《社会保险法》实施中的问题及对策的方式建设

　本文选自《法制博览》2014年第6期，版权归原作者和期刊所有。一、《社会保险法》实施中存在的问题
　　（一）授权条款导致实际操作性不强
　　《社会保险法》作为社会保险领域的基本法，明确了社会保险制度的基本框架、适用范围、监督机制、责任分担机制以及各主体的法律责任，但在重要制度中存在着授权性条款较多，实际的可操作性明显不足。纵观《社会保险法》全文不难发现其中有近十个授权性条款，内容涉及社会保险基金监督管理制度、公职人员参加养老保险的办法、社会保险费的征收主体、社会保险统筹层次的时间、步骤和社会保险基金的保值增值等多方面。这种在社会保险领域的根本性问题都依靠授权立法，不仅在效力上不足以达到法律效力层级的要求，而且致使该法更类似一个宣言和总纲似的法律文件，其直接后果加大了执法的难度和不确定性，降低了实施中的可操作性和法律效力，提高了执行成本。
　　（二）社会保险相关主体定位不明确
　　1.社会保险费征缴的主体
　　中国目前社会保险费的征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门双重管理的格局。有些地方由税务机关征收，而某些地方则由社保经办机构办理，同时存在两个征收机构，不仅影响制度整合，且存在账目混乱的风险。《社会保险法》自实施至今，由于相关的社会保险法实施细则以及具体实施办法的相对滞后和缺失，社会保险费征缴中一些具体规定模糊不清。虽然设有第七章专门规定“社会保险费征缴”，但始终没有提及社会保险费征缴的主体是社会保险经办机构还是税务机关，只是在第59条规定：“县级以上人民政府加强社会保险费的征收工作。社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临”社会保险费的征收是社会保险制度得以建立的前提，然而社会保险费征收主体都没有明确，社会保险法实施谈何容易。在《社会保险法》第59条第2款仅规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”授权性法规并未能解决根本问题。
　　2.社会保险基金管理的主体
　　《社会保险法》第八章“社会保险基金”没有提及社会保险基金的管理主体。第54条第2款规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”从此可以看出立法是希望授权国务院来解决社会保险基金的管理主体问题。但从实际来看，虽然我国已经有一个全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理，但本法没有授权这个机构来管理其他社会保险基金，如养老保险等。可见社会保险基金的管理主体目前是处于一种不完善的状态。
　　3.社会保险监督的主体
　　在现行《社会保险法》的规定下对社会保险的监督主要是各级人大常委会监督；社会保险行政部门和财政、审计、监察、工会、等部门的行政监督以及社会保障监督委员会的社会监督三种模式。虽然本法第十章明确了社会保险中的监督机制，但是缺乏可操作性，具体的管理办法多依照的是各个地方的行政规章和规范性法律文件，处罚措施、监管手段的程序并没有具体的规定。虽然第80条特别规定了由用人单位代表、参保人员代表以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会。但是，法律没有明确社会保险监督委员会的性质，即它是常设机构还是临时机构，是实权机构还是虚位机构。
　　（三）城乡二元化、公务员和参照公务员法管理的工作人员的社会保险制度导致的公平性问题
　　从理论上来讲，社会保险属于社会财富的“第二次分配”，无疑应恪守公平原则。但该法尚未真正做到社会保险资源的公平分配，这种“分配不公”既包括制度设计上的城乡居民有别，也包括不同群体享有权益上的差别对待。
　　改革开放初期国家将主要的资金多用于建立城市社会保障，农村社会保障与城市社会保障相比层次较低、覆盖范围狭窄、项目不全、资金缺乏、来源不合理。随着城镇一体化改革不断推进，流动人口的社会保险问题亟待解决。《社会保险法》第95条特别强调：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”首次以法律形式赋予农民工与城镇职工同等的福利保障，体现了保护劳动者的制度价值，还贯彻了公平就业的社会法理念。但是现实中农民工参保问题不容乐观，根据国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2011》统计显示，中国流动人口近两亿，52%的就业人口未参加任何社会保险。部分管理者片面追求企业利润最大化，降低企业成本，将农民工的各种权利责任都忽略，简化为一次性劳务关系，严重忽视农民工的参保问题，损害农民工的合法利益。而我国养老保险采取的是社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式，强调的是预筹积累，而农民工的特点是流动性强，积累不足，很容易出现重复参保的情况。
　　同时，公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险被排除在了该法的适用范围之外，即由国务院规定其办法，而该法对这一授权立法又未作出任何的原则性要求。养老保险制度改革的核心是实行缴费义务与养老权利相对应，针对公务员和参照公务员法管理的工作人员的现行由国家财政支撑的退休养老制度，则与养老保险的原则不相适应，也是有失公平。
　　（四）权利的救济问题
