略论环保行政自由裁量权的道德规制

摘　要：环保行政自由裁量权伴随着环保行政职权而存在，本文通过对环保行政自由裁量权存在的原因、运用形势及危害进行分析，在环保行政执法中要行为正当、行为公正及行为公平等道德规制的角度防范行政自由裁量权。

关键词：行政自由裁量权；行使；道德规制

　　行政自由裁量是行政职权重要组成部分之一，同时又伴随着行政职权存在，是行政权的重要核心部分[1]。行政自由裁量权作为行政权的核心，国外学者将其解释为“行政机关和行政官员拥有的从可能的作为和不作为当中选择的自由权利。”[2]“凡法律条文中没有明确详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可依照自己的判断采取合理的方法的，是自由裁量行政的基本措施。”[3]由此可见，“行政自由裁量权也即是指行政主体在相关法律法规的幅度和范围内，对具体的行政行为实现的一种自行决定权，即对行政行为的方式、范围、幅度、种类等的自由选择权”[4]。尤其是现代环境保护执法过程中，自由裁量权更是行政过程中必不可少的，同时也是环保部门提高行政效率的必然措施之一，可使环保执法者审时度势地对环保问题进行处理。
1 行政自由裁量权存在的原因
1.1 环保行政权逐年扩张是环保行政自由裁量权存在的主要前提
   随着近年来环境保护工作的日趋重视，环保行政权也逐年增加。环保行政权对内主要行使管理职能，对外主要行使保卫职能。尤其是随着近年来科学技术的进步及经济的发展，人们的社会生活日趋复杂，政府环境管理职能也以此不断扩大。环保部门行政权所涉及的职能管理范围也不再局限于国家权力的实施，而是扩展到人们日常的生活、生产、学习等各环节。随着环保行政权范围的不断扩大，环保行政自由裁量权也开始不断发展。
1.2 法律规范不全面迫使环保行政自由裁量权的存在
   由于环境保护行政事务具有复杂性和广泛性的特点，国家地域差别性和广阔性，使得立法机关不能制定出完全周密、详尽的环境保护法来满足环境行政保护管理工作中各方面需求。即便存在相应的法律规范，也不可能对所遇的突发情况或工作中的所有环节作出详尽无疑的规范。这一情况，同样赋予了环保部门行政过程中灵活处理各种事务的权利。
2 环保行政自由裁量权滥用的危害及形势
   环保行政自由裁量依照现实需要存在，但并不意味着就能合理的将其运用。行政自由裁量权的不合理运用主要表现在以下几种类型：（1）其目的不正当；（2）其原因不相干或错误；（3）事实根据或法律不正确；（4）其他相关事项不能很好与之连接；（5）延迟或不作为；（6）与既定的习惯和判例相违背。
　　虽然环保行政自由裁量权是法律授予环保行政过程中，在某种特殊情况下根据其存在的实际情况作出的一种合理公证的裁量，但实际行使过程中，有效的制约机制还未形成，且行使者又是有着较强主观判断能力的人，因此判断过程中很容易掺入个人情感。因此我们说环保行政自由裁量权很大程度上取决于环保执法人员素质和对环保法律条文、精神的理解，同时也不可避免的造成环保行政职权滥用现象的发生。通常表现为以下几种：
2.1 环保执法个人及环保部门执法观念较陈旧。
   长期以来国内一直奉行“凡是法律没有禁止的，政府均可以为之”的权力行为模式，但由于国内现阶段行政法律还不够完善，“有法必依，执法必严”等思想观念根本无法在执法过程中完全进行统一。
2.2 环保行政自由裁量的幅度选择不够恰当。
   当前国内一线环保执法人员中，普遍存在法律意识不强，实践经验不足，正规法律专业知识缺乏，业务素质较低等现象。导致在实际执法过程中不具备“明察秋毫”的业务能力，有时即便查明了情况，也不能合理的进行选择。
2.3 环保行政自由裁量权的行使，缺乏完善的责任约束机制。
