004年10月
　　[7]《中华人民共和国宪法》
　　[8]《中华人民共和国立法法》
　　[9]《中华人民共和国突发事件应对法》