国际法视角对“英国脱欧”分析

　　英国于2016年6月24日宣布其关于是否继续作为欧盟成员国的全民公投结果，52%的选民选择了退出欧盟，英国脱欧已成定局。但此次公投不具有正式的法律效力，英国必须适用《里斯本条约》第50条启动欧盟早已规定的脱欧程序，并在程序启动的两年内与欧盟及各成员国之间进行谈判协商，才能有望在达成广泛共识的基础上实现真正的脱欧。

　　在当今一超多强、向多极化发展的世界格局下，英国脱欧将对本国及欧洲全境的政治、经济、国防及外交政策产生深远的不可估量的影响。本文主要从欧洲一体化、英国退出欧盟应遵循的程序及英国与欧盟的改革展开论述。

　　一、欧洲一体化进程受挫

　　(一)欧盟的演进和内部矛盾

　　欧盟于第二次世界大战之后成立，宗旨是在成员国之间形成更紧密的经济关系，以此来遏制战争的发生，创建一个持续稳定繁荣的欧洲。欧洲一体化进程从上世纪90年代开始，在全球所有政治经济联合体中一体化程度中最高。近些年来，欧盟各成员国基于各自利益的而产生的矛盾逐渐显现化。虽然欧洲拥有较高的一体化程度，由于各国历史因素与经济发展水平的差距，并没有使其境内所有产业政策、就业问题、移民、福利水平达到统一、协调的程度。

　　在欧盟的决策与行动方面，实践中各成员国之间难以形成一致意见，由此将带来行动不协调，效用不尽人意的问题。这些都会导致欧盟执行力的迟缓与不足，损害欧盟的权威与公信力，在各国本身就对某些政策不满的基础上增加了离心力。现阶段欧盟主要面临三个问题：1.倒退风险增大。作为一个由主权国家构成的主要围绕政治、经济事项成立的联合体，欧盟应对处理危机的能力是避免其解体、分裂的前提。2.经济活力匮乏。欧盟目前的问题和危机，包括穆斯林难以融入各国、恐怖主义威胁加深、主权债务危机甚至乌克兰危机、难民持续大规模涌入及各国国内矛盾激化等都与此有联系。但最重要的还是劳动人口的绝对下降和老龄化所致。3.国际地位下滑。欧盟的形象和影响力在各个危机后不断的受损，导致了成员国对其产生信用危机，也影响了欧盟在世界上的话语权与竞争力，长此以往将极大地与欧盟成立的初衷相违背，这也是促成欧盟深化内部改革的原因。

　　欧盟以一体化的手段发展经济、制定外交与安全政策，由于客观经济条件的限制，从最初实施起便存在隐患。而各成员国与欧盟矛盾焦点在于超国家权力与国家主权之间的紧张局势。德国外交部长斯坦迈尔表示，英国脱欧将会严重损害欧洲利益，欧盟各成员国承担着防止一体化进程中止甚至倒退的共同责任。欧盟的衰落已然加速，但并非一个线性、单向发展的进程，而是有长期性和反复性的。其受内外因素的结合影响，既与各成员国综合国力的此消彼长有关，也受制于全球力量格局的变化。这就要求欧盟在对各国权力的掌控时松弛有度，采取更加民主、科学的决策方式和管理模式。

　　(二)国家利益因素与对外政策

　　欧盟各成员国间在欧洲一体化的进程中既有维护国家主权、国家利益的倾向，同时为了长期发展也必须把部分国家主权让渡给欧盟，由其代为行使。由此，欧盟的政策将会成员国无差别的适用，难免使部分会员国产生不满，当矛盾激化到无以复加的程度时，退欧事件便发生了。

　　各成员国政府的对外政策虽然趋同但并非一直向前发展，特别以申根区为例。申根区启动以来，区内各国民众可以像在一个国家内部那样不受限制地自由流动，但是并没有一个中央层面的执法机构负责整个申根区的内部安全和外部边境管理。这种各国放弃边境主权，而基于信任由他国管理外部边界的信任，由于边境管理中境内人员流动缺乏持续有效的监督，及恐怖主义与难民潮双重危机的打击下正在削弱甚至消失。互信下降的后果是本位主义、民族主义的再次兴起，内部凝聚力下降与行动力受限将使欧盟所面临的困境加雪上加霜。

　　正如之前执政的英国保守党内阁首相卡梅伦虽然明确表示自己支持及英国留在欧盟，但有“需要通过与欧盟谈判改变英国在欧盟中的地位和欧盟永远不能成为超级国家”的前提一样，这实质是英国在以留在欧盟为筹码，而换取更多的国家利益的行为。从这个层面说，我支持许多学者认可的“不管英国脱欧是否成功，都将会对欧洲一体化造成严重的打击”的观点。但相对而言，一个没有英国参与的欧盟带来的负面影响是更大的。

　　二、《里斯本条约》的适用问题

　　成员国要退出欧盟，需主动向欧盟正式提出申请，激发《里斯本条约》第50条，由此起算正式脱离欧盟的“倒计时”，在今后两年时间内完成“脱欧”事宜的协商和谈判。经过两年的期限，申请国将正式脱离欧盟，失去曾经的成员国身份。此次英国政府与欧盟在“倒计时”问题上的分歧，及条约本身由于细节缺失造成的可操作性较低的困境，让从未发生过效力的《里斯本条约》第50条规定变成了炙手可热的议题。

