从布什诉戈尔的法律诉讼看美国的民主与法治

    2000年美国总统大选，上演了一场"惊天地、泣鬼神"的悲喜剧。围绕着佛罗里达州选票计票，出现了前所未有的戏剧性局面。美国共和民主两党经历了36天的"世纪司法大战"，打得难解难分，天昏地暗。经过36天的总统难产之后，最后一锤定音的居然是非民选的最高法院！这场"选战"及随后的司法大战所涉及到的复杂的总统选举程序，把久经"选场"的美国选民弄得眼花缭乱，头昏脑胀，一脑门子浆糊。 
    
    常听人说，美国是一个民主制国家，美国总统是由全民直接选举产生的。实际上，这一常识性的表述是不准确的。美国的政体是共和制，美国总统也不是由全民直选产生的。根据美国宪法，各州选民在总统大选中选出的只是选举人。大选后，各州的选举人组成全国的选举团，最后由选举团的投票来决定总统选举的结果。 
    
    那么，号称高度民主的美国为什么不搞全民直选呢？美国宪法为什么要设立选举团制度？2000年选举为什么会出现难产？这一现象的出现与美国的宪政机制有何关系？美国最高法院在解决这次选举危机中起到了什么作用？造成了哪些影响？探讨这些问题，将促使人们深入思考美国选举制度的合理性和民主性问题。 
    
    （一）选举制度独一无二总统大选危机两度 
    
    虽然美国最高法院权力超过其他国家司法部门的权力，但人们仍然很难想象，它居然也能够在决定由谁当美国总统这样至关重要的问题上起决定性的作用！这一切是如何发生的，仍需要从头道来。 
    
    别看美国什么都很发达，惟独它的宪法及其所规定的美国总统的产生方式却相当"古老"。1787年美国宪法规定总统4年一届，先由各州议会自行决定选派或委任与该州国会议员人数相等的总统选举人（electors），再由他们组成所谓的选举团（ElectoralCollege）。在全国统一的投票日，由它最终投票选举总统，赢得选举团半数票的候选人为总统。随着美国人口的增多，选举权的普及，19世纪下半叶开始，选举人由选民直接选举产生，选举团的人数也不断增加，但选举方式却依然如故。由于选举人由政党提名确定，哪个党的总统选举人多，也就意味哪个党的总统候选人当选。1961年起，选举团的人数固定为538人，因此，赢得总统选举至少要获得270张以上的选举人票。 
    
    美国各州的总统选举人与其国会议员人数相当。不论大州小州，在国会参议院均有两个代表。众议院议员则按人口比例平均分配，大体上每50万人产生一个众议员，如果某州人口不足50万，也可以有一个众议员。阿拉斯加等州就只有一个众议员。[2]这样一来，这些人口小州总统选举人平均所代表的选民数就少于人口大州。而且，美国总统大选采取"赢家通吃"原则，即一个总统候选人只要赢得了某州一半以上的选票，那么，该州的所有选举人票都归他。因此就会出现这样的情形，如果一个候选人赢得了很多人口大州的选举人票，而另一个主要是赢得了人口小州的选举人票，后者很可能因足够的选举人票当选为总统，尽管他的总的选民票可能少于前者。最著名的例子是1888年的总统选举。尽管民主党候选人克里夫兰（GroverCleveland）当时获得了5,540,050张选民票，共和党候选人哈里森（BenjaminHarrison）只获得了5,444,337张选民票，但后者却以233张选举人票当选总统，前者只获得了168张选举人票。 
    
    由于没有料到美国也会出现政党，美国的制宪先贤在设计宪法时，规定正副总统分开选举，选举人可以投两次票，且无需注明是投总统还是副总统，得选举人票最多的为总统，次之为副总统。这一做法在1800年的总统选举中暴露出严重的缺陷。当时，开国老总统华盛顿已经退休。他的副总统亚当斯和国务卿杰弗逊分别当选为新的正副总统。他们两位政见不同，分别属于形成中的联邦党和民主共和党。一届任期的同床异梦后，两人便分道扬镳。在1800年大选中，杰弗逊和伯尔作为民主共和党候选人参选，亚当斯和平克尼作为联邦党候选人应战。完全按照党派立场投票的结果是杰弗逊和伯尔各得了73张选举人票，亚当斯和平克尼各得65和64张。 
    
