防空识别区、国际法与邻接空间

    1923年，当远洋客轮还是往返于欧洲大陆和北美之间的唯一交通工具的时候，美国最高法院就已经认为，第十三条修正案对美国领海是有效的，因而其规定对于所有外国船只来说也是可以强制执行的。 人们对这一判决的反应是直截了当、毫不含糊的：有十个国家表示强烈反对，其中有的认为"国际上普遍接受的国际法原则绝不允许他们采取这种侵害轮船船旗国主权的措施。" 许多人承认美国没有违反国际法，但是认为美国的行为"跟国际惯例相左"。 人们对美国未能遵守文明国家在这方面所公认的礼节的反应是如此强烈，以至于美国被迫和受到财政法规影响的航海国家就一系列双边"酒条约"进行谈判。

    1950年，飞机成了许多人的交通工具，而且搭乘飞机横跨大西洋的人越来越多。就在这一年，美国总统颁布行政命令， 对飞机的自由通行作出了一些限制，而且不仅仅限于美国领土，而且还包括公海，要求在划界区飞行的所有外国飞机都严格遵守。 尽管可以认为这不只是违反礼节，而且还违背了国际法，但是许多受到影响的国家所采取的态度都不是抗议，而是默默地遵守。

    当然，我的目的不是让律师来思考为什么剥夺一位船舶乘客喝鸡尾酒的权力便引发了一个国际事件；尽管有一个国家声称，未能遵守域外法可能由于默契而导致飞机被击落在公海上。但是，笔者不愿接受这种顺从的态度作为制定这种法律时具有合法性的依据。本文试图对其法律基础以及加拿大的做法进行探讨。 首先探讨沿海国家主张有权控制海岸线以外的空间是否为了某种目的，其次，在什么情况下才能实际行使这种控制权（如果这种控制的合理性成立的话）。

    一

    美国和加拿大政府都曾经通过命令和法规的方式建立了北美洲在太平洋和大西洋海岸线以外的空中识别区，建立了跨越加拿大毗邻南极洲以及阿拉斯加海岸的空中识别区。所谓防空识别区，指的是美国的区域；而加拿大防空识别区(CADIZ)则指的是加拿大的区域。从根本上说，每个国家区域的法规都是完全一致的，但其中也有一点区别，这个我在后面将会谈到。

    设立防空识别区的目的是为了维护国家安全。根据设计原理，所有飞临北美洲7a 的飞机在离海岸线很远的地方即被主动识别。为了达此目的，法规要求所有飞机在进入该区域以前将自己的身份通过无线电告诉美国或加拿大航空设施。身份不明的飞机在很远以外就被现在已经覆盖整个美洲大陆北部的雷达网检测到了，然后派遣飞机进行拦截，以保证该身份不明的飞机是为了友好目的飞临美洲大陆的。正是由于这些区域延伸到了公海上空，因而需要从法律上加以审视。

    防空识别区法规对飞机驾驶指挥员提出的要求通常跟任何长途飞行的飞行程序都不相符。根据被人们长期以来所接受的航空法规，所有横越大西洋往西飞或者由南向北飞往北美方向的飞机都必须沿着特定的路线飞行。由于这些飞机都是通过设备而不是通过观察地面导航的，他们都在海洋和无人居住区的上空飞行，由于它们都是国际航空，以及由于其他理由，因此这些飞机都必须在起飞之前提交基本飞行数据，如机型、打算飞行线路、建议高度和速度、油量等。一旦开始飞行以后，飞机就不时地通过无线电跟航线上各个国家的航空设施进行联系，所有这些设施都是通过国际民航组织代理机构合作运行的。 通过这些程序，地面控制就能够给每架飞机一条排他性的空中通道，通过这些通道就能够在交通密集的地区飞行，避免在半空中相撞。地面代理机构也不时地得到这些飞机飞行位置的建议，以便将天气和交通变化情况通知这些飞机。一旦飞机未能向计划单上的某个检测点报告，就能够相当精确地开始搜索和营救行动。因此，这些基本的法规主要是为了飞机的安全而制定的。飞行员发送这些信息也是为了自己的利益；因此，即使在飞行规范不作任何要求时 （如在良好天气状况下作低空短途飞行），许多飞行员都愿意利用这些各种不同的地面设施。

