简析国际法视角中的跨界大气污染概念

　　目前，国内并未给予跨界大气污染足够的重视，相关的学术研究也很少，更缺乏防治跨界大气污染的普遍适用的国际公约。本文明确界定了跨界大气污染的概念，分析了当前跨界大气污染的现状，以期我国的立法决策者对未来可能发生的跨界大气污染危机投入足够多的关注和重视，防患于未然。

　　1 跨界大气污染的界定

　　本文中的跨界大气污染一律是指跨越一国领土、管辖或控制边界的大气污染。

　　从环境生态学和国际法角度分别来看，跨界大气污染会有不同的涵义。环境生态学中的跨界大气污染主要是指来源于一国领土管辖范围内的物质或能量破坏了他国乃至全球处于动态平衡中的大气环境系统。国际法上的跨界大气污染概念较之环境生态学上的概念更为宽泛，不仅包括大气污染的物理化学过程对生态环境的影响，还包括了大气污染对人类健康、经济作业和可持续发展等方面的有害影响。

　　迄今为止，国际法尚未对跨界大气污染进行定义，更未给出一个统一的标准。虽然学界对跨界大气污染有一些关注，但缺乏令大多数人赞同的定义标准。现有的一些国际法成文法律文件中对“跨境污染”和“大气污染”做了较为明确的规定。国际法协会1982年在蒙特利尔通过的《适用跨国界污染的国际法规则》中规定：“跨界污染指污染的全部或局部的物质来源于一国领土内，而对另一国的领土产生后果。”[1]此外，部分欧洲国家以及美国缔结的《远程越界空气污染公约》中也对“空气污染”作了明确定义，其第一条规定：“空气污染是指人类将有害的物质或能量直接或间接地引入空气，以致造成危害人类健康、损害生物资源和生态系统、损坏物质财产、减损或妨碍环境优美以及环境的其他正当用途等有害影响。”[2]

　　所谓“界”，是指不同主权国家法律产生法律效力的边界，以及由此产生的不同司法和行政区域。笔者认为，在跨界大气污染中，跟污染有牵连因素的地域与污染损害结果地应分别处于两个独立的法域。虽然一国对本国的毗邻区、专属经济区不具有“主权”性的权利，但仍具有某些管辖权，本国一些专门法律的效力及于上述区域。跨界大气污染中“界”的区域面积可能要大于一国的领土和控制范围。对于在“国际公域”如公海上发生的大气污染行为，虽然污染行为不是发生在国家法域范围内，但仍应将该种行为界定为跨界大气污染行为，应追究相关主体的国际法律责任。与跨界大气污染发生有牵连因素的法域还应包含污染致害人的国籍国、船旗国、登记国等。例如，根据注册登记而列入某一国设施的船舶、飞机等从事的跨界大气污染行为也要纳入跨界大气污染的国际法律规制体系中。

　　值得我们注意的是，有些情形中虽然大气污染源的来源地与损害结果地分别属于两个或两个以上的法域，如一国领土或管辖范围内的火山爆发损害了另一国的大气环境，但这并不属于我们研究的跨界大气污染问题。我们研究的跨界大气污染问题基于国际法律责任制度，必须包含人的因素，即该大气污染损害结果的产生是由人可以预见、控制的因素引起的。

　　结合上述两个国际法律文件的表述，笔者认为，可以给跨界大气污染作如下定义：跨界大气污染是指一国领土、管辖或控制范围内的或者与本国有牵连因素的人为活动在他国领土、管辖或控制范围内造成的物质的、有形的且是重大的大气污染，包括对“全球公域”造成的大气污染。

　　2 跨界大气污染的现状

　　2.1 国际不法行为造成的跨界大气污染

　　从目前的国际实践来看，造成跨界大气污染的国际不法行为主要包括战争行为。如20世纪90年代初的海湾战争中，伊拉克无视国际法准则，悍然非法武装入侵和占领科威特。战败后，伊拉克军队纵火焚烧科威特的众多油井，由此给科威特及其周边国家造成无法估量的大气污染。又如以美国为首的北约多国部队于1999年对南联盟发动的空袭中，使用了大量的贫铀弹，给当地的生态环境造成了长期的放射性污染并持续了数十年。值得注意的是，未来国际实践中不排除会出现新型的国际不法行为造成跨界大气污染，如走私危险物品到他国造成他国的大气污染。

　　2.2 国际法不加禁止行为造成的跨界大气污染

　　自从第二次工业革命以来，伴随各种高新技术的迅猛发展和工业运用，国家、国际组织、私人(包括法人)在本国法域内从事工业生产、海山钻井采油等国际法不加禁止(国际法也没有明文规定允许)的活动中经常给他国带来大气污染，造成损害或威胁。如上个世纪初，美、加之间的特雷尔冶炼厂排放的超高浓度二氧化硫气体越过美加边界，给美国华盛顿州造成严重的大气污染。再如美国墨西哥湾原油泄漏事件：2010年4月20日，英国石油公司在美国墨西哥湾租用的钻井平台“深水地平线”突然发生爆炸并持续燃起大火，给周边沿海国家造成了严重的大气污染。

　　2.3 国家“主导型”跨国投资行为造成的跨界大气污染

　　值得我们关注的是，近年来国际社会中出现了一种比较特殊的由国家“主导型”跨国投资行为造成的新型跨界大气污染。当今，世界各国的环境保护意识日趋增强，一些发达国家为了维护本国环境的可持续发展，通过各项政策扶持鼓励本国的高污染、高耗材、高耗能的企业走出去，到境外投资设厂，甚至以国家投资的名义直接在别国投资高污染的产业，再将产品运回国内供本国消费。不管是政府的直接投资行为还是政策引导扶持下的私人跨国投资行为，都具有一个共同特征：政府在此类活动中起“主导性”作用，且与别国发生的大气污染具有实质上的牵连因素。鉴于此，笔者认为国家“主导型”跨国投资行为造成的大气污染应属于一种新型的、比较隐蔽的跨界大气污染。此外，之所以将此类跨界大气污染与国际法不加禁止行为造成的跨界大气污染相区别，是因为前者大气污染源的来源地与损害结果一般属于同一个法域内，而后者大气污染源的来源地与损害结果地分别属于两个或两个以上法域。

　　3 结语

　　目前的跨界大气污染国际法律责任制度还是虚弱不健全的，缺乏能普遍适用的防治跨界大气污的国际公约，远不足以解决跨界大气污染的危机。人类对新事物的认识总要经历一个错误到相对正确的过程。对于跨界大气污染问题，笔者希望我国的立法决策者对未来极可能发生的跨界大气污染危机投入足够多的关注和重视，防患于未然。

　　作者：陈云俊 来源：科技视界 2014年11期