对外援助的国际法律规范的基准探讨

 国际法上的对外援助(Foreign Aid)是指援助国或国际组织，以提供资金、物资、设备、技术等形式，帮助受援国发展经济、提高社会福利和应对突发危机的活动。[1]一般情况下，援助国主要是发达国家和高收入的发展中国家，受援国主要是最不发达国家、其他低收入国家和中低收入的发展中国家。①对外援助的最早起源是应对战争和饥荒的人道主义援助。二战后，以难民救助和战后重建为主要内容的发展援助开始成为对外援助的重要形式并取得了长足的发展。国际法基本原则、国际条约以及国际组织和国际会议的决议成为国家和国际组织从事对外援助的重要法律依据，构成了对外援助的国际法律框架。近年来，中国对外援助的规模不断扩大，影响力日益提升，在此背景下，厘清并分析对外援助的国际法律规范，进而思考中国政府的立场并提出相关建议具有重要的现实意义。
    一、适用于对外援助领域的国际法基本原则
    国际法基本原则是指那些各国公认的、贯彻到国际法各领域的、构成现代国际法基础而具有强行法性质的国际法原则。[2](P.46)著名学者童金曾说过，“所有公认的国际法基本原则都成为它(国际强行法)的一部分”。[3](P.48)国际法基本原则属于国际强行法范畴，意味着国际法基本原则在对外援助实践中“必须绝对执行和严格遵守，不得任意选弃、违反或更改”。[4](P.44)
    作为具有普遍意义的原则，国际法的基本原则同样适用于对外援助领域，特别是国家主权平等原则、不干涉内政原则和国际合作原则应成为规范国家和国际组织开展对外援助的基本原则。
    (一)主权平等原则
    主权平等是最重要的国际法原则，是整个国际法的基石。主权平等的基本精神是各国“均有平等权利与责任”。《联合国宪章》第2条规定，联合国及其会员国应遵行各会员国主权平等的原则。《国际法原则宣言》对主权平等原则包含的要素进行了全面阐述。②主权平等实际上包含了两项原则；一是主权原则，二是平等原则。和平共处五项原则对平等原则进行了发展，提出了平等互利的原则。平等互利包含了两个层次的要求：第一是平等，即国与国之间的交往必须建立在国际人格平等的基础之上；第二是互利，即只有注意实质平等才能较好地实现优势互补和协调。[5](P.30)
    平等互利原则强调国际经济合作实践中应重视实质平等问题，代表了发展中国家的普遍利益和主张。具体到对外援助实践，这一原则至少应该包括两方面内容：一是援助国不得歧视受援国，提供援助过程中应尊重受援国，充分听取受援国的意见；二是提供援助应从受援国经济社会实际需要出发，切实着眼于受援国的利益，促进受援国发展能力的提高。1983年中国提出同非洲国家进行经济技术合作应遵循“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则，就是坚持平等互利原则的具体体现。
    (二)不干涉内政原则
    《国际法原则宣言》指出，任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。每一国家均有选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移转之权利，不受他国任何形式之干涉。不干涉内政原则也是和平共处五项原则的重要内容之一。
    在对外援助过程中，不干涉内政原则要求援助国不得借援助之机干涉受援国内政，援助国提供援助不能附加条件，不得主张特权。我国在1964年初明确提出“中国政府在对外提供援助时，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权”，[6](P.214)作为中国对外援助的八项原则之一。1974年第六届特别联大通过的《建立新的国际经济秩序宣言》明确阐述了这一原则：国际社会向发展中国家提供积极援助，不应附加任何政治或军事条件。
