论“保护的责任”的国际法困境与出路

　　在利比亚战争中，西方国家开创了以“保护的责任”为理由，通过安理会授权干预以推翻一国合法政权的先例，对国家主权、不干涉内政等国际法基本原则造成了极大的冲击。叙利亚内战从根本上说仍属于一国内部事务，西方国家则试图将“利比亚模式”复制到叙利亚问题上，以强行推动其政权更迭，使得“保护的责任”面临着既要保证在联合国授权下履行对平民的保护义务，同时又不得违背不干涉内政这一联合国体制所确立的国际关系基本准则的困境。

　　一、“保护的责任”的产生与发展

　　20世纪90年代以来，随着苏联的解体，两极对峙格局的不复存在，冷战时期所掩盖的各种矛盾逐渐显现。一些国家内部因民族矛盾、宗教纠纷、政治利益分歧等问题导致的严重暴力事件与武装冲突所引发的人道主义灾难在加剧本国局势动荡的同时，也对国际和平与安全构成严重威胁。虽然人权保护早已成为当今世界普遍关注与共同推动的议题，但由于在坚持国家主权原则前提下缺乏行之有效的反应机制，国际社会在1994年卢旺达大屠杀与1995年波黑斯布雷尼察种族灭绝事件中表现得无所作为;1999年北约在科索沃以“人道主义干涉”为由采取的军事行动又因未得到联合国安理会授权而广受诟病。时任联合国秘书长科菲·安南为此呼吁，国际社会应当就如何一劳永逸地解决这些问题尽快达成共识。他在2000年联合国千年首脑会议上质疑：如果人道主义干涉确实对主权构成令人无法接受的侵犯，那么我们对类似卢旺达、斯布雷尼察的悲剧应作何反应呢?对于那些违背我们共有人类良知方方面面的野蛮而系统的侵犯人权的行为，我们又该做出什么回应呢?[1]为了解决上述问题，2001年，加拿大“干预与国家主权国际委员会”(ICISS)向联合国提交的报告中首次提出了“保护的责任”的概念，即“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸，免遭饥饿。但是，当它们不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。”[2]2005年，在联合国成立60周年首脑会议公报中，“保护的责任”被表述为：“每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害;国际社会应酌情鼓励并帮助各国履行这一责任;帮助各国建设，保护人民免遭上述之害，并在危机和冲突爆发前协助处于紧张状态的国家;当有关国家当局显然无法保护其人民时，国际社会应根据《联合国宪章》，使用适当的外交、人道主义和其他和平手段，或通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。”[3]2009年，联合国秘书长潘基文在第63届联大会议上的报告《履行保护责任》中提出了“保护的责任”所依赖的三大支柱：“国家的保护责任”、“国际援助和能力建设”、“及时果断的反应”。[4]2012年的《保护的责任：及时果断的反应》报告阐述了反应的实施战略，强调将《世界首脑会议成果》文件中的三大支柱联系起来，重视调解和预防性外交手段在预防和做出反应方面的重要性，尽量减少必须诉诸第三支柱下的国际回应。2013年，潘基文在报告《保护的责任：国家责任与预防》中通报了国际社会在发展这一概念及其实施方面取得进展，指出在防止暴行方面没有“一刀切”的做法，各种政策选择可根据各国情况进行调整。[5]

　　二、叙利亚内战：

　　一场旷日持久的人道主义灾难

　　自2010年年底，肇始于突尼斯反对派所掀起的、以民主和经济等为议题的、被西方谓之为“阿拉伯之春”的反政府浪潮席卷了整个西亚北非的阿拉伯世界。处于风暴中心的叙利亚也难以独善其身。2011年3月中旬，在叙利亚执政党复兴党的发家之地达拉市，15名少年因为在学校墙上画反政府内容的涂鸦而被当局逮捕并遭酷刑。此举引发的民众抗议活动迅速演变为一场骚乱并蔓延至全国范围。之后叙利亚国内政治局势持续动荡，阿萨德的支持者与反政府示威者流血冲突不断升级，最终演变成为一场血腥的内战。