    这样一来，只好根据宪法规定，由各州在众议院以州为单位（一票）来投票，选择杰弗逊和伯尔两人中的一位为总统，另一位为副总统。此时，联邦党人宁可把票投给精于权术、心怀叵测的伯尔，也不愿选择在他们看来属于"危险激进派"的正人君子杰弗逊。结果，杰弗逊只得了16个州中8票，伯尔得了6票，均未超过半数。在接下来的一个星期内，众议院一共进行了35次无记名投票，结果都是如此。这时已是1801年2月17日，离新总统就职的日子只剩下了两周。最后，联邦党的领导人、杰弗逊的政敌汉密尔顿表现出把国家利益置于党派利益之上的君子风度。杰弗逊在给他女儿的信中写到，"汉密尔顿正在用他全部的影响力来保证我而不是伯尔当选"。的确如此，汉密尔顿对联邦党人讲："在这个世界上，如果我必须痛恨谁的话，那就是杰弗逊。但是，公众的利益必须超越个人的恩怨。"[3]在他的影响下，原来投伯尔票的两个州改投杰弗逊，从而使他以10票当选为美国第三任总统。 
    
    由于这一教训，美国人赶紧制定并通过了第12条宪法修正案，对总统的选举作了详尽的规定，非常具体，不厌其烦。其主要修正是在未来的选举团投票时，选举人必须对总统和副总统候选人分别投票。 
    
    虽然有了新的规定，但仍不能避免总统选举出现僵局。这次是在美国内战后的重建时期。内战使共和党以胜利者的姿态控制了全国政治，民主党因为和南方失败的事业紧密相连，一蹶不振。共和党通过内战胜利所获得的政治垄断地位，也带来了滥用权力的腐败。重建时期的两届格兰特政府（UlysseGrant,1869－1877）成为美国历史上最不廉洁的政府，这使民主党人有了可乘之机，来个咸鱼翻身，险些夺取了"全国政权"。在1876年的总统大选中，民主党候选人蒂尔顿（）不仅比共和党对手海斯（）多获25万张选民票，而且还获得了184张选举人票，离规定的185票仅一步之遥。而海斯只得到了165张选举人票。但是命运之神最终却选择了海斯。 
    
    原来，当年的选举舞弊盛行，尤其是在重建不久的南方。共和、民主两党都玩了手脚，弄虚作假。结果，南卡罗来纳、佛罗里达、路易斯安那和俄勒冈四州竟然发来两套完全不同的选举结果报告。本来，根据宪法规定，要由作为参议院议长的副总统在两院全体会议上当众拆封，宣布总统选举结果。但现在，如果由他来决定，肯定是选择有利于自己党（共和党）的报告；如果由民主党占多数的众议院决定，那么肯定是蒂尔顿当选。于是，国会只好成立一个由15人组成的选举委员会（参众两院和最高法院各派5人），其中民主共和两党各7人，无党派的大法官1人。1877年3月2日，离总统宣誓就职仅差两天，委员会以8比7裁定，海斯获得全部四个州的选举人票，以一票之差当选为总统。 
    
    这个纠纷解决的背后，实际上是笔不光彩的交易。南部以不反对海斯当选为条件，换取了后者结束重建、撤出联邦军队的承诺。海斯就职后，立即下令撤离了负责保护南部黑人选举权的联邦军队。这标志着"不仅放弃重建，而且放弃了黑人"。一位著名历史学家评论说：两党"妥协的真正受害者是南部的黑人，因为它正是以他们为牺牲而达成的，从而使写入第14和第15条宪法修正案的各项保证的实际施行，延迟了三个世代之久。"[4] 
    
    亡羊补牢，为弥补宪政上的漏洞，1887年国会制定并通过了《选举人票计算条例》（ElectoralCountAct），规定某州的总统选举人票出现争议时，州立法机关应在选举团正式投票选举总统的前一个星期，按大选前制定的选举规则，解决争议，产生该州的总统选举人名单，以免把矛盾推给联邦国会。这就是2000年大选计票大战中经常提到该《条例》中的"安全期"条款（safeharbor