欧盟与美国的电子签名法述评
发布时间：2015-07-02 13:35
王一怀
摘要：电子商务己被认为是具有美好前景的全球数字经济发展中的关键性因素。现在人们普遍认为，现有的法律框架尚不能有效地向人们提供一个可资信赖的、具有安全保障的在线商务环境。电子商务的安全问题一直是各个国家和各国际组织所关注的对象。本文从电子交易安全的中心环节－电子签名出发，考察欧盟和美国所采取的立法措施及其为建立共同的电子认证法律平台作出的努力，并根据欧盟与美国的经验，提出了我国电子签名立法中值得重视的几个方面，以期对我国立法和实践有所助益。
关键词：网络安全 电子签名 数字签名 欧盟电子签名指令 美国电子签名法案
一、电子签名及其规制模式
电子签名的定义，不同的国际组织和国家立法各不相同。但本质上说，电子签名是“建立在计算机基础上的个人身份”。电子签名的形式很多，有“位图签名”、“生物签名”（如虹膜扫描）和“数字签名”等。其中的“数字签名”，依赖于“不对称的加密技术”(pki)，使用两把不同的、在数字上互有联系的一组钥匙（key pair），即“公共钥匙”和“私人钥匙”（the private and the public key），来创设数字签名，对数据进行编码、解码和对签名进行验证。数字签名可以较好地保证公开网络上信息的安全性和保密性，保障数据的完整性并避免数据被非法篡改，是目前电子签名中最为高级、且得到广泛应用的电子签名形式。
在电子商务中，交易的安全问题至关重要。由于交易从双向转为互联网上的多向，而且大多数交易通常不存在前契约关系，相互间也没有再次交易的可能，如何确认某一特定交易当事人的身份，防止拒绝承认提交、传递了交易信息、否认信息内容的完整性，便很重要。电子签名的数字签名具有“不得拒绝”的功能（non-repudiation），可以较好地解决这一问题。该功能通过“可信任的第三方”（ttps），即“认证机构”(cas)的认证来实现的。认证机构签发“认证证书”（certificate），将某一公共钥匙明白无误地归属于某一特定身份，并根据询问的层次，使用“识别”（identification）、“时间戮记”（time stamp）等方法来确认证明对象的身份。认证机构同时也使用数字方法进行签证并提供“自我认证”（self-certification）、“交叉认证”（cross-certification）和“根认证”( root ca)）等方式，帮助识别认证机构的身份和认证证书的真实性。
电子签名（尤其是数字签名）的主要优点是：首先，它能够提供更大的安全性、可靠性和透明度，将欺诈、以被模仿为由逃避责任的风险降到最低的限度。数字签名能满足信息完整性的要求，防止未经授权获得数据，及时发现非法篡改信息的活动从而减少以数据被改变为由的索赔。数字签名在功能上与纸质形式相同，以数字方式签订的电子合同也能满足法律上的书面形式、签名和文件原始性的要求。其次，电子签名可以保证公共事务处理的安全性和透明度，提高数据处理速度，并可以进行加工、储存和传送，保证行政程序的效率。
目前，国际上规制电子签名的方案（initiatives）有三种主要模式：一是“最低要求方案”（minalist approach），也称“技术非特定化方案”。它确立技术的“中立”(technology-neutral)地位，认为电子签名存在多种技术手段，应由市场和消费者去作出判断和选择，立法者只需要提出原则性要求，政府不应对具体技术作出选择。该方案具有示范性的是1996年联合国贸易法委员会制定的《电子商务示范法》(uncitral model law on electronic commerce)。二是“数字签名方案”（the digital approach），也称“技术特定化方案”。它确定以不对称的加密技术为基础的数字签名作为合法的电子签名技术，对认证机构提出了某些技术和财务的条件要求，规定钥匙持有人的责任并明确了判别电子签名可靠性的条件。美国律师协会1996年制定的《aba数字签名指南》（aba-digital signature guidelines）和欧盟制定的《欧洲电子签名标准化行动计划》（eu-wide satandardisation initiatives, eessi），是采用这种方案的典型例子。三是“双轨制方案”(two-tier approach)。它是一种“混合型”（hybrid）的折衷方案。它对各种电子认证方法规定条件，赋予其最低限度的法律效力（“最低限度”），对某些广泛使用的技术（即“数字签名”）赋予较大的法律效力，以建立一套不受时间淘汰的规制体系。联合国《电子签名示范法》（uncitral model law on electronic signatures）采用的是这种方案。上述三种方案中，源自于美国犹它州立法的“数字签名方案”由于将数字签名技术确定为电子签名的技术基础，从而限制了其它技术的发展，被认为是过时的。
