台湾问题与国际法

一个时期以来，台湾独派力量一直在推动渐进式台湾公投和台独入宪。统独议题已成为岛内最大政治。一个重大问题凸现出来：台湾居民是否有权决定台湾的前途？台湾居民是否有权通过公投决定台湾主权归属？

　　无论从政治上还是在法律上，答案都是：台湾居民有权决定台湾的前途，但必须是同大陆人民共同决定，台湾无权单方面决定台湾前途；台湾有权通过公决决定台湾前途，但必须是在大陆政府同意放弃台湾领土主权并承担责任之后，国际上从来没有出现过未经主权国政府同意仅仅通过某部分领土上的居民公决单方面决定该部分领土主权归属的法理和事例。在国际法和国际政治上，“一个中国”既是历史，又是现实。台独的本质是要将中国一分为二，在国际上建成一个新的国家，改变中国的国际法和国际关系现状，这完全不同于由谁来代表中国的政府合法性之争。一个独立的台湾将有权在国际上自由地寻求政治和军事合作，自由地缔结政治军事同盟，并迫使大陆面临同台湾划分领海、岛屿和专属经济区的问题。因此，台独不能不以改变两岸关系现状、改变中国主权现状和极大损害中国国家利益为前提。台湾统独公投的实质不是要决定台湾人民前途，而是要决定两岸关系的前途，决定全中国人民的前途。由于台独还期望美国的保护，所以台湾公投也将同时决定中美关系的前途。以台湾一岛的居民公投决定两岸关系、中美关系和根本改变两岸人民重大利益，这种典型的单方行为既跟“民主”沾不上边，也没有任何国际法根据。既使成功，只要大陆政府坚决反对，也决不会得到国际社会的承认。

　　按照国际法的惯例，台湾独立的前提是需要得到大陆的同意。这是因为，在国际上，中华人民共和国政府作为原中华民国政府的继承者，继承了对台湾领土的主权，即使对台湾领土的管辖权主要是由台湾当局行使，但并未改变台湾领土主权属于中国的性质。作为主权国家领土之一部分的主权归属上的改变，显然要以主权国家的同意为前提，这是国家主权的应有之意，其法理乃是基于一个简单的常识：台湾领土主权属于包括台湾居民在内的全体中国人民。

　　一、未经大陆同意，台湾无权以居民公决方式单方面决定独立。

　　几乎所有国家的国内法都严格保护国家主权统一和领土完整，分裂主义的行为，在国内法中经常是作为犯罪行为来对待，特别是当分裂主义者授诸武力或恐怖手段的时候。少数联邦制国家规定了各邦脱离联邦获得独立的程序。如加拿大议会鉴于魁北克省希望通过居民公决实现独立的要求，于2000年5月通过了《公决明确法》（《国际论坛》2003年第1期“有关魁北克主权独立的全民公决程序”，王助），但该法显然否定了魁北克省企图通过单方面居民公决实现独立的可能。

　　国际法对待国家分裂则一直是采取不予鼓励的否定性态度。这种否定态度反映在《联合国宪章》及相关国际关系宣言中，反映在相关国际条约中，还反映在长期以来国际社会对各国维护主权统一行为的态度、以及对新诞生国家承认的实际做法上。国际法允许主权国家以武力维护国家领土主权，允许主权国家对武装分裂势力采取军事行动。国际法不鼓励国家分裂，不仅因为国际法是建立主权国家基础之上的法律体系，而且因为国际社会如果对分裂主义势力让步，等于打开了潘多拉魔盒，只能导致越来越多的战乱和灾难， 危害世界和平。

　　当然，国际法并没有排除一个国家分裂成若干国家的情况。但主权国家的分裂，国际法不是主动的促成，而是被动的事后承认，即当新国家的产生已经既成事实并获得国际承认后，才予以接受。怎样才算新国家的产生呢？

