行政诉讼程序设置问题和策略创新

　一、现行行政诉讼程序设置问题之审视
　　我国行政诉讼包括一审、二审程序，审判程序中的附带赔偿程序，以及单纯的行政赔偿程序，这些程序统一构成了我国现行行政诉讼审判程序的基本框架。综观我国三大诉讼程序可知，它们具有一定的相似性，主要体现在受案、回避、公开审判、辩论等具体程序环节上。但行政诉讼又具有自身的特性，就诉讼的原被告双方而言，他们之间的地位不平等，且当事人举证责任的分配，也与其他两大诉讼程序不同。更为特殊的是，行政诉讼在诉讼理由和诉讼类型的关系问题上，与刑事诉讼、民事诉讼存在本质的区别，这集中体现在行政诉讼的诉因与诉讼类型紧密联系在一起，有何种诉因，便有何种诉讼类型。我国一些学者普遍将行政诉讼的类型分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等。而马怀德教授将其分为“撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等七类”[1]。诉讼程序主要围绕上述几种诉讼类型展开。然而，在理性审视现行的行政诉讼程序后，不难发现其中存在的问题，主要表现为总的诉讼程序中缺乏一个可以进行适当分流的程序，即所有起诉至法院的案件均需在既定的一审、二审程序中完结。且不说案件之受案范围如何，适用的法律依据如何，单在程序设计上，现行的行政诉讼程序并未实现诉讼经济、快捷和效率的完美结合，取而代之的是眉毛胡子一把抓，将各种类型的诉讼一概纳入到传统的两审终审体系中来。
　　另从诉讼类型上看，凡是诉至法院的行政诉讼案件，均要进入第一审普通程序。由于我国尚未建立起行政诉讼简易程序，故一审程序承担起了全部类型案件的起诉工作。因案件的审理程度有简单与复杂之别，故对那些通过简单程序就能够有效解决的行政诉讼案件，实无必要过多地耗费有限的司法资源，采用一审普通程序处理，否则“案件久拖不决，当事人的诉讼成本也可能超出其预期借助诉讼想要获得的利益，由此进行利益权衡，当事人往往会选择为减少损失而放弃诉权，这又导致行政争议无法及时获得解决”[2]。对于那些分歧不大，当事双方仅就履行义务、确认违法、确认关系等存在争议的案件，尽管不排除在事实与证据认定上具有一定的复杂性，但它们仍有归于简单案件的可能性。笔者认为，为保障诉讼活动顺利进行，有必要事先针对案件的难易程度来选择程序，而不是针对案件类型。此外，因受强职权主义诉讼模式的影响，我国传统的法院审判体制呈现出一定的弊端，欲重新构建适合于当代主流发展趋势的行政诉讼程序，必须率先构建起一个既具有程序分流功能，又能实现当事人权益的合理配置，强力保证效率和质量，有效解决实际问题的行政诉讼体系。
　　二、关于行政诉讼程序重置的设想
　　（一）以被告确定管辖
　　现行《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”从表面上看上述规定，并不觉得现行管辖权划分存在什么问题，但是对于复议前置案件，经过复议后维持原复议机关决定的，反而由原作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，似乎呈现出“管辖倒流”的局面。立法规定必须经过复议方能开启诉讼程序，说明案件之事实认定，较一般行政诉讼案件存在特殊性。例如在认定过程中会涉及某一专业知识或技能的使用，故在管辖问题上，由复议机关所在地法院审理，似乎更能体现这种特殊性。而且，“从宏观层面来说，当行政相对人不服行政机关所作出的具体行政行为欲寻求法律救济时，是直接向法院起诉，还是先向行政复议机关提起复议后再向法院起诉，是摆在其面前的现实问题。行政相对人的这种选择不仅关系到国家能否及时有效地维护其合法权益，也关系到行政权与司法权在国家机关之间的分配与协作，最终影响到两种权利救济方式的功能能否得到最大程度的实现。”