　　里约对欧盟的体制相对于之前所有的条约作了史无前例的相当巨大变革，以“欧洲联盟”(欧盟)取代“欧洲共同体”(欧共体)，使之成为唯一实体，并赋予它以法人地位，里约还为退出联盟制定了实施程序。这也是欧盟有关条约中首次规定退出机制，其目的固然可以认为是对成员国权利的扩大，为其最终维护本国利益使出破釜沉舟的最后一击。但相应的，在一定程度上可理解为是欧盟针对某些要求过度、有碍于一体化进程害群之马的一种威慑与“宁为玉碎不为瓦全” 表态。

　　欧盟首脑会议在2007年通过《里斯本条约》时，由于欧洲一体化进程正如火如荼，欧洲各国都希望从中分一杯羹，有鉴于此当时认为成员国退出欧盟的可能性微乎其微。因而旨在指导脱欧的第50条规定语言含糊，操作性不高、且关注度极低的状况也不足为奇。由于措辞模糊，对成员脱离欧盟的具体路径、步骤没有详细规定，势必会使脱欧谈判从理论上存在延长之可能。当然，英国与各成员国就脱欧的具体事宜达成共识是脱欧成功的重要条件。

　　三、对英国的影响

　　(一)英国不再受欧盟法院的管辖权限制

　　欧盟法院对欧盟成员法院涉及欧盟法律的司法判决，享有司法审阅权。英国脱欧后，欧盟法院将不再对英国法院涉及欧盟法律的判决享有该项权利。这就意味着英国要与欧盟各国重新签署司法协助、外国判决承认与执行的相关文件，可以预见，将有大批双边、多边条约将要签署。

　　(二)英国法律将会修改

　　众所周知，当国家法以条约的形式在一国之内适用时，有三种方式：转化适用、并入或采纳适用、混合适用。因为英国将不再受欧盟法令的影响，其国内法也会发生相应的变化。但在一些被世界各国广泛认可的公约与英国长期适用的某些直接来源于欧盟的法律，它们的修改幅度会因为在英国国内影响力的原因将不会太大，修改进程也相对缓慢。

　　(三)移民、难民和福利政策的修改

　　自从英国脱欧公投后，为继续享有欧盟内的各项福利及便利，英国民众开始了申请其他欧盟国家的护照的热潮。究其原因，在欧盟境内各国民众可以自由出入境，在其他成员国求职时无需申请工作许可证，还能享受医疗等方面的福利待遇。由此拥有双重国籍或者申请亲属所在国的国籍也成为一项普通民众规避英国脱欧对个人产生不利影响的普遍方式。

　　有专家认为，作为这次英国脱欧的一大直接原因，难民问题把就业问题与高福利水平等与经济有的关问题牵连在一起，产生了意想不到的对欧盟的冲击。欧洲福利制度起到了社会稳定器的作用，但随着欧洲老龄化的发展，其带来的不良后果也日渐显现。而作为欧盟经济名列前茅的经济大国，英国并没有过多话语权却还要为其他经济较落后的成员国分摊难民、高额福利所带来经济问题，填补他财政漏洞，显然有点强人所难。

　　(四)英国的执政党和行政区划的变化

　　首相卡梅伦辞职，支持脱欧的党派如独立党极可能将会执政。脱欧将降低英国在全球的形象，从而影响其综合国力和民族凝聚力。作为一个刚刚归于平静的事件，英国可能还要承受苏格兰再次公投独立建国、英国国家解体的后果。

　　四、欧盟的应对和改革

　　欧洲一体化进程出现问题并不全是因为英国脱欧公投才暴露出来的。欧洲继债务危机和乌克兰危机之后，又爆发了难民危机。由于各成员国需要不同程度的维护本国的利益，造成了欧盟不同国家对以上事件甚至是否脱欧产生犹豫不决、口是心非的态度。很多成员国制定的对外政策和对欧盟规定的履行方式和力度，在一定程度上可以看作是从自身利益出发具有保守性政策，这从本质上不利于一体化推进。

　　匈牙利总理欧尔班表示，英国脱欧这一事件说明，欧盟必须要吸取教训、聆听民众的声音了。捷克总理波特卡认为，英国脱欧不是欧盟末日。欧盟应该尽快作出调整，降低此不良影响对欧盟其他成员国的波及。在处理好恐怖主义、欧洲债务危机的前提下，沉着应对此类新问题。德国《南德意志报》评论说，英国的退出也许会为欧盟带来机遇，随着英国这阻燃剂的消失，欧盟各国可能会更加紧密团结，甚至会如激励欧盟推进透明化和民主化改革。

　　从根本上讲，欧盟各成员国的深度融合需要一个强有力的建立于国家之上的执行机构。欧盟执行机构欧盟委员会为扩大权力而更改欧盟条约在重重困境的现实中几乎是不可能的，甚至会加剧欧盟的解体与分裂。一个持续处于艰难的不稳定的维系状态、在任何重大议题上都分歧不断的欧盟，很难以一个有力的国际形象作出高效的行动。

　　未来欧洲一体化推进将离不开德、法等大国在欧盟中持续发挥指引、领导的作用。各成员国只有在经济、政治等传统领域与最近凸出的防范恐怖主义、控制难民涌入等共同安全项目上加强合作，才能使欧盟在实现阻止欧洲继续衰落的过程中真正担当起龙头的作用。欧盟正面临自我退缩的风险，应该通过深刻的变革，提高处理危机的能力，维护自身形象。

　　五、结语

　　人民已经做出了自己的决定，所以政府只需要妥善处理这一结果。这将开启一段两年(甚至更长)的过程，所以暂时不会带来许多直接后果。脱欧是在国家利益的主导下某种因素在某段时间内占据统治地位的正常表现，但我坚信希望和开放必将比民族主义和孤立主义走得更远。欧洲一体化必须在不断克服危机的过程中推进、在化解危机的过程中求得改革和新生。

　　作者：李明深 来源：法制与社会 2016年23期