二、欧盟与美国电子签名法的主要内容和特点
（一）《欧盟关于建立电子签名共同法律框架的指令》（eu directive on a community framework for electronic signatures）
欧盟委员会1997年4月提出著名的《欧洲电子商务行动方案》（european initiative in e-commerce）之后，欧盟各国又于同年7月在波恩召开了有关全球信息网络的部长级会议，并通过了支持电子商务发展的部长宣言。宣言主张政府在电子商务立法中应减少不必要的限制，帮助民间企业自主发展，促进网络商业竞争。随着电子商务的发展，为了在欧洲的层面上制定一个统一的电子签名法律框架，克服各国对互联网市场规制上出现的互不协调局面，并与国际上各国的行动保持同步，欧盟委员会于1999年12月13日制定了《关于建立电子签名共同法律框架的指令》(以下简称《指令》)。其主要目标是：1、推动电子签名的使用，促进法律承认；2、协调成员国之间的规范；3、提高人们对电子签名的信心；4、创设一种弹性的、与国际的行动规则相容的、具有竞争性的跨境电子交易环境。
《指令》提出一个涉及电子签名和”认证服务商”（csps）的法律框架。它依据交易的敏感度的不同，将电子签名依其安全水平的高低分为“基本电子签名”(the basic signature)和“高级电子签名”(the advanced signature)，前者适用于低水平交易，后者用于需要较高安全水平的交易。《指令》没有提出具体的技术导向，但偏向于采用数字签名(第二条第二款、第五条)。
在法律承认方面，《指令》提出了电子签名的非歧视原则。但它要求“高级电子签名”必须满足国内法的形式条件，而且事实上只将数字签名视为效力等同于手写签名的电子签字方式。此外，它规定电子签名作为证据不得因其为电子形式而被拒绝具有可强制执行力和可采证力（第五条第二款）。但这种承认仍然有限，因为所有关于合同或非合同义务的规定被排除在《指令》的范围之外，关于合同订立、效力的问题也必须符合国内法或欧盟法律
所规定的条件。
在市场进入方面，《指令》规定各成员国不得将电子签名认证服务纳入“强制性许可”（mandatory licensing）范围，应由各成员国自行决定引入“民间认证方案”（voluntary accreditation schemes）。但它要求必须客观、透明、非歧视和适当的（附件二）。
《指令》规定了认证服务商的责任规则（第六条）。对于因为泄漏数据而给任何机构造成的损失，以及对于其所签发的合格证书产生的“合理信赖”（reasonably relies）而造成的损失，认证服务商应承担责任，除非其能够证明其没有“疏忽行事”（act negligently）。此外，《指令》承认第三国认证具有与欧盟的认证服务供应商所签发的证书同等的法律效力，只要其与欧盟存在连结关系（如欧盟的民间认证），或欧盟与该第三国之间有双边或多边协议（第七条）。
总的说来，《指令》采用了“双轨”模式，集合了各成员国的不同趋向和政策。它确立了电子交易安全的最低要求，注重电子签名和认证服务商应具备的条件，但调整范围却较为狭窄（第一条）。其次，《指令》承认电子商务的扩展应由市场力量来决定，但又认为“商业现实不能清楚地为私营业界提供前进的方向，不论是采用国家调整还是自律调整方式，国家仍然是主导的力量。”再次，数字签名被视为具有完全等同于手写签名和签章的效力，其它电子签名形式也在法律上也得到承认，但其法律约束力却要取决于各成员国的国内法规定。最后，《指令》详尽地规定了认证服务商的责任，对于认证证书持有人的责任没有作出具体规定，也没有规定消费者对认证服务商（通常是银行）所享有的权利。
（二）美国《全球和国内商业法中的电子签名法案》（electronic signatures in global and national commerce act ）（e-sign act）
美国的电子签名立法起步较早，《犹它州电子交易法》（ueta）是涉及电子签名的第一个立法，并被奉为二十多个州的示范法。这部“技术中立（technology-neutral）”的法案规定：1）电子签名符合手写签名的各个要求，并且可在法院诉讼中接纳为证据；2）电子合同得以强制执行；3）不存在对特定技术的特别待遇，但法院可以将不同技术纳入考虑范围。
