浅析南非调解仲裁委员会初探
论文 关键词：南非调解仲裁委员会；解雇前仲裁；调解－仲裁；问题；对策
论文摘要：南非调解仲裁委员会是根据1995年劳动关系法建立的主要劳动争议解决机构之一。该委员会自运行伊始，即显现出其优越性，但也暴露出许多问题，如争议提交率过高，处理迟延，委员不称职，仲裁低质量。为解决这些问题，委员会改进了争议解决程序，采取限制权利滥用措施。进行机构改革，大力培训仲裁员，并对雇主和雇员进行 教育 ，取得了一定的效果，对我国劳动争议仲裁机构改革有一定的借鉴意义。
南非调解仲裁委员会是根据1995年劳动关系法建立的主要的劳动争议解决机构之一。该委员会自运行伊始，即显现出其优越性，但也暴露出许多问题。到现在，该机构已经 发展 了十二年，针对这些难题南非采取了什么对策，解决效果如何，本文拟对此进行初步探讨，以期对我国劳动仲裁机构的改革起到 参考 作用。
一、南非调解仲裁委员会的建立与机构设置
(一)建立
新南非在劳动法领域进行了影响深远的变革。南非议会通过了1995年劳动关系法(lra66／95)。调解仲裁委员会(以下简称委员会)是该法引进的新的冲突解决制度的中坚，独立于政府、任何政党、工会、雇主和雇主组织，不受他们控制。尽管从劳动部获得经费，但是它的运行独立于劳动部，以保证权力分立，政府的每个部门独立履行其职能，也有助于防止政府干预委员会职能。
建立该委员会的目的在于，建立一个为 企业 、劳工和政府支持的可信任的机构，消除劳动关系中的对抗主义，提供有效、简单、快捷、成本低廉的争端解决服务，保证调解解决，有效管理和预防冲突。
(二)机构设置
南非调解仲裁委员会是一个以地区为基础的全国性机构，对南非共和国九省都有管辖权。委员会的机构设置有如下几个特点：
第一，采取三方机制。三方机制是由国家、资本和劳动者三方代表组成。理事会是其最高决策机构，有一名主席，三名政府代表，三名工会代表和三名雇主组织代表。主席和九名代表由国家 经济 发展和劳动委员会提名并由劳动部部长任命，任期三年。
第二，广泛的代表性。委员由理事会任命、管理。理事会必须任命必要的足够的合格委员，以实施委员会职能，在任命时，除必须考虑能力外，还要注意各种族、性别都有相应的代表。
第三，全职委员和兼职委员并存，二者比例约为1:2.5。南非约有4500万人口，其中劳动力约为1600万。委员会成立之初，共雇佣了111位全职委员和256位兼职委员。在2006～2007年财政年度，委员会共有439名委员(多为兼职委员)，有42 916件争议获得解决。全职以及兼职一共439名委员能在九个省内处理这么多案件，是值得研究的。
二、委员会的优越性与不足
(一)委员会的优越性及原因分析
委员会在起步阶段显示出其优越性。主要体现在：
第一，解决率提高。在其成立的头两个月内就处理了1250件争议，解决率高达84％，比起1956年劳动关系法下的调解委员会有很大的提高。
第二，可进人性提高。委员会的另一成功之处就在于门槛降低，可进入性提高。委员会为指控雇主不公正解雇的雇员提供了直接进入调解和仲裁的渠道。所有部门(军队、情报机构和慈善机构除外)的雇员都可以寻求进入委员会而不用考虑其工会化，其程序扩展到农业雇主和家政工人。
能取得上述成就，原因在于：首先，提交程序更简单，确保了那些没有文化，缺少 法律 知识的人能无障碍进入。其次，委员会在劳动争议相关各方眼里，尤其是在工人眼里，具有很高的合法性。很少有工人或工会投诉委员会。工人在工作场所有了问题，第一个想到的就是打电话给委员会。
(二)委员会暴露出的问题及原因分析
委员会刚成立时，确实取得了成功。但随着实践的深入，问题也开始暴露出来。