　　叙利亚政府军与反政府武装持续近四年的内战给叙利亚人民造成了深重的苦难。交战双方不加区分地炮击对方控制的平民居住区，甚至动用化学武器;为了报复和恐吓对方，甚至对其支持者和亲属施以割耳、剁手、挖心掏肺等暴行。据统计，从2011年3月开始的叙利亚内战已夺取9万3千人的生命。[6]双方在多处要点的反复拉锯，导致数以万计的当地居民被战火围困;同时，供水系统频遭破坏，运输线路时常被阻断;加之因缺医少药所造成的疫病流行，使得叙利亚人民的生存环境持续恶化。自2013年初以来，平均每天大约有6000人逃离叙利亚，常年的冲突与战乱使这个国家出现了自1994年卢旺达大屠杀迄今国际上最严峻的难民危机。[7]

　　与此同时，国际社会围绕对发生在叙利亚境内的人道主义灾难是否履行“保护的责任”的矛盾却难以调和。以英美法和沙特等国为代表的一方坚持履行“保护的责任”必须与叙利亚政权更迭挂钩，俄罗斯、中国及广大发展中国家则坚决反对通过制裁、威胁或使用武力来强行解决叙利亚问题，重申安理会是否在叙利亚问题上采取进一步的行动，应该看是否符合《联合国宪章》及不干涉内政的原则。为此，中俄先后三次否决了由美国、英国、葡萄牙、约旦等国提出的决议草案，避免了西方国家有可能对叙利亚采取的军事打击。但对于叙利亚境内仍在继续的暴行，各国因分歧严重而无法承担起应有的责任，这对联合国及其会员国的地位而言是一个沉重的道德负担。[8]

　　三、“保护的责任”面临的困境

　　“保护的责任”在叙利亚危机中所陷入的僵局也是其在国际法上所面临困境的缩影：由于西方频频高举“人权高于主权”的大旗干涉他国内政，并动辄利用联合国集体安全机制以制裁或武力相威胁，使得“保护的责任”变相成为“改朝换代”的代名词，对国家主权、不干涉内政、禁止使用武力等国际法基本原则造成了极大的冲击，因此，遭到了许多国家尤其是发展中国家的强烈质疑，最为集中的是以下三个方面。　(一)人权高于主权的论调

　　主权对一国来说具有不可转让、不可分割和不可侵犯的神圣地位，尤其是“在一个以权力和资源的绝对不平等为标志的危险世界里，对于许多国家来说，主权是它们最好的防线——有时像是唯一的防线”。[9]作为履行“保护的责任”的第一支柱，叙利亚政府负有保护本国公民的首要责任，国际社会所能提供的“保护的责任”只能是对叙利亚不愿或无力履行该责任的辅助或补充，目的是为了帮助叙利亚重建和加强其保护人民的主权能力，保护该国平民免受冲突双方的杀戮，尽快恢复和平稳定的社会秩序。更何况一国内乱起因复杂，对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重，不应动辄加以干预。[10]英美法等国不加区分地将叙利亚政府为维护本国稳定和保障人民生命安全而对激进反对派的蓄意破坏和暴力行为所采取的必要措施片面地称为“血腥的镇压”;在不断指责叙利亚政府“侵犯人权”的同时却对叙利亚反对派中的极端分子的恐怖主义行径轻描淡写甚至有意识忽略。片面维护某一政治派别或武装团体所谓的“人权”，将“人权高于主权”作为履行“保护的责任”的前提，将严重威胁着一国的主权安全。有关国家将会以人道主义目的为由自行判断是否存在而正当使用武力的情形并决定其参与程度。[11]当一个合法的政府在其主权范围内平定动乱或采取紧急措施时，将会越来越多地遭到某些大国的指控与干涉。正如有舆论所批评的：“强权政治将决定哪些人应当被拯救，哪些政策目标是正确的。”[12]另一方面，西方国家所保护对象的“异化”也将产生不良的示范效应：发动叛乱——政府镇压——国家干预——叛乱成功——刺激新叛乱的模式将鼓励和纵容分离势力与反对派别，这很可能将进一步加剧地区紧张局势并导致更大的人道主义灾难。[13]