[3]客观地说，复议前置的案件类型并不多，将其纳入到复议机关所对应的法院的管辖范围中，具有完全的可行性。只是在诉讼结果问题上，需要上级机关督促原行政机关服从　行政诉讼案件是否适用简易程序，不仅需要一个认知过程，还需要专门的审判机构进行确认。为使程序能够发挥有效分流的作用，有需要将案件先行过滤。为完成此项任务，西方一些国家在诉讼程序中设置了预审程序。预审程序除了发挥过滤功能之外，还可以进行适当的裁决，如简易案件的实体裁决、程序性裁决（不予受理、移送审判法院、裁定驳回起诉等）。笔者认为，我国行政诉讼案件需要建立繁简分流体系，设立与其职能相适应的预审程序，即案件是否适用简易程序，应由预审法官决定，同时预审法官还可以具体审理简易案件并作出实体性裁决和程序性裁决。通过预审法官的裁决，一些案件初步审查后，认为不适宜用建议程序的，则决定移送审判法庭并告知当事人，由正式审判法官审理（预审法官不能是审判法官）。预审程序具有非正式性，其审理一般为书面审理，转为简易程序的，则可以采取会晤、开庭方式。
　　2.即裁程序。预审程序中的预审法官可以根据案件情况进行速裁。速裁的范围应包括其职能所覆盖的范围，既有中间速裁也有审结速裁，具体包括案件的管辖、被告主体适格、诉讼时效的超过、证据的调取、裁定简易案件等情形。因即裁程序在行政诉讼案件中与简易程序有部分重合，且范围更广，故其并非一个单纯的程序，而是众多程序决定类型的集称。实践中，法院立案承担着将案件推进诉讼门槛的作用，却不能立即解决案件的实体的问题，但即裁程序将一改现有立案体系的职能配置，预审法官之预审可以直接进行实体裁决，同时行使着将部分案件推进诉讼门槛的职能，双重过滤保证了案件的准入资格。同时，即裁程序也不限制案件的类型，前述的行政诉讼程序问题或案件类型均可以进行速裁。
　　简易程序设置的主要出发点在于诉讼快捷和及时保护行政相对人的合法利益。对于申请抚恤金、申请生活抚养费、申请人身保护、申请急用的简单的许可执照等情形，简易程序一方面可以保护当事人的急需权利，另一方面又能督促行政机关提高行政效率，真正发挥其应有机能。但简易程序毕竟是一种诉讼程序，其简易的处理方式必然会忽略 掉某些诉讼价值如公正。而预审法官径直裁决，则充分体现了职权主义审理模式的特征。
　　3.正式普通程序。简易程序理论上属于一审程序，而正式审判程序属于二审程序。行政诉讼的原被告双方如果对简易案件裁决不服的，可以在一定期限内向正式审判庭提出正式起诉；而未在一定期限内向正式审判庭起诉的，简易裁决生效。在预审程序中，如果预审法官认为案情相对复杂，在限定期限内无法审结的，有必要转到正式审判庭进行审理的，此时简易程序就会转为正式普通审判程序，视为一审。而对于经历简易审理后向正式审判庭起诉的，正式审判庭得依照一审普通程序的要求进行正式审理。根据我国法院的审级设置，在各自审级法院的一审管辖范围内，如果设立预审程序，则需将预审机构与正式法庭设于同一法院之内，以保障诉讼活动的连贯性和诉权的落实。
　　4.上诉程序。上诉程序总体分为两种，一种是简易程序中的起诉，即当事人不服简易程序裁决，可以起诉到正式审判庭，其范围包括实体性裁决，部分中间裁决，不予受理、超过诉讼时效、变更管辖等。而对于可起诉到正式审判法庭的案件，当事人如果对裁决不服，依然可以向上一级法院再行上诉。但对于程序问题的上诉，上诉法院依然可以不开庭的方式审理。另一种是未经简易程序直接起诉到正式审判法院的案件，或者被转为正式审判程序的案件，此类案件则遵循我们一贯施行的两审终审制。
　　5.附带程序。在行政诉讼案件中，对于有附带赔偿诉讼请求的，我国法律曾规定，行政赔偿需以具体行政行为确定违法为前提，而行政赔偿附带程序的审理依然可以适用简易程序之规定。然而，在未经诉讼程序而由行政机关确认具体行政行为违法的情形下，则需要考虑与现行法院赔偿委员会的职能衔接问题。因法院的赔偿委员会附设于法院内部，故其不是一个完整的诉讼程序，倒像一个半协商半职权主义审理程序。如果当事人在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼的，则应使用并行程序，即在简易程序、正式程序、上诉程序中一并提起。但经过行政机关确认具体行政行为违法的，就应脱离于诉讼程序，由法院赔偿委员会行使案件管辖权。