第一，案件提交率高。立法者没有预料到运用劳动关系法条款的争议数量会如此之多。基本就业条件法和平等就业法所积压的案件也是案件负载率过高的原因之一。谈判委员会在争议解决中的作用和吸收案件的能力被高估了。尽管很多争议都达成了调解，但是调解员不能阻止当事人将争议继续提交到仲裁以及进一步的审判。在一次对gauten地区委员的调查中，委员们提到的高提交率的原因如下：委员会易于进入；申请者的高期望，认为可以获得某种赔偿而不论案件的性质，将委员会看作“彩票”或“自动提款机”；申请者并不了解委员会制度以及自己的权利义务，工会和劳动咨询师让他们误认为应将争议提交到委员会，在仲裁时能获得的利益更大，而不管调解是否合理；雇主没有设立或者没有利用内部解决程序；经济萧条，高失业率和贫穷；雇主缺乏劳动法知识，忽略实质公正和程序公正要求，以及被解雇员工很容易被替代等等。
第二，处理迟延。在资源有限、案件负荷高的情况下，迟延不可避免，其被期望的成本价值也因而大打折扣。在1999年对委员会仲裁裁决的小范围调查表明，从当事人被解雇到仲裁裁决的时间平均为6.6个月。导致迟延的具体原因有：案件管理人员的超负荷工作，及部分员工的不称职；本应最简单的法律程序中出现越来越多的技术细节，大量案件被错误地提交到委员会，导致了真正应由委员会管辖的案件处理迟延；有些当事人不按时出席听证等。
第三，部分委员的不称职。除了案件负载率高和案件迟延外，当事人经历的许多问题是由委员的不称职造成的。繁重的工作量，一个月内完成调解，三个月内完成仲裁的要求，对仲裁员的职业素质要求非常高。但是有些仲裁员根本就没有受到正式的法律培训或者没有任何法律经验，更别提在逻辑推理、实体劳动法和判决时权衡证据方面接受训练。他们以其第二语言甚至第三语言工作、写文件。导致仲裁裁决出现许多问题，如缺乏逻辑、拼写错误、语法错误等。这些人员原本不是裁决案件的，但是案件的高负荷压力使得最没经验的员工也参加到仲裁中来。
第四，案件处理的低质量。提交到委员会的案件的泛滥给委员还有行政工作者施加了过大的压力，委员被迫开始“偷工减料”，以摆脱案件负荷，有些委员调解时甚至采用非常强硬的手段来达成调解协议。这导致了争议解决的低质量。很多当事人不遵守调解协议的事实似乎可以推论出：许多当事人不是自愿的。不满意委员对待他们的方式的当事人请求审查劳动法庭仲裁裁决的越来越多，并且大多能获得支持，这表明委员会的仲裁裁决确实存在质量问题。
三、采取的对策及效果
(一)采取的对策
1．改进争议解决程序
在原有调解、仲裁程序的基础上，引进了“调解－仲裁”和“解雇前仲裁”两个程序以减少案件积压。对个体不当解雇和与试用期有关的不当劳工实践，建立了更快捷的一站式程序——调解－仲裁。该程序在必要的情况下，允许调解和仲裁在同一天以连续程序进行，调解未能解决的争议立即进行仲裁，获得终局的有约束力的仲裁裁决，比起分开的调解程序和仲裁程序，当事人承受的成本要低得多，这更符合快速解决争议的原则。该程序给雇主和雇员以选择机会：双方同意请求委员会或者谈判委员会指定一名仲裁员以开展终局的有约束力的纪律调查。这将消除内部调查、委员会仲裁或劳动法庭听证的重复。由委员会，谈判委员会和授权机构根据劳动关系法作出的适当判决是终局的有约束力的，能像法庭判决一样执行。这将减少委员会裁决与雇员愿望不相符，进而要求劳动法庭另行做出判决的数量。如果任何一方当事人反对，或者没有在一天内解决，则由委员会发布“争议未解决证明”，到那时再由当事人申请仲裁。
第188a条随着劳动关系法的修改而生效，该条规定了解雇前仲裁程序。这与调解不成发布证书的委员会正常仲裁不同。该程序是在将要进行的解雇与雇员的不当行为或不称职有关时，经雇员同意，雇主可以要求委员会指导的仲裁。经由该程序作出的裁决也是终局的有约束力的，这一程序也被认为能有效减少委员会案件积压。
2．限制滥用