2000年10月美国国会通过《全球和国内商业法中的电子签名法案》（以下简称《法案》），并由总统克林顿以电子方式签署为法律。它是一项重要的电子商务立法，其突出特点是，采纳了“最低限度”模式来推动电子签名的使用，不规定使用某一特定技术。其主要内容有如下几个方面：
在电子签名的适用范围方面，规定适用于一切影响到州际的或外国的商业合同、协议和记录，以及《1934年证券交易法》管辖范围的事项。也即是说，电子签字可以广泛适用于消费者申请抵押或贷款、在网上购买汽车，开立佣金户头或处理与保险公司的事务等领域。
对于电子签名的效力，《法案》将重点放在查证签名人的意图上，而不是签名的形式和规则。《法案》赋予电子签名、电子合同和电子记录与传统形式和手写签名相同的法律效力和可执行力。它不但承认了“数字签名技术”，而且也授权在未来可使用其它任何类型的签名技术。但它同时也明确，《法案》的规定不影响现有关于合同、记录必须采用书面、签名或电子形式以外的其它形式的法律要求。
《法案》规定了通过选择“加入”系统而自愿使用电子签名或记录的规则。消费者可以自由地选择交易形式（即“当事人自治”）；如果同意进行在线交易，则以电子方式确认其意思表示。《法案》规定，公司必须提供一种“清楚、明晰的陈述”，并在消费者作出意思表示之前，告知其有权获得一份非电子形式的记录和撤回其意思表示，以及有权取得保留电子记录所需要的硬件和软件条件（第101条）。至于消费者的“意思表示”，必须“合理地表明”消费者获得电子形式的信息，该信息用以证明消费者意思表示（同意）的客体。
在《法案》与州一级的电子签名法的相互关系上，法案规定，州法只有在采用犹他州《电子交易法案》（ueta）的“清洁”版本，或通过一部专门的技术中立法时，州法才能优先于该法案。《法案》因此确立了为全国所接受的统一标准，同时修补了所谓的“犹他州法的漏洞”。至于电子签字的国际性效力，《法案》的规定与联合国的电子商务示范法是相一致的。它消除了以纸质为基础的对电子交易造成的障碍，对来源于其它国家的电子签字和认证方法采取了非岐视的原则。
《法案》的特点在于：第一、与欧盟的《指令》相比，最具积极意义的部分是在私营部门和自律政策方面。它试图为电子交易的可靠性和安全性提供一个法律框架，对政府的不适当干预进行限制，放弃对电子签字和认证的强制性规制方案，采取了自由化的和非岐视的市场导向方法。第二、《法案》通过“技术中立”的规定，明确表明，保障在线签约安全不只存在一种单一的技术或方法，尽管数字签名在美国得到了广泛的承认。第三、《法案》预先制止了可能出现的指定特定技术方案的州一级的电子签字法的出台，为创设互通性的电子签约系统创造了条件。
三、欧盟与美国在电子签名法律与政策上的协调
欧盟与美国的电子签名法由于采用了不同的规制模式，在电子签名的政策导向、电子认证的管制以及第三国认证的效力等方面出现了明显的差异，而这对于推进电子商务的全球性和交互性，消除国际电子商务的统一障碍是不利的。面对这些政策措施的不协调，美国和欧盟意识到需要进行合作，以推动建立一种安全的、有利于电子商务发展的统一基础设施。其中最为重要的是“环大西洋行动”（transatlantic agenda）和“全球电子签名认证网络”(idntrus)。
“环大西洋行动”是欧盟和美国为了缩小电子签名方面的政府和立法措施的差距，以达到在环大西洋层次上，实现电子签名法律效力和条件标准化的政府层面的合作。
早在1990年，美国和欧盟（当时的欧共体）及其成员国就共同宣布要加强合作以进一步“推动市场原则，反对保护主义，扩大和进一步开放多边贸易体制”。鉴于互联网的发展以及电子商务的急速扩张，欧盟和美国在1997年和2000年的首脑高峰会上主张采取下列指导原则：一、电子商务应由市场来主导并由私营机构来推动；二、政府只提供一个清晰、协调和可预测性的法律框架，以推动竞争环境的形成以使电子商务繁荣发展，并给消费者以充分的保护；三、提倡业界的自律，例如实施行为代码，示范合同，业界与其它私人机构达成的指导规则，以取得消费者对电子商务的信心；四、消除现有的不必要的法律和管制，防止出现新的障碍；五、实现电子认证方法的互通性、创新性和竞争性，并在此条件下达成适合于国际一致认可的统一标准。