　　(二)干涉他国内政的工具

　　1999年，以美国为首的北约组织，假借“维护人道主义价值”之名所发动的科索沃战争，因其未得到联合国安理会授权而遭到广泛批评。虽然有专门的国际委员会以“外交努力均告失败，双方冲突将导致人道主义灾难，所以军事干预是不可避免的”以及“未决授权的行动虽然不合法，但却是合理的”[14]等理由进行辩解，但显然未经联合国安理会授权的强制行动在程序上是非法的。随着有关国家参与地区冲突日趋频繁，仅仅从道义角度主张自己的合理性已经远远不能平息国际舆论的质疑，更不能改变自己未取得授权的行为的非法性质。况且，根据现行国际法，一国的合法政府有权通过武力手段消灭叛乱组织以恢复国内统一。因为该行为属于内战性质，并不受国际法有关在国际争端中禁止使用武力或以武力相威胁规定的限制。因此，由“干涉”到“保护”的措施转换，既能将原先“干涉的权利”变换名义后悄悄给予了那些“有权利履行保护”的国家，又可从合理性、合法性与正当性等多方面为自己的干涉行动进行辩解，从而赢得国际社会的普遍支持，最终迫使安理会授权。那些热衷于介入叙利亚危机的国家完全将“人道主义”绑架在其地缘政治与战略利益上了。他们所能够认真考虑的危机解决方案就围绕一个问题：如何逐渐增加压力，以驱使现政权“有序崩溃”。[15]美英法及其盟友一再声讨“阿萨德政权正在制造骇人听闻的人道灾难”;坚称“阿萨德政权已经无法维持”，鼓吹“阿萨德下台将会标志着叙利亚的一个新开端。”[16]这充分说明西方所声称“保护的责任”，其根本目的并非尽快结束叙利亚境内的人道主义灾难，而是试图利用其道义制高点来干涉叙利亚内政，以便扶植一个亲西方的新政权。

　　(三)集体安全机制的缺陷

　　利比亚战争已经证明，即使联合国安理会在所通过的决议中重申尊重被干预国的主权、独立、领土完整和国家统一，但这种承诺通常并不涉及行动实施过程中的细节问题，在目标和方法上的措辞模棱两可，缺乏可操作的规范。这就使得干预方可以在履行“保护的责任”的幌子下任意歪曲决议内容，实施符合自身需要的行动。例如，根据安理会1973号决议，保障利比亚平民及其聚居区免受军事威胁才是设立禁飞区和采取军事行动的唯一目的。但英美等国却肆意扩大原先既定的禁飞区范围，事实上充当了反对派的空中支援力量;空袭目标也完全超出了设立禁飞区所规定的对象，没有将平民与武装部队、民用目标与军事目标区分开来，结果造成众多平民伤亡。美国国会议员丹尼斯·库钦奇谴责说：“联合国安理会的议事程序正岌岌可危，因为安理会成员在授权一场军事行动时并没有充分了解所有的事实。安理会的正义性正受到北约的威胁，因为北约没有得到安理会1973号决议的指定授权而在越俎代庖。”[17]虽然利比亚的干预行动已经使“保护的责任”声名狼藉，但相似的一幕似乎又将在叙利亚上演。在英美及其盟国出台的多个决议草案中，“重申对叙利亚主权、独立、统一和领土完整和对《联合国宪章》的宗旨和原则的坚定承诺”看上去依旧那么神圣，“必须和平解决叙利亚当前危机”听上去似乎如此郑重。不过，相关决议草案不是在末尾保留了“考虑各种选择，包括按照《联合国宪章》第41条采取措施”[18]的条款，就是在表示明确采用非军事手段的制裁措施的同时还附加上“并在决议未得到遵守时，考虑进一步采取措施”[19]的内容。这就很容易理解如果当《联合国宪章》第41条对叙利亚采取的经济与外交制裁不能迫使其屈服时，英美等国必然会单方面将“考虑进一步采取措施”狭隘而生硬地解释为《联合国宪章》第42条所规定的“得采取必要之空海陆军行动”。从而以《联合国宪章》第7章为跳板，打开对叙利亚进行外部军事干预的通道。