    不干涉内政原则在西方发展援助实践中受到很大冲击。西方国家提供援助通常会附加一些额外的条件，这些条件又往往涉及受援国的内部和对外事务，受援国为了获得援助被迫做出妥协，放弃了按自己意志处理内政的部分权利，结果可能使对外援助沦为西方国家干预受援国内政的工具。例如西方国家以私有化、自由化和市场化改革作为援助条件的“华盛顿共识”，实质上是西方国家打着援助旗号对受援国国内政治经济体制的干涉，是对不干涉内政原则的违背。
    (三)国际合作原则
    《联合国宪章》规定，“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”是联合国的宗旨之一。《国际法原则宣言》规定各国有“依照宪章彼此合作之义务”，各国不论在政治、经济及社会制度上有何差异均有义务在国际关系的各个方面进行合作，特别是在促进全世界尤其发展中国家之经济增长方面彼此合作。《各国经济权利与义务宪章》也规定“国际合作以谋发展”为国际经济关系的基本原则之一。
    国际合作原则是对外援助的国际法律基础。国际合作原则要求各国在促进人类社会特别是发展中国家经济增长领域开展合作。这里的“合作”不仅包括发达国家之间的强强联手，发展中国家之间的“南南合作”，更应该包括发达国家和发展中国家之间的“南北合作”，而发达国家对发展中国家的援助是“南北合作”的重要内容。人类发展的历史证明，发展中国家经济增长归根结底取决于自身的发展，但是来自外部的援助也是促进经济增长的重要推动力，二战后欧洲的迅速重建，日本的经济腾飞即是成功援助的有效例证。
    国际合作原则是对外援助的重要原则。国际合作是国际经济关系的基本原则之一，对外援助是国际经济关系的一种形式，也适用国际合作原则。目前援助领域主要有两种形式的合作：一是援助方之间的合作。例如中国与泰国和亚洲开发银行共同出资援建了昆曼公路老挝境内路段，这是多边援助的一种形式，可以充分发挥各自优势，实现援助效果的最大化。二是援助方和受援国之间的合作。这里涉及援助和合作的关系问题，表面上看，援助和合作是国际经济关系的两个阶段，援助是合作的先导；但实质上，援助和合作是相互统一的，援助本身就是一种合作，援助应具有合作的内涵，脱离了合作内涵的援助就成为单方的赠予或施舍，很难取得实效。近年来，西方国家开始反思自己的援助方式，有些学者就提出“有过援助，却无合作”是西方建构的南北对话机制陷入困境的真正原因。[7]
    二、规范对 外援助行为的国际条约
    国际条约是指国家间、国家与国际组织间或国际组织相互间所缔结“而以国际法为准之国际书面协定”，不论用什么名称(如条约、协定、公约、议定书)。[5](P.12)条约是国际法的重要渊源。著名国际法学家王铁崖先生认为，条约作为国家之间的明示协议是国际法院在裁判案件时应首先适用的。在这个意义上，国际条约是国际法最主要的渊源。[8](P.8-9)条约对于当事国具有法律拘束力，国家必须遵守条约。《奥本海国际法》指出，条约的一般重要性首先在于：其所确立的规则及其所产生的权利和义务对于当事各方有法律拘束力。这适用于一切条约，不论是双边的或多边的。[9](P.20)
    迄今为止，对外援助领域还没有类似《维也纳外交关系公约》和《联合国海洋法公约》的具有普遍指导意义的公约，相关条约主要有三类：
    (一)从事对外援助的国际组织的基本文件
    国际组织的基本文件是有关国际组织据以建立组织机构和进行活动的组织章程，主要包括各组织的宗旨原则、组织结构、职权范围和活动程序以及成员国的权利和义务等重要内容，是国际组织从事对外援助的重要法律依据。国际组织基本文件的性质仍然是国际间的一种多边条约，其法律效力原则上只及于成员国，非经非成员国同意一般不能为其创设权利或者义务。[10](P.6)
