国际法视野下的“捕捞冲突”

　　2011年12月12日7时。在韩国仁川市瓮津郡小青岛西南方85公里海上，两名韩国海警在抓捕越界捕捞的中国渔船时，被中方船长刺伤。受伤警长李清好被送往医院接受治疗，后不治身亡。事件发生后，两国外交频繁出牌，司法审判更是扑朔迷离，一场看似普通的“捕捞冲突”，陡然间成为全球瞩目的焦点，也考验着双边外交与法治智慧。

　　“捕捞冲突”悲情难了

　　追根溯源。这场国际瞩目的“捕捞冲突”源于海洋渔业资源的稀缺性。有统计数据显示，中国近海渔业资源已濒临枯竭。在著名的广东养江渔场，实施了三个月的休渔期后，渔场内已经可以看到鱼儿咬尾的盛景，但休渔期一过，不出三天鱼群就会被捕捞一空。

　　国际捕捞业亦频遭瓶颈。根据国际法200海里专属经济区原则，94%的产渔区被划入各国专属经济区内，中国渔民合法捕鱼范围变得更加狭窄，由此引发的越界捕捞冲突也就在所难免。

　　在众多的纠纷中，中韩渔业冲突最为明显。韩国的西部海域素有黄金渔场美誉，所属黑山岛更是韩国三大渔场之一，各类渔业资源非常丰富。这里距中国山东青岛仅450公里，从青岛、威海、石岛等地出港的中国渔船，经常利用晚上和凌晨时间在此捕捞。来自该国海警的统计显示，最近5年共有2200余艘中方渔船被韩方扣留，罚款总额达294亿韩元。

　　为应对非法捕捞问题，“12·12”事件发生后，韩国政府投入9324亿韩元用于遏制非法捕捞活动，计划2019年前在西部海域增加部署9艘大型舰艇，2014年底前将现在的18艘快艇换成新型快艇。此外，该国还动用特战司或海军特战旅等特殊部队出身人员持枪参与非法捕捞管制，并允许“遇到危机，可以当场使用K5手枪”等等。

　　天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往。展望全球，非法捕捞并不独是中国面临的窘境。不久前，欧委会渔业委员会在一份报告中指出，全世界非法捕鱼量占全部捕鱼量的15%，每年在1100万吨至2600万吨之间，严重影响了海洋渔业的可持续发展。

　　在亚洲。俄日渔业纠纷也是由来已久。俄罗斯长期谴责日本渔船经常进入该国海域捕捞，给该国造成巨大经济损失。据日本海上保安厅统计，从1948年以后，在北方四岛海域被扣日本渔船达1800余艘。俄罗斯某电视台曾经专门到日本拍摄纪录片。有个日本鱼店老板娘不知道电视台真实目的，还对着镜头大加颂扬从俄罗斯海域捕来的鱼是多么受欢迎。该纪录片在俄罗斯播放后，引发该国民众对日方非法捕捞行为的强烈不满。

　　国际立法短板隐现

　　在现代海权概念还没有成熟之前。“公海自由航行”“公海捕鱼自由”均属无可争议的传统权利。然而。随着海洋渔业资源的逐渐枯竭，沿岸国家开始寻求保护本国海洋权益的办法，专属捕捞管辖权应运而生。

　　1945年，美国率先宣布，将领海管辖延伸至其大陆架。紧接着，众多国家宣布将领海延伸到12海里或200海里不等。1958年。联合国第一次海洋法会议上通过了《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》，对“公海捕鱼自由”进行限制：在毗邻领海外的一定宽度的海域内，实施专属捕捞管辖，未经同意，其他国家渔船不准进入该区从事捕捞活动。

　　1982年12月4日，来自150多个国家和地区的代表和50多个国际组织的观察员，历经10年11届会议后，终于在牙买加签订了公约，以国际法方式界定了领海、大陆架和专属经济区的概念。在《联合国海洋法公约》等框架下。明确了包括航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道自由、捕鱼自由、建造人工岛屿和设施的自由、科学研究自由在内的6项公海自由的同时，借由专属经济区的确立。进一步强化了专属捕捞管辖的合理性。