　　四、“保护的责任”在叙利亚危机中的出路

　　通常，2011年以北约为首的多国部队根据联合国安理会第1973号决议对利比亚采取的军事行动被视为“保护的责任”的首次实践。然而，这种不顾一切地按照西方国家的方式，违背被干涉国传统和人民意愿，通过推翻一国现有合法政权以期实现某种政治目标的做法，只能加剧地区紧张局势，造成更为严重的人道主义灾难。结束危机的最佳办法不是挑起对抗，而是应将国际社会所有负责任的成员汇聚到一起，在国际法基本准则的框架内和平解决叙利亚危机。(一)充分尊重叙利亚的主权与领土完整

　　在处理国际关系时，一条重要准则就是要尊重一国的主权和领土完整。国家主权在国际法中有两个特性，即外部独立与内部自主，由这两项特性所表现出来的国际法原则分别是“主权平等”与“不干涉原则”。[20]按照公认的国际法，国家主权平等原则是国际法的基本原则之一，构成了整个国际法律体系的基础，是国际关系赖以存在的基本前提。根据1970年《国际法原则宣言》有关主权平等要素的规定，每一国均享有充分主权之固有权利并具有平等的国际人格，国家之领土完整及政治独立不得侵犯。作为国家主权原则所派生出的一项国际法基本原则，不干涉内政是指国家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或间接地干涉他国主权管辖范围内的一切内外事务，同时也指国际组织不得干涉属于成员国国内管辖的事项。《联合国宪章》第2条第7款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，并且不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决;但此项原则不妨碍第7章内执行办法之适用。”1981年12月联大通过的《不容干涉和干预别国内政宣言》，详细规定了不干涉内政原则所包含的各项权利与义务，明确指出：“任何国家或国家集团均无权以任何方式或以任何理由干涉或干预其他国家的内政和外交”，“各国有义务避免利用和歪曲人权问题，以此作为对其他国家施加压力或在其他国家集团内部或彼此之间制造猜疑和混乱的手段。”真正善意履行“保护的责任”就应当努力创造和平谈判的条件并致力于推动民族和解，从而使冲突尽快结束，将仇恨和伤害控制在最低程度。一味对叙利亚进行威胁与制裁甚至动辄使用武力，试图在叙利亚领土驻扎由西方主导的外国占领军，或偏袒叙利亚各政治派别中任何一方的做法，不仅无法缓解当前的紧张局势，更是对《联合国宪章》和国际法基本准则的公然践踏。