根据这些原则，欧盟和美国启动了“环大西洋行动”，目标是制定电子商务的行动计划，逐步消除欧盟和美国之间的货物、服务以及资本流动的各种障碍，促进一个新的环大西洋市场的形成。欧盟和美国在其各自现有的规则和政策的基础上开展合作，以最大程度地实现技术透明、规制协调一致、营业共享以及认证方法的非岐视。
“环大西洋行动”是欧盟和美国在政府层次上的合作。但在其中起作用的重要角色是私营机构，尤其是“全球电子签名认证网络
(idntrus)”。idntrus是为了减少电子交易所面临的规制方面的障碍于1999年在美国建立起来的一个全球性的电子签字认证网络。每一家与该认证网络系统连接的金融机构事实上都是认可的认证机构。idntrus依赖于一些由金融机构牵头的欧美私营机构而建立起来，其主要目的是对交易各方的身份和授权进行鉴别，确保通讯信息的保密性、所传输的讯息的完整性以及在公开网络上的签名的“不可拒绝性”，同时保障建立在统一标准基础上、超越任何法律分歧的电子交易系统的互通性。
欧盟目前已经正式批准了idntrus，并授予金融机构以独立认证机构身份参与竞争，从而确立认证服务的基础。目前，全球已有接近五十家银行与“全球电子签名认证网络”进行了连接。
可见，不论欧盟和美国的法律和经济背景如何不同，发展电子商务的现实共同需要使得双方必须在建立一个相互协调、兼容的法律环境方面进行合作。实际上，在《电子签名指令》和《电子签名法案》颁布之前，双方各自的政府和商界之间就己开始进行合作，但立法机构之间并未就解决在线交易面临的法律挑战上共同寻求对策和进行合作，而且对认证方法采用了不同的处理方式。
四、欧盟和美国电子签名法的评价与思考
可以看出，不论是欧盟还是美国，其解决电子商务中的电子签名与安全认证问题的方案仍然是不完善的：
第一、欧盟对电子签名与电子认证实施过度规制的政策，抑制了电子商务的发展。其原因是“防范网络犯罪和保护消费者的政治需要，以及担心失去在线的税收收入”。欧盟的许多消费者保护主义者要求严格规制电子商务，甚至希望将其赶出现实生活。而美国的政策被认为是放任主义，其目前采取的认证方法使消费者的风险过大，导致加速人们的意见分歧，使接受与不愿接受电子商务的人们之间的鸿沟日益增大。因此可以说，目前任何一种解决方式都谈不上更为有效，更与网络时代的需要相一致。
第二、目前电子商务发展中仍缺少共同的国际技术标准，网络仍存在不安全性和来自欺诈的威胁；而且，实施电子签名需要各种成本，也缺乏一种共同的跨境交易法律基础，传统消费者对在线交易感受到较大的心理压力，这些都是电子商务发展中的障碍。而作为公司来说，它仍需要继续开发各种系统，向人们证明其数据没有受到非法的篡改和损害，其签名是确切的，而且交易各方都能清楚了解交易协议。就目前来说，欧盟和美国的电子签名法远远未能解决这些问题，商界在电子商务发展中所承担的风险仍然很大。
第三、欧盟各国和美国各州都没有将其各自的立法与欧盟的《指令》和《法案》完全予以协调，因此，电子签名和电子签署文件的法律地位仍不确定。多数国家的证据法只赋予纸质文件上的手写签名以完全、充分的法律效力，而法官对于改变法庭证据的成规也不热心。这意味着，如果发生电脑系统崩溃、电子认证被伪造、电子文件被篡改，消费者便负有法律上的证明责任。由于《指令》和《法案》对于这些情况下消费者的责任没有作出限制，用户要证明认证机构签发的证书所支持的签名是无效的就很困难。除了技术故障和对电子签名的滥用外，消费者仍然在人为错误造成的电子交易纠纷中仍然负有举证责任。
尽管如此，欧盟的《指令》和美国的《法案》对于电子商务的发展来说，都是具有创新意义的，其共同的目标是建立一个实用的、定义清晰的电子交易法律环境。由于电子签字仍处于发展的初期，这两部法律的许多方面仍需依据用户和市场的需求来逐步完善。至于有关电子签字的法律效力、认证机构的法律地位和责任、消费者对电子交易的选择权以及权益的保护等问题，更需要政府间、仍至国际社会的共同努力。
笔者认为，欧盟和美国的电子签名立法和实践，对于我国来说，有如下几点启示：
第一、电子签名至今未有一种统一、完善的法律规制模式。美国与欧盟的模式各有其优、缺点。欧盟对认证机构赋予较大的责任，强调对消费者的保护，强调政府的引导作用，对于确保网络的安全，建立消费者对电子商务的信心，显然具有重要作用；美国的方案采取开放式的“最低限度”模式，不那么详尽的立法和规则有利于电子商务在较少束缚的条件下发展。我国的电子商务起点低，决定了不能盲目地照搬他国模式，应在充分研究各国的经验基础上，确定适合自己的规制方式。