　　显然不能理解为只要某个地区已经形成自己完整的政府架构就可以称之为新的国家，如果作这样的理解，则联邦制国家中之各邦甚至非联邦制国家的各省级政府，均可能在较短时间内在现有行政框架基础上完成这样的架构。国家的构成除有确定的领土、居民、政府外，一个重要条件就是具备对内对外主权，即在国际上具备开展独立外交的权利和能力，或在内政外交上完全独立于任何现有主权国家。从国际社会承认新产生国家的具体实践看，具备国际法意义的惯例是：新国家的产生首先要获得原宗主国或主权国同意，并就新国家独立后的疆界、共同财产和共同债务的划分、未来关系等达成一致或原则一致；二是新国家得到国际社会承认或世界上大多数国家承认，即大多数国家与新国家建立外交关系。原宗主国或主权国的同意是该国家之部分领土和居民独立出去另立新国家的前提条件，也是核心条件，尽管这种同意可能是内外各种因素综合作用的结果。外国势力的压力，内部民族、种族和宗教冲突，独立势力的恐怖主义行动，争议地区的特别历史背景等，均是可能导致宗主国或主权国同意独立的因素。但从来没有在缺乏宗主国或主权国同意的情况下，一个主权国家的部分领土可以单方面实现独立，也没有这样的国际法或国际惯例。

　　随着二十世纪殖民地人民寻求独立的斗争取得广泛胜利，国际承认已开始不被认为是国家诞生的基本构成因素。由于殖民地宗主国以国际承认阻碍殖民地国家寻求独立，因此，降低国际承认价值的做法得到广大发展中国家的支持。即殖民地国家作为主权国家的存在权利不取决于是否得到承认，这无疑是合理的主张。但这一主张未必能降低国际承认的价值，因为在这里，国际承认只是不应成为另一项更为重要的国际法原则的障碍，即国际承认不应成为行使民族自决权的障碍。在后殖民主义时代，国际承认将依然是国家主权形成和变更的重要政治因素和法律因素，无论其是否作为基本构成因素。巴勒斯坦既使尚未建国也因国际社会承认其建国权而享有国际法上的部分主权国地位。欧盟对后冷战时代的独立浪潮确立了较之传统国际法更为严格的标准，国际承认被确立为承认新国家的标准之一，说明后殖民时代西方政治对独立浪潮的谨慎态度，显示国际承认在新国家实际形成过程中的重要性。从国际承认的否定方面看，国际承认的意义同样明显。对于国家违反国际法的行为，在缺乏强制措施的现行国际社会，各个国家不予承认将构成最基本、最和平的制裁、遏止和预防手段。由联合国国际法委员会起草的《国家责任》草案中，各国不承认非法国际行为被列为各国对待国际不法行为的首要义务。对分裂势力不予承认既是各国为尊重各国主权独立和领土完整原则的最基本和最和平的手段，也是一项基本的国际义务。

　　就台湾问题而言，国际社会普遍承认“一个中国”，绝大部分国家都承认中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，承认由中华人民共和国政府行使台湾领土主权（不同于领土管辖权）。在国际上，既不存在中国政府的合法性疑问，也不存在“两个中国”或“一中一台”的空间。国际承认的状态里不存在台湾问题。这里，国际社会的承认构成尊重中国主权独立和领土完整的基本义务，也构成国际社会遏止台湾独立的最和平和最基本的手段。这不是什么“事实上已经独立，只缺国际承认”的问题，而是事实上只有一个主权国中国、国际承认不过是接受现状地肯定了这一事实。尽管大陆现行政府没有直接管辖过台湾，但管辖权上的分裂并不构成主权分裂。国际法并不否认与邻国存在领土争议的国家在国际上作为完整的主权国家存在，也不否认因各种原因对领土管辖存在瑕疵的主权国政府为合法和享有主权的国家政府。极端的事例是外敌入侵时的流亡政府依然在国际法上代表被侵略的国家；较为普遍的事例是目前许多国家的中央政府因内部武装冲突或宗教势力、分裂势力的原因对部分地区失去控制和管辖，这些都不构成争议地区因不被管辖而构成独立国家的问题，也不构成现有主权国政府因未能管辖而失去冲突地