    从事对外援助国际组织包括政府间国际组织和非政府组织，国际法着重研究的是以政府间协议作为其存在的法律基础的政府间国际组织，主要包括联合国及其专门机构、经济合作与发展组织(OECD)、欧盟、石油输出国组织、亚洲开发银行等。涉及的基本文件有《联合国宪章》、《国际货币基金组织协定》、《国际复兴开发银行协定》、《经济合作与发展组织公约》等。国际组织根据基本文件开展对外援助，在各自领域内形成了相对独立的援助机制。这里以《联合国宪章》为例进行说明。
    《联合国宪章》第九章专门就“国际经济及社会合作”进行了规定，主要包括三方面内容：第一，联合国会员国负有国际经济及社会合作的责任。第二，联合国大会和经济及社会理事会承担组织国际经济及社会合作的责任。第三，联合国成立专门机构促进国际经济及社会合作。根据《联合国宪章》规定，目前联合国系统内有近二十个机构从事对外援助，主要包括联合国大会设立的附属机构③、经济及社会理事会设立的附属机构④以及联合国专门机构⑤三类。附属机构和专门机构的性质明显不同，从事对外援助的依据和形式也不同。附属机构是联合国依《联合国宪章》设立的辅助联合国执行其职能的机构。设立机关对其设立的附属机构的组织与职能，可以随时加以变更或终止。附属机构根据设立机关赋予的职权开展援助活动，须向设立它的主要机关作出建议或提出报告。[10](P.91)专门机构是各国政府根据正式协定成立的政府间国际组织，各有自己的成员、机构和财政预算。由于与联合国缔结有“关系协定”，专门机构承认联合国有权提出建议并协调其活动，并同意每年向经社理事会提交报告。[5](P.276)专门机构依据相关领域的国际条约和组织章程，在特定的业务领域开展对外援助活动。
    国际组织的基本文件对现代国际法的形成与发展具有重大影响。特别是一些全球性的国际组织，因为其成员国众多，管辖事项广泛，章程规定的宗旨原则和行为规范的适用空间很宽泛，受章程调整的国家间关系也很普遍。例如《联合国宪章》适用于调整193个国家间关系，其规定的宗旨和原则不再仅仅是一个普遍性国际组织的指南和行为规范，而且是整个国际关系和现代国际法的基石。[11]
    (二)作为南北对话重要机制的《洛美协定》和《科托努协定》
    1975年签订的《洛美协定》⑥和2000年签订的《科托努协定》⑦是欧盟国家与非加太国家之间签订的带有明显区域性质的多边条约，内容主要是规定欧盟国家向非加太国家提供财政、技术和贸易援助的具体措施。通过这两个协定，建立了欧盟国家对非加太国家的援助体系。两个协定的缔约国最多时候包括欧盟25国以及非洲、加勒比地区和太平洋地区一百多个发展中国家，根据“条约只拘束缔约国”的国际法原则，原则上只对缔约国有拘束力。但是欧盟国家和非加太国家通过区域性多边条约构建的援助体系一度成为对外援助的典范，并成为全球范围内南北对话的重要机制。
    《洛美协定》下的援助机制包括：建立“单向优惠制”取代“贸易互惠制”；建立稳定出口收入基金，向因原料价格下跌或因灾害减产而遭受损失的非加太地区提供赠款或无息贷款；增加对发展中国家的财政援助额，在提供援助时听取受援国的意见，与当地经济发展计划相结合；建立工业发展中心，对发展中国家工业发展提供支持，开展广泛合作。《科托努协定》增加了政治对话、实现新千年目标、消除贫困、加强经济和贸易联系等方面的新内容，与《洛美协定》的规定相比有了很大的不同，主要体现在：逐步取消对非加太国家提供单向优惠制政策，代之以向自由贸易过渡，双方最终建立自由贸易区，完成与世界贸易组织规则接轨；以民主、人权、法制和良政为执行该协定的基本原则，有权中止向违反上述原则的国家提供援助；建立总额为135亿欧元的第九个欧洲发展基金，用于向非加太地区国家提供援助等。
