联合国与国际公务员法律制度的发展

19世纪以来，国际法开始由共处法向合作法迈进，其最主要的表现就是国际行政联盟的产生，例如，1865年成立的国际电报联盟、1874 年建立的邮政总联盟、1875年建立的国际度量衡组织、1883年建立的国际保护 工业 产权联盟、1886年建立的国际保护文化 艺术 作品联盟等等。人类步入20世纪以后，国际合作达到了前所未有的广度和深度，例如，先后产生了国际联盟和联合国两个全球性国际组织，也产生了为数不少的区域性国际组织，至于专门性国际组织则如雨后春笋般涌现。对于每一个国际组织来说，为了有效地开展工作，从而实现本组织的宗旨和目的，维持常设的秘书机关是必不可少的。通常来讲，在秘书机关工作的人员并不是各国派驻国际组织的外交人员，而是国际公务员。他们的身份具有国际性和独立性，不受任何主权国家的管辖，而由国际组织实行管辖和保护。 目前 ，在国际组织法下已经形成了以调整这些人员的 法律 地位及其法律关系的相对独立的国际公务员法。
一、国际公务员概述
国际公务员指在联合国及其下属机构或专门机关工作的办事人员。国际公务员在完成国际任务时，不论其国籍如何，均应保证其中立性。国际公务员最初在1905年国际农业协会出现过一小批，但是，作为一种制度确定下来是国际联盟成立以后的事。国际联盟的办事人员必须只按照联盟的利益去完成任务，进行工作，不得请求或接受国际联盟秘书处以外任何政府或其他当局之训示，必须根据独立公正的公务员誓约进行工作[1](p485)。联合国将国际联盟的这一做法向前推进了一步。《联合国宪章》第100条明确规定：“1.秘书长及办事人员于执行职务时，不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应避免足以妨碍其国际官员地位之行动。秘书长及办事人员专对本组织负责。2.联合国各会员国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性，决不设法 影响 其责任之履行。”另外，秘书长及办事人员为了独立行使其职务，由各会员国给予必要的特权及豁免。正是由于国际公务员的这种独立性和国际性，反映了联合国乃是国家间合作形式的现实，而不是一个“世界政府”。
对于国际公务员的雇佣及服务条件，《联合国宪章》第101条明确规定：“1.办事人员由秘书长依大会所定章程委派之。2.适当之办事人员应长期分配于 经济 暨 社会 理事会、托管理事会、并于必要时，分配于联合国其他之机关。此项办事人员构成秘书处之一部。3.办事人员之雇用及其服务条件之决定，应以求达效率、才干、及忠诚之最高标准为首要考虑。征聘办事人员时，于可能范围内，应充分注意地域上之普及。”但是，在实践中，这两项原则往往存在着矛盾。其主要原因就在于，联合国从其成立以后，在相当长的一段时间内，被美国为首的西方国家操纵，因此，在招聘时大多录用发达国家的公民，至于高级别的公务员来自于 发展

另外，对于豁免的放弃，《联合国专门机构特权和豁免公约》明确规定：“秘书长于认为任何职员的豁免足以妨碍司法的进行，而放弃豁免并不损害联合国的利益时，有权利和责任抛弃该项豁免。安理会有权为秘书长放弃豁免。”联合国有义务与会员国主管当局合作，确保其职员遵守东道国的 法律 规章，防止任何滥用特权与豁免情势的发生。最近发生的联合国对“石油换食品计划”失职者的处理验证了这一规定，2005年8月初“石油换食品计划”独立调查委员会发表了一份中期报告，报告要求安南秘书长同意执法部门对报告中的两名当事人塞万和雅科夫列夫提出的调查和起诉要求，并取消他们的豁免权，以便进行刑事起诉。随后，安南秘书长采取行动取消了雅科夫列夫的豁免权，联合国内部事务监督厅与南纽约地区法院进行了联系，说他们已经发现了雅科夫列夫刑事犯罪的证据，并将和法院共享这些证据。 目前 ，雅科夫列夫已被南纽约地区法院逮捕。至于塞万，联合国内部对他的调查结束，司法部门开始介入准备对他提出刑事起诉，而且他不能再拥有国际组织人员持有的g—4签证，这也就是说，他在返回美国接受刑事起诉时， 必须持有其他类型的签证。
3.国际公务员的“外交保护”