　　《社会保险法》对社会保险纠纷的救济渠道存在多方面缺失：其一，公民的社会保险权利遭受侵害，适用于何种诉讼救济模式？虽然《社会保险法》肯定了民事诉讼的救济模式，但是，其第83条第3款却没有规定参第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临保人与医疗服务机构的纠纷处理是否适用于民事诉讼救济模式。其二，第83条第二款规定：“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该法条中虚化的“依法”将使公民的社会保险权利救济流于形式。因为，目前我国对社会保险权益纠纷的处理所依据的法律要么缺失，要么很不充分。因此，需进一步完善社会保险纠纷解决法律、法规和规章体系。
　　二、《社会保险法》实施中对策研究
　　由于中国的社会保险改革还在进 行之中，各地区发展的不平衡与社会保险制度建设的步伐不一，决定了中国的社会保险立法还不可能一步到位地走向完善。虽然《社会保险法》已经正式出台，但是社会保险的立法任务远未完成。可以想见的是，未来相当长一段时间内立法背后的博弈仍将继续。对于社会保险法后续立法，我们认为应当从以下几个方面加以完善：
　　（一）加快出台《社会保险法实施细则》、完善相关配套政策，明确征管主体和职责
　　国家应尽快本着有利于缴费人参保缴费的原则，出台《社会保险法实施细则》和相关配套政策，科学划分财政、人社和地税三部门职责范围。实现税务部门全责征收社会保险费，财政部门管理社保资金，人社部门使用社保资金，监察、审计部门监督社保资金，使社保费的征收、管理、使用和监督法制化、规范化。同时笔者建议国务院对《社会保险法》具体适用进行权威的解读，明确法条具体实施办法，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾，并以《社会保险法》及其实施细则为核心，构建中国社会保险法律体系。同时应该抓紧制定相关配套措施，尽快弥补法律缺陷。但是，值得注意的是应当坚持《社会保险法》的立法理念和价值取向，政府在制定实施政策、确定具体操作规则，任何看似细微的办事规则都有可能阻碍社会保险权益的实现。必须用“公平”理念予以修改和完善现有的行政法规，才能与《社会保险法》的相关规定相协调、相一致。
　　（二）健全社会保障监督机制
　　健全社会保障监督机制，首先要加强行政监督的建设，进一步完善社会保障行政主管部门的内部稽查制度，加强对社会保障经办机构的检查工作，严格防范和化解社保基金管理和运营中的风险。其次要落实社会保险基金管理信息公开披露制度，有关部门通过多种途径向社会公众公布社保基金的收支、运营、积累和审计等方面的信息。最后，社会监督是社会保险必不可缺的一种监督方式，社会保障监督委员会应在人民代表大会常委会的领导下开展工作，扩大参保职工、专家学者、工会代表在社会保障监督委员会的比例，提高社会保障监督委员会的社会性。健全社会保障监督委员会的工作制度和定期督查制度，保持社会保障监督委员会的中立性和独立性，更好地发挥社会保险工作监督的职能。
　　（三）加强对农民工群体社会保险，破除城乡二元分割的社会保险制度实现社会公平
　　明确政府在社会保险中的责任，从制度方面考虑到农村群体的特殊性，强调政府在农村社会保险权益中的责任，协调好政府、用人单位及个人在社会保险中的义务关系，而不是仅强调用人单位和个人的社会保险义务。进第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临一步厘清农民工的身份认证，建立农民工居住地身份认证制度。再次，进一步加大社会统筹的力度加大破除城乡二元分割的户籍身份认证制度，加大社会保险基金全国统筹的力度及破除城乡二元分割的社会保险制度，实施公民身份一元化的社会保险制度。从而实现社会公平，社会和谐稳定。
　　（四）加强权利救济，依法追究相关主体责任
　　根据权利与责任相对称的原则，社会保险费的相关主体作为公法人，应具体承担国家对参保公民的保护照顾义务。但在现实生活中，社会保险费的相关主体，如果没有履行或没有完全履行其职责，其结果不是该相关主体的利益受损，而是参保人——公民——不能享受社会保险待遇，因此，相关主体应该对此承担责任，并赋予参保人明确的救济途径。在此可以看出必须尽快明确社会保险费相关主体失职对私法上的参保人，以及对公法上的国家所应承担的法律责任。
　　（五）加快社会保险费知识宣传步伐，扩大社会保险费的覆盖面
　　国家决定，从2012年7月1日起，在全国范围内启动城乡居民养老保险全覆盖工作，计划年底前完成，这也要求我们要加强社会保险费相关知识宣传，建立社会保险费知识宣传的长效机制。一是要强化对社会保险费管理部门的宣传辅导。相关征收管理部门应加强协作，对社会保险费的相关法律、法规和新的政策互相进行培训、交流、沟通，使各管理部门能更加全面、深入掌握社会保险费相关知识，提高社会保险费征收管理的质量和效率。二是要强化对缴费对象的宣传辅导。要采取集中宣传与日常宣传、上门宣传与会议宣传、部门宣传与群众宣传、媒体宣传与网络宣传相结合的方式，宣传社会保险费的相关知识和《社会保险法》对改善民生、促进经济发展、社会稳定的重大意义，让人民群众意识到参加社会保险是老有所养、病有所医、失有所补、弱有所助的重要保障，增强用人单位的责任和义务，保障人民群众合法权益，提高社会各界对社会保险费征缴的遵从度，扩大社会参保的覆盖面，推动社会保险费征缴工作持续稳定发展。
　　总之，中国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范。社会保险法的出台为中国社保第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临制度的改革提供了基本法律依据，实现了社会保险制度由实验性阶段向定型、稳定、可持续发展的重大转变。但是，现阶段指望这部《社会保险法》能够尽善尽美显然是不现实的。在我们已经制定《社会保险法》的同时，应加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。
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