    跟前面描述的通常做法相反，相防空识别区或者加拿大防空识别区发送信息的目的则不是为了飞机自身的利益，而是为了安全起见。此外，尽管防空识别区法规要求以降落为目的飞临美国的飞机报告其身份和位置，加拿大防空识别区法规则不但要求飞临加拿大的飞机报告此类信息，而且要求途中经过其防空识别区但飞往其他地方的飞机也报告此类信息。



    1961年，受到这些防空识别区法规直接影响的人就达到100万人。在此期间，按照计划横越大西洋以及南北方向飞行航线上的乘客总数达到2,165,250人。 其中许多航线都是欧洲各国政府以"旗机"方式所有并经营的。因此，到此时为止所表示出来的对法规的默认可以看作是国家政策的一种表示，而不仅仅是反映外国公司的观点。

    二

    约翰•C•库柏(John C. Cooper)在确定空间法律地位的国际空间法的基本规则时说了下面一段话：

    如果地球表面的任何地方，不管是陆地还是水面，都被当作一个国家的领土而得到认可的话，那么该表面的空间也应当是该国领土的一部分。相反，如果地球表面的任何地方不是任何国家领土的一部分，如公海所包括的水域，那么该表面上面的空间也就不应当受任何国家的主权控制，而可以由任何国家自由地使用。

    这位作者还进一步指出：

    ……毫无疑问，某个国家在和平时期为了占领公海或公海上面的空间，并在这些地方保持排他性控制所作的任何图谋都是对其他国家的侵略行为。

    尽管库柏教授使用"侵略"一词可能有失考虑，但是其论述清楚地说明了，在一般情况下，美国和加拿大为防空识别区所采取的措施可能被看作是与国际法不符的。本文的目的也就是为了确定--如果可能的话--此类法规能否具有法律依据。我不是第一个进行这方面探讨的人，还有一位作者--加拿大皇家空军少校约翰•泰勒•墨奇逊(John Taylor Murchison)在1955年就从几个角度（采用和海洋法、大陆架、自我保护类比的方法）对防空识别区问题进行了研究，并且得出结论：

    ……人们承认，他们在此之前提出的每个理由都是对的。但是，即使对任何一个理由都正确的观点存在怀疑，那么，为说明每一点理由而所作论述的累积效果对于其效力也不容置疑。

    然而，墨奇逊认为，事情可能没有那么清楚。在他进行研究的18年之前，美国海军战争学院就已经回答了一个跟毗邻空间法有关的问题，并且直截了当地声称：一个国家"可以合法地禁止飞机在其领土或者海洋辖区上空飞行的飞机通行"，但是"对该空间以外飞机的飞行加以干预是违法的"。 是否国际法在以习惯和国际公约方式逐步演化的过程中已经发生了如此巨大的变化，以至于似乎在1937年还是法律的东西到了1955年就成了完全矛盾的东西？

    防空识别区和加拿大防空识别区的合法性不只是依赖于国际习惯法。第一次世界大战后，处理空中交通的国际公约主要有三个：1919年的《巴黎公约》， 1928年的《哈瓦那公约》， 以及1944年的《芝加哥公约》。 每个公约都认可了库柏教授前面所阐述的原则，即空间应当服从于其下方国家的主权。《芝加哥公约》已经被世界上从事国际空中商业的绝大多数国家所接受。《公约》第1、2条是关于认可空间主权的规定：

    第一条 缔约国承认，每个国家都对其领土以上的空间享有完全和排他性主权。

    第二条 就本公约的目的而言，一国之领土应当被视为包括与其主权、宗主权、对该国的保护或托管相毗邻的陆地和领水。

    因此，空间的法律性质决定于毗邻陆地或水域的法律性质。由于一个国家对其领土之上的空间享有排他性控制权，因此，它自然可以制定"跟彼处飞机飞行和操作有关的制度和法规"，而这一点是在《公约》第七条中加以规定的。第七条还规定："关于公海上空，现行的制度应当是根据《公约》制定的制度。"因此，一个国家本身不享有制定对公海生效的