　　此后，各沿海国相继将本国领海宽度基线向外200海里的区域划为专属经济区。宣布对区域内的所有生物和非生物资源享有主权。尽管在该区域内，任何航行、飞越、铺设海底电缆等活动仍具有公海自由，但是他国不得随意捕捞鱼类。

　　令人遗憾的是，在国际公法的现有框架内。并不能彻底解决各国渔业捕捞之间的矛盾问题。《联合国海洋法公约》的致命弱点在于，并不对全球所有国家具有约束力。美国是较早倡议签署《联合国海洋法公约》国家，但考虑到国际海洋法新秩序并不符合美国战略，所以拒绝缔结该国际公约。

与某些具有国内强制力的国际法相比，国际会议或国际组织通过的决议、守则、宣言或标准等被称为“软法”。1990年，联合国大会通过《关于禁止在公海使用大型流网的决议》，要求所有成员国到1992年底在各大洋和公海海域全面禁止大型流刺网作业;1992年，联合国里约热内卢环发大会通过《21世纪议程》等文件。各国政府提出了详细的行动蓝图，预防渔业资源枯竭;1995年，联合国粮农组织通过的《负责任渔业行为守则》，列举了负责任渔业的基本原则和行为标准。

其后陆续制定1998年《粮农组织改善捕鱼业现状和趋势资料战略》、1999年《在延绳捕鱼中减少附带捕获海鸟国际行动计划》《养护和管理鲨鱼国际行动计划》《管理捕捞能力国际行动计划》和2001年《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制的捕捞活动国际行动计划》，明确渔业管理的具体养护要求。从总的情况看，这些软法虽然有变“硬”之趋势，但是并不能适应趋于紧张的国际捕捞冲突形势。

　　从实践看，海洋国家往往通过签署渔业协定，授予他国捕捞权。但是限制捕鱼的地点、时间、种类、数量，并规定需要缴纳一定费用。

　　在黄海，中韩之间存在着18万平方公里的争议海区，正式的海上划界工作尚未完成，海域专属经济区也未正式确定。根据中韩会晤达成的《中韩渔业协定》。通常每年允许1900艘渔船在办好涉韩入渔许可证后，进入韩国海域捕鱼，捕捞小黄鱼、带鱼、鲳鱼、虾蟹等。由于在韩国专属经济区的渔船越来越多，韩方准予中国渔船进入的数量和渔获配额越来越少，2012年的配额数量压缩至1650艘，捕捞量为6.25万吨。

　　辨证地看，这种协定的好处在于方便搁置争议、共同开发，但问题是缺乏刚性制度的制约。中韩两国形成渔业合作惯例，并签订有双边协议。但不过是在渔业领域达成的向专属经济区管理制度过渡的办法而已。当一项国际协约并未上升为具有国内法效力的国际法时，对于本国国民的约束力就微乎其微。在经济利益的刺激下，进行一场具有赌博性质的“游戏”，也就成为很多渔民的选择。

　　编织一张更加科学缜密的法网

　　国际上解决类似争端问题无非三个途径：一是外交途径，通过和平谈判解决;第二个是军事途径，通过武力解决;第三个是国际仲裁。通过第三方仲裁的方式解决。通过外交途径解决领海主权问题，具有高效、快捷、共赢等特点。在实践中较多地为各国采用。在前段时间的“12·12”事件发生后，韩方同中方讨论建立“韩中两国高层对话机制”。韩中高层对话机制由两国外交部官员担任代表，由渔业、法务部、公安、领事部门等高层人员参与。

　　但是。外交途径的弊病在于。容易受到民粹主义、政党分歧、政治利益等因素的影响，在这种情形下，要保持国家外交沟通的冷静与理性，并不容易。

　　通过军事途径解决国际争端，曾经风靡一时。在欧洲，鲱鱼战争与荷兰崛起的故事脍炙人口，1958年至1976年间“三次鳕鱼战争”的故事也被引为佳话。在前两次“鳕鱼战争”中，冰岛尝到了甜头。为保护本国的渔业资源，仅仅拥有一支人数不过100人左右、装备有9艘快艇和少量飞机的海岸防卫队，小国冰岛就敢与英国武力对抗，并迫使对方屈服。