    总体而言，非加太国家与欧盟的公约属于根据多边条约进行援助的为数不多的例子之一。根据两个多边协定，欧盟承担了从财政、技术和贸易三方面对非加太国家进行援助的责任，但是由于欧盟援助支付未达到预期程度，没有完全履行援助承诺。欧盟在援助中附带先决条件的主张，也使得欧盟在国际舞台上丧失了信用度。随后由于《科托努协定》放弃贸易优惠体系和使非加太国家不受国际不稳定性影响的保护机制的做法，“欧洲与非加太国家间关系的区域主义特征很快消融在世贸组织的多边主义规则当中”。[7](P.26)这里就涉及“条约必须信守原则”这一条约法上最重要的基本原则，即一个合法缔结的条约，在其有效期间内，当事国有依约善意履行的义务。这一原则的意义在于为国际间的互信和互赖创造条件，从而确保国际关系的稳定和国际和平的维持。[12]在《洛美协定》和《科托努协定》下，欧盟没有履行援助承诺，事实上造成了违约，虽然并没有为此承担相应的法律责任，但国际形象受到了不良影响，而且承受了依协定建 立的援助和对话机制遭到实质性破坏的代价。
    (三)关于具体援助资金和项目的双边经济技术协定或换文
    其性质是用于规范具体援助资金安排和项目中援助方和受援方的权利义务关系的双边条约。例如《中华人民共和国政府和柬埔寨王国政府经济技术合作协定》。从条约缔结程序来看，这类条约缔结程序简单，省去了条约批准或核准的手续，主要以签署或换文两种方式之一表示同意受条约的拘束，从而完成缔约程序。[12](P.75)从条约效力来看，这类条约只对缔约双方有拘束力，构成条约当事国之间的权利和义务关系。它们只能形成缔约国的行为规则，具有明显的特殊性，而一般说来不能对非缔约国有任何拘束力，不能形成普遍适用的规则。[8](P.8)
    各国采用这种程序，主要以国内法为根据，中国在对外援助领域有大量实践。有关经济技术援助和技术合作的协定和议定书，无须全国人民代表大会常务委员会决定批准或者国务院核准，根据《中华人民共和国缔结条约程序法》第九条规定，除以中华人民共和国政府部门名义缔结的协定由本部门送外交部登记外，其他协定只需在签字后由主管部门报请国务院备案。
    如上所述，对外援助领域现有的国际条约主要包括三类：第一类是以国际组织基本文件形式缔结的多边条约。这类条约缔结的目的并非是为了规范对外援助，只是客观上对从事对外援助的组织及其活动进行了规范。条约规范的特殊性强，而普遍性差。第二类是以构建援助体系为内容的多边条约。这类条约有明显的区域特征，兼具契约性和造法性功能。第三类是以具体援助安排为内容的双边条约。这类条约契约性强，而造法性弱。因此，总的来看，虽然与援助有关的条约数量众多，但包含共同行为规则的规范较少，即缺乏“造法性条约”。[9](P.20)这一现象的存在有其必然性，对外援助与一定时期的国家战略紧密相关，各国情况千差万别，对外援助的理念和方式有很大差异，因此很难在援助领域达成原则性的共识。
    三、指导对外援助实践的国际组织和国际会议决议
    二战后，国际组织特别是联合国在对外援助领域的重要性日益显著。这些国际组织活动的重要形式之一是按照其组织约章的有关规定，就对外援助领域达成的重大共识通过决议或宣言。这些决议或宣言能否作为对外援助的国际法律依据，这里就涉及国际组织和国际会议的决议是否具有法律拘束力，能否成为国际法渊源的问题。
    国际组织决议的法律效力取决于该组织赖以成立的基本文件，该基本文件其实是一项国际公约。依据《联合国宪章》，联合国各机构中，只有其安全理事会的决议是对联合国成员国具有法律约束力的，联合国大会的决议无此效力，联合国大会下属机构的决议也无法律拘束力。[13]但是，近年来，越来越多的的专家和学者认为国际组织和国际会议的决议可以成为国际法的渊源之一。国际法渊源是指国际法规范表现的形式或形成的过程、程序。[5](P.11)联合国《国际法院规约》第38条规定国际法院在裁判案件时应适用的法律有：国际条约；国际习惯；一般法律原则；司法判例及各国权威最高之公法学家学说可以作为确定法律原则的补助资料。绝大多数学者认为该条是对国际法渊源的权威说明。但该条不能被认为任何时候必然是国际法渊源的详尽陈述。《奥本海国际法》指出：与国际组织有联系的活动可以适合于国际法渊源的传统类别，或者可以归于条约(因为国际组织的组织文件是条约)，或者是国际习惯的一部分。[9](P.27)王铁崖先生认为，联合国大会的决议虽然不是像条约和习惯那样的国际法的直接渊源，但可以借以确定国际法原则、规则或制度的存在，可以与司法判例和公法家学说并列为“确定法律原则之补助资料”，而且，应该说，它们的法律价值是在司法判例和公法家学说之上的。[8](P.14)