第二、应遵循技术中立的原则。目前，国际上流行的态度是，电子签名标准的发展应该统一、透明和客观，应放弃为每一种认证方法进行立法的做法，应承认各种电子签名的形式的合法性，只要其符合国际标准，均具有同等的法律效力和可强制执行力。反映到立法上，就是要确立技术的中立地位，避免规定使用特定技术，只从功能上对电子签名作出规定。这样，才能为未来新的电子签名技术的发展预留法律空间。
第三、电子商务代表了一种新的经济发展方向，政府负有推动其发展的责任。同时，政府也负有最大程度地保障网络安全、保护消费者利益的责任。因此，政府应鼓励公众使用电子签名，并就电子交易的可靠性和安全性向他们提供一定的保证。法律应规定认证机构对消费者的责任，保护用户在出现欺诈、滥用甚至人为差错时应享有的权利，同时让不愿意或不能使用电子签字的用户有选择传统交易方式的权利。如何平衡鼓励发展与保障网络安全和消费者利益，是电子商务发展中政府必须妥善处理的一对矛盾。
参考文献：
1、uncitral model law on electronic signatures, 2001:.
2、eu directive on a community framework for electronic signatures : directive 1999/93 ec, oj l013, 19.1.2000,p.0012-0020,.
3、electronic signatures in global and national commerce act (2000):.
4、transatlantic agenda:.
5、identrus:< >
6、spyrelli, c, “electronic signatures: a transatlantic bridge? an eu and us legal approach towards electronic authentication”, the journal of information, law and technology (jilt) 2002(2).
7、chris kuner，rosa barcelo, stewart baker,and eric greenwald, "an analysis of international
electronic and digital signature implementation initiatives- a study prepared for the internet law and policy forum(ilpf) september, 2000〈/〉
8、张楚、董涛、安永勇编著：电子商务与交易安全，
9、万以娴著：论电子商务之法律问题，法律出版社2001年8月，北京
摘要：电子商务己被认为是具有美好前景的全球数字经济发展中的关键性因素。现在人们普遍认为，现有的法律框架尚不能有效地向人们提供一个可资信赖的、具有安全保障的在线商务环境。电子商务的安全问题一直是各个国家和各国际组织所关注的对象。本文从电子交易安全的中心环节－电子签名出发，考察欧盟和美国所采取的立法措施及其为建立共同的电子认证法律平台作出的努力，并根据欧盟与美国的经验，提出了我国电子签名立法中值得重视的几个方面，以期对我国立法和实践有所助益。
关键词：网络安全 电子签名 数字签名 欧盟电子签名指令 美国电子签名法案
一、电子签名及其规制模式
电子签名的定义，不同的国际组织和国家立法各不相同。但本质上说，电子签名是“建立在计算机基础上的个人身份”。电子签名的形式很多，有“位图签名”、“生物签名”（如虹膜扫描）和“数字签名”等。其中的“数字签名”，依赖于“不对称的加密技术”(pki)，使用两把不同的、在数字上互有联系的一组钥匙（key pair），即“公共钥匙”和“私人钥匙”（the private and the public key），来创设数字签名，对数据进行编码、解码和对签名进行验证。数字签名可以较好地保证公开网络上信息的安全性和保密性，保障数据的完整性并避免数据被非法篡改，是目前电子签名中最为高级、且得到广泛应用的电子签名形式。