　　(二)完善联合国解决叙利亚危机的职能

　　从联军在利比亚的军事行动来看，“最强的国家愿意给联合国多少权力，联合国才有多少权力。”[21]这就导致了联合国在以自己的名义履行“保护的责任”的过程中处于被边缘化的尴尬地位。因此，要发挥联合国在解决叙利亚危机中的职能作用，一方面需要完善联合国安理会关于实施“保护的责任”的决策程序。安理会是否在叙利亚问题上采取进一步的行动，应该看是否有助于缓和叙利亚的紧张局势，是否有助于推动政治对话，化解分歧，是否有助于维护中东地区的和平与稳定，更应该看是否符合《联合国宪章》及不干涉内政的原则。[22]因此，必须根据上述原则进一步协调和妥善处理安理会各常任理事国的内部分歧，尽可能地进行建设性磋商和沟通，努力消除各方争议和误解。2013年9月27日，联合国安理会第7038次会议一致通过的“关于销毁叙利亚化学武器”的决议也证明，安理会各成员国只要能够基于国际社会共同利益和普遍价值达成共识，暂时搁置无法调和的政治分歧，就能够为政治解决叙利亚问题提供新的契机，就能够为其成员国今后在相关议题上的沟通与协调奠定良好的基础。另一方面，应完善立法及维和机制，明确有关各方的权利义务关系。虽然联合国的维和行动是基于宪章的宗旨和原则，但宪章并无有关的概念及其具体实施规则， 也没有专门的国际法律文件加以规范。各成员国所遵循的原则、规则和操作方法，都是在实践中形成的不成文惯例，因而缺乏充分的国际法依据。由于法律依据的缺失，每次维和的具体行动不仅无章可循、无法保持统一的标准，还为某些怀有不轨企图的大国肆意妄为大开方便之门。[23]西方国家正试图以“保护的责任”为借口，通过安理会合法授权，武力推翻一国合法政权的利比亚模式复制到叙利亚问题上，并努力推动其成为新的“国际习惯法”。有人甚至声称，利比亚的实践已经证明“保护的责任”已经取得了压倒性的共识。[24]根据这些情况，应通过一部具有普遍约束力的法律文书，对维和行动的概念、方法、目的作出明确规定;确立维和行动必须遵循的原则，如当事各方的同意、中立、公正和不使用武力等;并就发挥作用的尺度及各方的权利和义务作出规定。[25]

　　(三)建立平民安全区

　　从上个世纪的多次地区武装冲突的实践来看，建立安全区用以庇护平民被视为一种较为合适的策略。在叙利亚国内冲突各方短期难以实现停火的情况下，为了保护平民而暂时设立安全区域是最为现实的做法。特别是双方持续拉锯、反复争夺地区的居民所面临的战争苦难最为深重，设立安全区的必要性尤为突出。

　　安全区应当由联合国安理会相关决议作出，根据国际人道主义法的规定建立，所有联合国会员国均应无条件遵守。安理会应向冲突各方明确阐明建立保护区的目的，并由各方协商同意后确定安全区的位置与面积。安全区应当符合以下条件：第一，必须由有关冲突各方对此类地区免受战火侵袭作出充分保证，包括书面和公开的声明与承诺;第二，该区域内应完全实现非军事化。冲突各方均不得利用安全区从事敌对活动，或在安全区内驻扎武装部队或部署军事设施;第三，安全区的治安应当由联合国授权的、经双方同意的国际维和部队接管，并对双方是否遵守有关协定进行监督，假如敌对方中有一方滥用保护区，那么违反协定的情况应通报有关各方，并在得到各方充分合作的情况下采取措施，防止再次出现这种情况;第四，安全区的管理机构应由中立国家组成，也可暂时由联合国托管。待冲突各方政治谈判取得成功后再行移交管理权。

　　“保护的责任”还只是一种不成熟的国际规范，其内涵和适用性还存在诸多争议。即使以联合国安理会授权采取的行动也难以摆脱大国政治的背景和利益，往往充斥着强权政治的色彩。那种认为以人道主义名义介入而又不会损害一国主权的想法只是一种幻想。解决叙利亚内战这样复杂的国内政治问题，仅靠外部势力简单的强制行动其结果只能是适得其反。在目前局势下，国际社会应当坚持以和平方式解决叙利亚的内部冲突，这既是阻止暴力蔓延的有效手段，也有助于为该国长期稳定打下坚实的基础。至于叙利亚的国家事务和未来，应该由叙利亚人民自主决定，而不是由某些大国操控与安排。各国主权平等和不干涉内政等《联合国宪章》确定的处理国与国关系的基本准则，仍然是履行“保护的责任”的根本前提，这些原则关乎着广大发展中国家特别是中小国家的安全和生存，也关乎着世界的和平与稳定。

　　作者：吴宁铂 来源：行政与法 2015年4期