    由此可见，如果联合国等国际组织和国际会议通过的决议成为国际法渊源之一，那么对国家就会产生间接或部分约束力，[13]也就可以作为对外援助的国际法律依据。目前对援助实践产生较大影响的国际组织和国际会议决议主要有：
    (一)关于建立国际经济新秩序的一系列文件
    主要包括1974年联大通过的《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序行动纲领》和《各国经济权利和义务宪章》。这三个文件是对外援助领域的纲领性文件，各国达成的共识主要包括：第一，指出向发展中国家提供援助是建立新的国际经济秩序的基础和原则，从而明确了对外援助活动在国际社会中的定位和作用。⑧第二，明确了发达国家和发展中国家(特别是发达国家)的援助责任。《纲领》序言中提出鉴于发达国家和发展中国家的关系中存在严重经济不平衡且继续不断恶化的状态，⑨国际社会必须采取紧急而有效的措施来援助发展中国家。第三，提出了对外援助活动中各援助国和国际组织应遵循的不附加条件、促进发展中国家加速发展和共同但有区别的责任等一系列原则。其中《纲领》第10条对共同但有区别的责任进行了阐述，指出对外援助的规模和水平应当与援助国发展水平、经济能力和实力相适应，也应当与援助国的责任相适应。⑩
    三个文件中涉及贸易和计划的内容已不适合当前的现实，但提出的原则仍应坚持和发展。特别是共同但有区别的责任，这一原则作为发展中国家的普遍主张，较早在国际人权法、国际贸易法及国际海洋法中得到阐述，近年来在国际环境法领域也获得了认可，[14]在国际法领域的影响日益深远。(11)
    (二)联合国千年发展目标及后续承诺
    主要文件包括：2000年联合国千年首脑会议通过的《千年宣言》，2006年制订的《千年发展目标全球监控报告》和2008年千年发展目标高级别会议和2010年联合国千年发展目标首脑会议上各国发起的一系列新承诺。千年发展目标是各国在消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等重大全球性问题上达成的一系列共识的统称，是联合国框架内促进发展的新机制。(12)各成员国根据达成的共识承担落实目标的责任，联合国秘书处经济及社会事务部和开发计划署每年负责报告全球和国家两级实现千年发展目标的进展情况。千年发展目标、相关倡议和承诺及其监测机制对全球对外援助具有重大战略意义，但“《千年宣言》并不是具有法律约束力的文件，它仅提出了目标而不能赋予过多的法律意义。千年目标与以前宣告十年发展计划的联合国各决议内体现的国际发展战略类似”[15] (P.70)。
    (三)蒙特雷共识
    2002年3月联合国发展筹资问题国际会议上，与会各国达成以下共识：发展援助是实现千年发展目标的重要手段；重申发达国家应实现将国民总收入0.7％作为官方发展援助给予发展中国家，其中0.15％-0.2％给予最不发达国家的官方援助承诺；针对提高发展援助的效果做出明确要求。《蒙特雷共识》的意义在于提出了“有效援助”的理念，并明显促进了援助数量的有效增长。蒙特雷会议以来政府发展援助每年都有所增长，会议保证的额外援助已经部分扭转了19世纪90年代晚期以来发展援助的下滑趋势。同时，援助国和受援国双方都承担义务的合作新形式可以促使发展中国家实施更有效的政策，并有助于防止“捐助人负担过重”。例如联合国非洲经济委员会/经济组织的“双方审查发展效果”，其目的在于确定非洲以及经合组织的政策和绩效所面临的挑战。[15]