　　在行政诉讼程序中，若当事人提出作出具体行政行为所依据的规范性文件涉嫌违反上位法规定时，案件应中止审理，此种附带程序必须等待有权机关作出答复。笔者认为，在此情形下适用正式审判程序审理方能适应程序之要求。
　　（三）行政公益诉讼中检察机关的角色定位
　　在行政诉讼中，针对法院违法以及不适当的判决，检察机关主要是以抗诉的方式履行其法律监督职能。对于行政公益诉讼，虽然我国现行法律暂时没有规定，但其出现于立法之中将是历史发展的必然。而且，近来有许多学者主张在行政公益诉讼中，以检察机关或者相关社会团体作为诉讼原告，因为“检察机关凭借独特的资源、能够独立行使检察权以及其工作人员可以娴熟地运用法律知识等得天独厚的优势，可以代表国家而作为行政公益诉讼的原告，满足行政公益诉讼之公益性”[4]。笔者认为，由检察机关作为公益诉讼的原告，表面上无可厚非，但仔细分析后会发现问题，若由检察机关充当原告，其诉讼原告身份势必与法律监督者的身份相冲突。此外，公益诉讼的着眼点在于社会公平正义，有时难免与司法公平正义存在冲突。尽管在行政公益诉讼中，检察机关可以发挥其在现行体制内的一种自我协调能力，但毕竟行政公益诉讼具有不同于普通行政诉讼的特殊性，为避免检察机关在日后的诉讼中处于尴尬境地，故不建议其作为行政公益诉讼的原告而与行政机关抗衡。
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　　参考文献：
　　〔1〕马怀德，吴华.对我国行政诉讼类型的反思与重构[J].政法论坛，2001（5）.
　　〔2〕董治良，张光琼，等.简化行政诉讼程序 进一步提高审判效率——海南高院关于行政诉讼简易程序的调研报告[N].人民法院报，2011-6-23（8）.
　　〔3〕顾磊君.论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接[J].成都行政学院学报，2013（3）.
　　〔4〕周孜予，张弛.论我国行政复议与行政诉讼之程序衔接[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2013（3）. 诉讼结果，此种关系转化模式可概括为：诉前行政复议——诉讼主体偏离——诉讼结果的行政指令。另一种管辖模式则是复议改变管辖，在此种模式下，改变具体行政行为的复议机关成了真正被告，而原作出具体行政行为的行政机关不能作为真正的诉讼主体，且在诉讼结果上，复议机关认为需要原作出具体行政行为的行政机关配合完成某一事项的，依然可以行政指令方式为之。
　　（二）案件分流与程序设置
　　1.简易程序——附属于审前程序。因为行政诉讼案件事实情况迥异，同一诉讼类型的案件所经历的事实认定、证据和法律的斟酌存在区别，故不宜用法律规定来区分案件的难易程度。况且，区分案件的难易程度属于一个严肃的认知过程，有必要由一个专门机构认定案件的难易性质后，再选择使用程序。鉴于行政诉讼案件的性质，行政机关与相对人地位不平等，笔者认为，当代行政诉讼理念应将更多的诉讼权利向原告一方倾斜，规定行政诉讼简易程序不需征求被告（行政机关）的同意，只要原告同意，有关审判机构便可径行适用简易程序，这就可以在一定程度上防止行政机关拖延案件。
　　另外，简易程序可以只适用书面审理，且各种证据材料的认定需在一个简短的期限内完成，对于需要说明一些情况的，可以召开简单的会晤。确需要开庭审理的，则应先期公布案由、审理日期等信息，以方便公众旁听。需要特别指出的是，审判机构应当是独立的审判法官，且在简易案件审限内，必须做出裁决。