   目前国内环保行政自由裁量权尚未有一套较为明确的责任约束机制，在这一前提下，导致行政执法人员执法过程中不具备根本的责任感和使命感。再加上行政主管部门的行政管理水平不高，或一些认识管理制度存在部分缺陷，使得执法人员不具备应有的勤政敬业井绳，同时也不能很好主动的对执法业务知识进行学习专研，导致工作质量不高，效率低下。
2.4执法环境复杂。
  经济利益的驱动下，使得一些执法人员的道德行为和挂念发生了“裂变”，权力更加商品化，甚至一些执法人员为了谋取一些不正当利益，滥用他们的自由裁量权。一旦执法个人含有参杂个人的私念，很容易出现滥用权力的现象。
   由于环保部门行政执法自由裁量权涉及面广，若环保行政自由裁量权不能很好利用，必然会带来很大的负面影响：（1）不利于社会秩序的问题；（2）也会导致特权思想，滋生腐败，成为单位和个人捞取不法经济利益的手段；（3）环保部门行政自由裁量权的滥用必然导致严重侵犯当事人的权利。
3 环保行政自由裁量权的道德规制
　　环保行政自由裁量权行使过程中，要想切实做到公正、及时、有效，必然与环保执法人员的道德、学识、能力密切相关。笔者以为这些影响因素中，道德应是第一位的。学识和能力之所以能用来行善，主要是由个人的道德所决定。通过对行政执法人员从政道德进行教育，树立行政人员权力道德意识，同时促使其自由裁量权的行使过程中，依照道德标准严格的要求自己。通常道德规范标准有以下几点：
3.1行为正当。
   任何权力均是与一定的目的相互联系。环保行政自由裁量权作为国家行政权力之一，其目的必须时时刻刻体现出国家的目的。权力行使过程中，必须清楚的认识自己的权力角色，将国家目的作为自己权力行使过程的主要目的。环保执法人员权力行使过程中必须认识到：行政权力国家和人民意志实现的工具，它本身只是一种手段，而非目的，任何将行政权力视为目的，并在行使权力过程中去达到支配他人的目的人，其权力的行使必然无正当性可言。
3.2 行为公正。
　　行政自由裁量权作为行政权的主要核心，属于一种公权力。从本质上来看，公权力应代表着国家社会普遍性、全局性的公共利益，或者说是公众的基本利益，绝非一小部分人或某些团队的利益。公权领域中，行使行政权力个人，必须将自己的执法行为与全体公共权力相吻合，必须将一些私权利领域中的自主性本质完全收敛，同时必须暂时放弃个人的意愿和需要，以满足全体公共权力所有者的意愿和需求为前提。社会和国家公共事物管理客观的要求决定了价值选择的必然性，但如何选择和选择什么并非取决 于行政人员一己的私欲，环保行政人员必须客观正确的理解和认识行政管理过程中客观的需要，同时应主动用自己的行为来保全这种行政行为的需要。正确理解和认识行政管理需求的过程，同时也是行政执法人员将个人价值取向与行政的主体价值趋向相互协调适应的过程，以求扩大和实现自我行政选择的必然性含量。除此之外，行政自由裁量权行使者还必须在不同场合有着不同角色的意识，切莫将私权利主体意志取代了主体意志，否则必然出现行为不公、滥用权力的现象。
3.3行为公平。
　　公平是环保行政自由裁量权的基本价值，因此要求行政裁量时刻体现出公正的结果，并尽可能的满足公共主体公平的要求。一旦行政过程出现公平失衡，很容易导致行政相对人出现法律排斥、抵触、地势等现象。随着不公平衡量的与日俱增，会使人们从心理上缺乏法律应有的服从感和支持感，从而消弱法律应有的效用，使得法律实施过程中显得苍白无力。因此环保行政自由裁量权必须运行在公平的轨道上，这样才能确保法律规范在实施运用中恒久持续且具有约束力。可以说，公平才是行政自由裁量权的生命，环保执法人员必须将公平视为权力运行过程的主要道德标准，同时在法律规范内行使职权的过程，还必须做到尽可能的公平，不能带有任何个人情绪或成见。
参考文献：
[1][2] （美）伯纳德?施瓦茨著，徐炳译.行政法[M]，群众出版社，1986.566，567.
[3]魏海波.行政管理学简明辞典[M] .江苏人民出版社，1986.
[4]陈丽芳.论行政程序对行政自由裁量权的控制[J] .河北法学，2000，（4）.