努力限制相对少数人和机构通过拖延程序、误导雇员等行为对委员会的滥用。采取的主要措施有：赋予委员会委员处理一方当事人轻视委员会的行为的权力，委员会可以将其调查结果提交劳动法庭，由劳动法庭确定调查结果后，如果确实是，则对蔑视委员会的行为施加惩罚；当无理纠缠的案件提交到委员会时，赋予委员更广泛的权力以发布惩罚性的成本裁决；劳动关系注册处要求申请者在注册前必须是真实的工会或雇主组织，以减少申请者(一般是劳动咨询者)的数量。这些劳动咨询者进行注册，是为了代表争议解决程序中的雇主或者雇员；赋予劳动关系注册处终止和取消那些已经停止作为工会或者雇主组织运行的劳工组织的注册的权力。
3．机构改革及培训仲裁员
职员的能力问题以及如何吸引并保持那些有足够技巧来实现其工作效率的人的问题没有通过立法修订来解决。这一问题是委员会的管理层和理事会自2000年以来花费精力相当多的地方。首先，委员会依据其已获得的经验，重组机构，以使其更高效。譬如，增加委员职位，减少行政人员职位数量等等。其次，委员会制定了涉及范围广泛的培训计划，并打算采取职业资格证书制度，针对不能履行职责的委员，设定特定程序将其解雇，以保证委员队伍质量。并从美国请来资深仲裁员担任培训师。再次，对员工的福利、再 教育 采取诸多措施，以保持合格委员队伍的稳定。
4．培训和教育雇主、雇员和工会代表。努力提高相关当事方的意识水平，以信息共享和培训为主要方式。这种培训包括内部纠纷解决机制和程序对实体公平和程序公平的要求，以及对雇主、雇员和工会的权利义务的培训。内部纠纷解决机制如果能有效利用，争议一旦发生就在最低层次尽快解决，意味着很少有纠纷需要提交第三方解决。
(二)解决效果
2002年修正案在多大程度上起到了作用，对于其效率问题还有哪些问题有待解决，有必要回顾一下2002／2003的年度报告。
1．调解一仲裁程序发挥作用，但也遇到挑战。委员会主任报告说中指出，调解一仲裁程序能够在一定程度上帮助委员会处理案件积压问题，但是需要更多地利用这一程序。而且该程序遇到一大挑战：即只要有任何一方当事人反对，该程序即告终结，进入分别的调解、仲裁程序。当事人反对该程序的数量成为该程序的一大挑战。很多当事人的反对并没有很明确的理由，其潜在的动机可能就是阻止争议的及时解决。
2．解雇前仲裁被运用得很少。报告中，主任提到解雇前仲裁条款被运用的很少，因而该修正案对委员会减少案件积压上几乎没有起到作用。有委员认为是因为费用太高。
3．吸引和保持合格委员仍是个问题。在2002／2003年度报告中，理事会主席提到他们施行了一个新的招募系统以保证只招募那些有足够技巧的训练良好的委员，并且对每个麻烦的争议解决都进行严格的训练，但是私人争议解决的委员的业绩要比ccma委员的业绩好。ccma委员必须为支付不起私人程序的大多数提供优秀服务。而私人委员是为了自己的利益和名声，因此有动力解决争议，提供好的裁决。因此怎样激励ccma的委员在辛苦的环境下工作，向他们灌输工作的热情仍然是亟待解决的问题。
4．成本裁决受到质疑。反对者认为在南非这个文盲和低水平工人、失业和贫穷的比率很高的社会，需要一个容易进入的系统。大多数纠纷并不是无理缠讼。因而该措施在实践中运用的极少，即使用到了，也很难实施。
5．内部争议解决机制未被充分利用。仍然有争议被提交委员会调解的这一事实可以看出内部冲突解决机制并没有被适当利用或者在特定的组织并没有被充分理解。
6．调解程序的未来受到质疑。因为它逐渐陈腐而又冗长。很多雇主的态度是：“如果我能在五六个月后的仲裁时支付，为什么要现在支付呢?”
结语
ccma争议解决制度的改革仍在继续进行。高提交率是劳动关系中病态冲突的表现，表明需要对以人为本和健康工作环境进一步重视。但是可以肯定，ccma仍将在争端解决机制中发挥重要作用，这种乐观主义的最重要原因是它是一种 经济 、有效的进入司法的方式。而且与上年度相比，2005／2006，2006／2007 会计 年度内的新的劳动争议的提交率都有所下降，具体原因仍有待进一步研究。
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