    (四)援助有效性巴黎宣言
    2005年经济合作与发展组织(13)召开的有效援助高层论坛上，61个援助国、56个受援国和14个国际组织共同签署了《巴黎宣言》。《巴黎宣言》对援助方和受援方的责任和义务作了规定，制定了有效援助5个方面的行动原则和12项评估指标，针对这12项指标分别设立了2010年所要达成的目标，后来还补充了数量指标。《巴黎宣言》从总体上对国际援助体系提出了新的要求，为国际援助体系短期内的发展指明了方向，标志着对外援助在统筹捐赠援助与受援国自身发展战略、协调捐赠援助以及评估发展援助效果方面迈出了新的步伐。[16]中国目前还不是经合组织的成员国，虽然作为经合组织的“强化合作伙伴”出席了高层论坛，但是《巴黎宣言》对中国并无法律拘束力。
    此外，对于对外援助实践具有指导意义的国际组织和国际会议决议还有《罗马协调性宣言》(14)、《欧洲发展共识》(15)、《阿克拉行动议程》(16)等文件。
    目前，国际组织和国际会议决议是对外援助国际法律规范的主要组成部分，记录了各国在对外援助领域达成的基本共识，包括援助原则、援助目标、具体行动计划和监督机制。由于这些文件没有法律拘束力，一些既定目标一拖再拖难以实现；(17)但是这些文件又并非无拘束性，援助成员国不履行承诺会对其国际形象产生负面影响。有些学者将这些文件称做“准条约”或“软法”，认为其出现是由于国际合作的需要趋于增强，有些场合各方觉得需要制定某种规则以调整某方面的相互关系，但是由于实际资料还不足，或认为不宜承担硬性的法律义务，或考虑到便于更多当事方迅速接受等原因，而采取的比较灵活的做法。[17](P.56)“准条约”或“软法”中的一些规则虽然尚无法律拘束力，但并非毫无意义，而且并不排除转化为法律规则的可能。[5](P.17)
    四、中国政府的立场和相关建议
    中国提供对外援助始于新中国成立后不久，过去的六十多年里，中国将对外援助定位为南南合作框架下发展中国家间的相互帮助，并在长期实践中形成了具有中国特色的对外援助模式，[18](P.5)中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”。[19](P.4)中国对外援助因理念和原则不同而有别于西方国家倡导的发展援助，在对外援助领域独树一帜。但是作为国际社会的一员，中国应依据国际法规范履行对外援助的国际义务，针对不同的国际法规范采取不同的立场：对于主权平等、不干涉内政和国际合作等国际法基本原则，应严格地遵守。对于中国签订或加入的国际条约所规定的义务，应根据条约必须信守原则善意地履行。对于中国参加的国际组织和会议所达成的决议，特别是联合国大会通过的决议，虽然没有法律上的义务，但基于加入组织时的承诺或决议通过时的同意应尽可能地履行；对于中国没有参加的国际组织和会议所达成的决议，没有履行的义务。
    中国是一个发展中国家，多年来在致力于自身发展的同时，始终坚持向经济困难的其他发展中国家提供力所能及的援助，为人类社会共同发展作出了积极贡献。作为对外援助领域的重要实践者，中国应发挥自身优势，争取在现有法律框架下推动国内外法治化进程。
    (一)制订和完善对外援助国内立法