　　为保护日渐枯竭的鳕鱼资源，冰岛于1975年10月15日宣布禁渔区域扩大到200海里，由此引发了“第三次鳕鱼战争”。当时联邦德国和英国的渔船肆无忌惮地闯入冰岛禁渔区捕捞，冰岛立刻派海军前去驱逐。联邦德国政府不敢派军队为渔民护航，但英国皇家海军还是坚持为渔船护渔。冰岛海军毫不畏惧船坚炮利的英国海军，照样冲上去驱渔船、割渔网。在对峙中，一艘英国海军巡防舰被冰岛雷神号碰撞，数艘渔船也被抓到冰岛首都雷克雅未克。英国虽极为愤怒却又无可奈何。只好于1976年2月19日宣布和冰岛断交。数月后，欧共体与英国不得不承认冰岛确定的海洋利益分界线。

　　尽管军事途径不失为一条解决途径，但从现在的全球外交、经济、政治和军事格局看，通过武力手段强行解决捕捞冲突，已不够现实。首先，武力受到联合国宪章和国际社会的限制，师出无名。其次，战争是穷尽一切办法后的极端状态。历史早已证明，在硝烟中谋求利益难免共损。捕捞冲突演化为战争过后，将影响两国长期的发展和往来，不利后果非一时所能消除。以冰岛为例，与英国发生“鳕鱼战争”后，虽然从表面看赢得了胜利，但是冰岛和英国的双边往来也降至“冰点”，在世界金融危机中，英国等国家不忘寻机报复，冰岛有苦难言，这即是军事冲突的负面危害。

　　通过国际法仲裁解决，也是近年来国际上颇为流行的问题处理模式。借由这种第三方出面调停解决的办法，不少国家的领土争端问题得到了妥善处理，一触即发的矛盾消弭于无形之中。但是，在捕捞冲突问题上，国际仲裁也难堪重任。毕竟，国际仲裁需要双方自愿，将两国冲突问题国际化，有外国干涉之虞。本国民众情绪也难抚平。再者，国际仲裁往往耗时颇长，一些争端问题历时数十年也未化解冰冻。在国际诉讼程序的反复往来中，一些国际捕捞冲突早已升级了。

　　要消融“国际捕捞冲突”的坚冰，固然要从经济利益角度全盘考虑，充分利用税收等强力杠杆，但在国际法框架下具有强制力的国内立法，也需要及时进入立法者视野。

　　在这个方面，欧盟走在了前列。据估计，目前全球范围非法捕鱼产品占全球海洋渔业产品的20%;欧盟是全球渔业产品的最大进口者，每年有10%进口渔业产品来自非法途径。

　　为进一步打击非法捕鱼，早在2008年，欧盟已就防止和杜绝不合法、未报告和未管理的捕鱼行为通过专项法案，引入捕鱼许可证、港口政府监管和国际相互协作等管理机制。2010年初，欧盟就非法捕鱼实施新的执法规则，为加大对非法捕鱼的管理和打击力度，提供了更细致、更周全的制度保障。

　　在亚洲邻国，日本的相关立法也比较健全。2011年6月7日，一艘中国台湾渔船“海虹119号”在日本冲绳县宫古岛东南343公里的海域捕捞时，遭到该国水产厅巡视船缉拿，船长被逮捕。罪名是违反了日本《渔业主权法》。

　　然而，当中国渔业资源遭到侵害时，或是处理相关捕捞冲突时，却缺少这样强有力的法律支撑。倘若在外交和国际立法方面，经由各方充分博弈，理性划定专属经济区。同时出台国内强制法律，类似国际资源冲突将得到更为妥善的处理，合作共赢的局面才有望真正开启。

　　作者：欧阳晨雨 来源：民主与法制 2012年9期