由于国际公务员具有国际性和中立性的特点，不受任何主权国家的管辖，那么，在他们受到伤害时，尤其是当今国际 社会 恐怖主义呈蔓延之势，他们时常成为攻击的对象，由谁来保护他们呢？根据传统 理论 ，国家对于在国外和本国国民行使外交保护，是国家基于属人管辖权而产生的一种权利，是国家的主权权利，因此外交保护也就是国家的主权行为[7](p401)。这种行为不同于一般的代理行为， 因为国家一经接受本国国民的案件行使外交保护，就不是作为私人的代理人行使私人对东道国的请求权，而是国家作为国际法主体，行使国家本身的国际法上的权利。那么，对于国际公务员来说，其所在的国际组织是否也享有与之相似的权利呢？笔者以为，传统的外交保护权无法回答这个 问题 。不至于此，实践中也发生了这样的案例。1948年9月间， 联合国派往巴勒斯坦地区调停以巴争端的瑞典人贝纳多特在执行职务中在耶路撒冷被犹太族恐怖主义团体暗杀。当时以色列国已经成立，但尚未加入联合国，出事地点耶路撒冷处在该国控制之下。联合国在对贝纳多特的家属给予抚恤金后，准备向以色列政府提出国际求偿。但是，因为这种要求在国际法上并无先例，于是联合国大会于1948年12月3日做出一项决议，请求国际法院就这个国际法问题提供咨询意见，这个问题就是，联合国的一个工作人员在其执行任务中在一个国家应负责任的情况下遭受损害时，联合国作为一个国际组织能否对应负责任的法律上或事实上的政府提出一个国际赔偿请求。
国际法院在其咨询意见的结论中认为：“这是说联合国是一个国际法主体，具有国际权利和义务，并且有提出国际赔偿请求以维持其权利的能力。”[8](p12—13) 至于联合国是否有能力就被害的工作人员或其家属所受的损害对应负责任的国家提出国际赔偿请求的问题，实际上就是联合国对其工作人员是否有保护权的问题。国际法院认为，国家对其国民的外交保护权并不当然就排斥国际组织对其工作人员的保护权。《联合国宪章》并未明文赋予该组织以在其赔偿请求中将被害人或通过被害人而享受权利的人所受的损害也包括在内。但是，按照国际法，该组织必须被认为也具有虽然在宪章中并未明文规定，但由于必要的暗含作为履行其义务必要的条件所赋予它的那些权力。从实际出发，该组织必须对其工作人员提供充分的保护，特别是在他们负担危险的任务的情况下。该组织也必须使其工作人员能信赖其保护，而无须依赖其本国的保护，因为否则将减损其依《联合国宪章》第100条的独立性。而且，该工作人员的处境有时使其本国欠缺行使保护权的理由，或者不愿行使。如果该工作人员是无国籍人，该组织的保护更属必要。该组织对其工作人员的保护，与国家对其国民的外交保护相区别，可以称为职能保护。国际法院得出的结论是：该组织行使一定程度的职能保护的能力，是《联合国宪章》必然的结果[8](p14)。该组织的职能保护能力对会员国和非会员国也都可行使。
由此可见，国际组织对本组织职员的职能保护与主权国家对其国民的外交保护从性质上讲是一致的，只不过是对象不同而已。正是国际组织的这种实践，顺应了国际法主体必须履行保护责任的大趋势，并对传统的外交保护制度是一个重大的突破。
4.国际公务员的法律保护
众所周知，恐怖活动自古以来中外都有，但恐怖活动以犯罪的方式频繁出现则是20世纪60年代的事情了，尤其是60年代末出现了暗杀、爆炸、绑架、劫机等恐怖活动犯罪的高潮，也正是在这个时候出现了攻击各国外交代表和国际组织职员的浪潮。为此，世界各国纷纷通过国内立法和加强国际合作，以期防止和惩治国际恐怖主义犯罪活动。到目前为止，针对保护国际公务员的国际公约和决议有1973年12月14日第28届联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1994年12月9日第49 届联合国大会通过的《联合国人员和有关人员安全公约》和2003年8月26日联合国安理会通过的1502号决议。　 （1）《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》
该公约在引言中指出：“侵犯外交代表和其他应受国际保护人员的罪行危害到这些人员的安全，构成对各国间合作所必要的正常国际关系的维持的严重威胁，相信这些罪行的发生是国际社会严重关心的问题，深信制定防止和惩处这些罪行的适当和有效措施实有迫切需要”。第1 条明确规定：“应受国际保护人员”是指“在侵害其本人或其办公用馆舍、私人寓所或其 交通 工具的罪行发生的时间或地点，按照国际法应受特别保护，以免其人身、自由或尊严受到任何攻击的一国的任何代表或政府间性质的国际组织的任何官员或其他代理人，以及与其构成同一户口的家属”。公约还规定了犯罪的行为方式、管辖权、或引渡或起诉原则和争端解决机制。
1987年6月6日，中华人民共和国国务院向全国人大常委会提出加入本公约的议案。该议案指出，我国一贯反对各种形式的恐怖主义活动，主张加强国际合作，有效地预防和制止恐怖主义活动。同年，第六届全国人大常委会第21次会议决定，