    国际法对国家用什么方式在国内实施没有特定的要求，我国宪法也没有关于国际法在中国适用的规定。从中国处理国际法与国内法关系的实践来看，由立法机关对现有国内法进行修订和增补，从而保证国际法在国内实施是一种重要的方式。目前规范我国对外援助工作的法律文件主要是部门规章和规范性文件，例如，2008年12月31日颁布的商务部第18号令《对外援助成套项目管理办法(试行)》，2011年5月30日颁布的商务部第1号令《对外援助物资项目管理办法》，2011年6月8日颁布的商务部第2号令《对外援助物资项目实施企业资格管理办法》，2007年6月5日印发的《商务部关于加强援外成套项目人员管理实施备案登记有关工作的通知》，2008年7月28日印发的《商务部、财政部关于印发〈对外援助成套项目施工监理取费标准内部暂行规定〉的通知》等。[20]这些部门的规章和规范性文件内容集中于实施主体和具体项目的管理，法律层级较低，无法与国际法规范很好地衔接。另外由于中国的援助规模有限，为保证援助资金发挥最大效用，更好地提升援外管理质量，应该尽快出台《对外援助法》或《对外援助条例》，将长期实践中比较成熟的援外管理体制固定下来，并对援外项目实施主体的权利义务关系等内容进行规定。国际上，美国、加拿大、西班牙等十几个国家都制定了专门的对外援助法，可为我国开展立法工作借鉴。其次应完善对外援助法律体系，对于目前发展较快的人道主义援助、优惠贷款等援助形式，应制订专门的部门规章对项目管理进行规范。
    (二)重视并积极推动对外援助国际法治进程
    当前发达国家和国际组织对发展中国家的援助，都依赖于自愿签订的特别协议，尽管在援助领域通过各种决议达成共识，但由于决议缺乏法律拘束力，发达国家一直未能实现承诺，已有的援助水平很低，而且捐赠者还想控制它们的捐赠是如何用的，[21]援助有效性问题日益突出。对外援助是实现人类社会可持续发展的重要工具，是与发展有关的国际法的重要原则和内容之一。“关于消除贫困以及‘第三世界’国家和人民发展的国际法在战后第一个十年内曾经得到发展，但目前即 使尚未消亡，实质上已陷入停滞。”[15](P.8)有关立法长期被列入联合国大会的议程，但没有取得实质性进展。(18)近年来，国际社会法治化进程不断加快，可持续发展已作为国际社会的核心价值观念出现在当代国际法之中，在这种背景下，国际法不仅以宣言和计划的方式发挥作用，而且提供了实用的法律工具，并日益适用于更为强调指导行动的计划和规则之中，进一步推动可持续发展领域内国际法的平衡和发展已成为国际社会的普遍共识。(19)中国作为联合国安理会常任理事国之一和多极化格局中的重要一极，在推动“南南合作”和“南北对话”方面都发挥着特殊的重要作用，在国际法最新分支国际环境法发展上也成绩显著。因此中国应重视对外援助的国际法治进程，要参与到国际社会法治化的进程中去，要在国际法律规范的形成过程中体现中国的意志、谋求我国的最高国家利益，避免等别人制定好了规范，我们被动去遵守。[13]另外中国在同时接受援助和提供援助的独特发展历程中积累了大量的对外援助经验，成为中国推动对外援助国际法治进程的实践基础。[13]
    注释：
    ①根据2007年世界银行的划分标准，发展中国家按人均国民收入水平可分为最不发达国家、其他低收入国家、中低收入国家和中高收入国家。
    ②《国际法原则宣言》规定，主权平等尤其包括下列要素：(甲)各国法律地位平等；(乙)每一国均有充分主权之固有权利；(丙)每一国均有义务尊重其他国家之人格；(丁)国家之领土完整及政治独立不得侵犯；(戊)每一国均有权自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度。
    ③包括联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食计划署、联合国妇女发展基金会、联合国人口基金会、联合国环境规划署、联合国艾滋病规划署、联合国难民事务高级专员办事处等8个机构。
    ④包括科学与技术发展促进委员会和可持续发展委员会2个机构。
    ⑤包括国际劳工组织、联合国粮农组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、世界银行集团、国际货币基金组织、国际农业发展基金、联合国工业发展组织等8个机构。
    ⑥《洛美协定》全称为《欧洲经济共同体—非洲、加勒比和太平洋地区(国家)洛美协定》，1975年2月，欧共体与46个非洲、加勒比海和太平洋地区的发展中国家(简称非加太国家)签订。1976年4月1日起生效，有效期5年。截至1999年年底，参加第四个“洛美协定”国家共86个。《洛美协定》共执行4期，2000年2月被《科托努协定》取代而宣告结束。
    ⑦《科托努协定》全称为《非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》，2003年4月1日起正式生效，有效期为20年，每5年修订一次，前8年为过渡期，后12年为执行期。欧盟在8年过渡期中向非加太国家提供135亿欧元的援助，非加太国家97％的产品可以免税进入欧盟市场。《科托努协定》签订后，一些拉美国家对欧盟给予非加太国家的特殊“照顾”表示不满，并诉诸世界贸易组织。世贸组织于2001年裁定，非加太国家与欧盟应在2007年底前取消单方面贸易优惠安排，并达成新的贸易协定。2002年，欧盟开始与非加太国家就《经济伙伴协议》进行谈判。但由于欧盟在新一轮贸易谈判中提出的条件令不少非加太国家难以接受，历时5年的谈判因而久拖不决。
    ⑧《建立新的国际经济秩序宣言》第4条规定：新的国际经济秩序应当建立在充分尊重下列原则的基础上……(11)整个国际大家庭向发展中国家提供积极援助，不附加任何政治或军事条件。
    ⑨指由于1973年中东战争和战争引发的“石油危机”造成的经济状况恶化。
    ⑩特别计划(e)规定：“在减轻受最严重影响国家的困难的特别措施中，所有发达国家和发展中国家都应当按照其发展水平、经济能力和实力作出贡献”。(f)规定：“在对受影响国家克服其目前困难提供援助上，具有较大能力的发达国家的响应必须同它们的责任相称”。
    (11)《里约宣言》、《气候变化框架公约》及《京都议定书》、《生物多样性公约》等法律文件中有明确阐述。
    (12)千年发展目标限期到2015年实现，包括8个主要方面，18项分目标及48项具体指标。
    (13)经济合作与发展组织前身是欧洲经济合作组织(OEEC)，该组织于1947年在美国和加拿大的支持下建立，目的是协调二战后重建欧洲的马歇尔计划。1960年12月14日，加拿大、美国及欧洲经济合作组织的成员国等共20个国家签署《经济合作与发展组织公约》，决定成立经济合作与发展组织作为北约组织的经济对应体。该公约于1961年9月30日在巴黎生效，经济合作与发展组织正式成立，总部设在巴黎。经合组织目前有34个成员方，中国是经合组织的“强化合作伙伴”(Enhanced Engagement Countries)，香港特别行政区和台湾省是经合组织的委员会观察员或参与者。
    (14)2003年罗马提高协调性高层论坛上发表。
    (15)2005年欧盟通过。
    (16)2008年经合组织第三届援助有效性高层论坛通过。
    (17)发达国家在20世纪60年代即提出的将国民总收入0.7％作为官方发展援助的承诺至今尚未实现。
    (18)在第46届会议之前始终列入议程[见(1991)UNYB]。其后周期性地反复提出，并纳入第48届会议[见(1993)UNYB]、第51届会议[见(1996)UNYB]、第55届会议[见(2000)UNYB]以及第58届会议(见联合国文件A/58/251，2003年9月19日)的议程，第58届会议上再次提议“该问题可在将来审议”(见联合国文件A/58/510，2003年11月5日)。
    (19)《里约环境与发展宣言》提出“进一步推动可持续发展领域内的国际法”的原则。《21世纪议程》明确倡议实现“可持续发展领域内国际法的平衡和全面发展”，并“特别关注环境和发展问题之间的微妙平衡”。