在电子商务中，交易的安全问题至关重要。由于交易从双向转为互联网上的多向，而且大多数交易通常不存在前契约关系，相互间也没有再次交易的可能，如何确认某一特定交易当事人的身份，防止拒绝承认提交、传递了交易信息、否认信息内容的完整性，便很重要。电子签名的数字签名具有“不得拒绝”的功能（non-repudiation），可以较好地解决这一问题。该功能通过“可信任的第三方”（ttps），即“认证机构”(cas)的认证来实现的。认证机构签发“认证证书”（certificate），将某一公共钥匙明白无误地归属于某一特定身份，并根据询问的层次，使用“识别”（identification）、“时间戮记”（time stamp）等方法来确认证明对象的身份。认证机构同时也使用数字方法进行签证并提供“自我认证”（self-certification）、“交叉认证”（cross-certification）和“根认证”( root ca)）等方式，帮助识别认证机构的身份和认证证书的真实性。
电子签名（尤其是数字签名）的主要优点是：首先，它能够提供更大的安全性、可靠性和透明度，将欺诈、以被模仿为由逃避责任的风险降到最低的限度。数字签名能满足信息完整性的要求，防止未经授权获得数据，及时发现非法篡改信息的活动从而减少以数据被改变为由的索赔。数字签名在功能上与纸质形式相同，以数字方式签订的电子合同也能满足法律上的书面形式、签名和文件原始性的要求。其次，电子签名可以保证公共事务处理的安全性和透明度，提高数据处理速度，并可以进行加工、储存和传送，保证行政程序的效率。
目前，国际上规制电子签名的方案（initiatives）有三种主要模式：一是“最低要求方案”（minalist approach），也称“技术非特定化方案”。它确立技术的“中立”(technology-neutral)地位，认为电子签名存在多种技术手段，应由市场和消费者去作出判断和选择，立法者只需要提出原则性要求，政府不应对具体技术作出选择。该方案具有示范性的是1996年联合国贸易法委员会制定的《电子商务示范法》(uncitral model law on electronic commerce)。二是“数字签名方案”（the digital approach），也称“技术特定化方案”。它确定以不对称的加密技术为基础的数字签名作为合法的电子签名技术，对认证机构提出了某些技术和财务的条件要求，规定钥匙持有人的责任并明确了判别电子签名可靠性的条件。美国律师协会1996年制定的《aba数字签名指南》（aba-digital signature guidelines）和欧盟制定的《欧洲电子签名标准化行动计划》（eu-wide satandardisation initiatives, eessi），是采用这种方案的典型例子。三是“双轨制方案”(two-tier approach)。它是一种“混合型”（hybrid）的折衷方案。它对各种电子认证方法规定条件，赋予其最低限度的法律效力（“最低限度”），对某些广泛使用的技术（即“数字签名”）赋予较大的法律效力，以建立一套不受时间淘汰的规制体系。联合国《电子签名示范法》（uncitral model law on electronic signatures）采用的是这种方案。上述三种方案中，源自于美国犹它州立法的“数字签名方案”由于将数字签名技术确定为电子签名的技术基础，从而限制了其它技术的发展，被认为是过时的。
二、欧盟与美国电子签名法的主要内容和特点
（一）《欧盟关于建立电子签名共同法律框架的指令》（eu directive on a community framework for electronic signatures）
欧盟委员会1997年4月提出著名的《欧洲电子商务行动方案》（european initiative in e-commerce）之后，欧盟各国又于同年7月在波恩召开了有关全球信息网络的部长级会议，并通过了支持电子商务发展的部长宣言。宣言主张政府在电子商务立法中应减少不必要的限制，帮助民间企业自主发展，促进网络商业竞争。随着电子商务的发展，为了在欧洲的层面上制定一个统一的电子签名法律框架，克服各国对互联网市场规制上出现的互不协调局面，并与国际上各国的行动保持同步，欧盟委员会于1999年12月13日制定了《关于建立电子签名共同法律框架的指令》(以下简称《指令》)。其主要目标是：1、推动电子签名的使用，促进法律承认；2、协调成员国之间的规范；3、提高人们对电子签名的信心；4、创设一种弹性的、与国际的行动规则相容的、具有竞争性的跨境电子交易环境。
《指令》提出一个涉及电子签名和”认证服务商”（csps）的法律框架。它依据交易的敏感度的不同，将电子签名依其安全水平的高低分为“基本电子签名”(the basic signature)和“高级电子签名”(the advanced signature)，前者适用于低水平交易，后者用于需要较高安全水平的交易。《指令》没有提出具体的技术导向，但偏向于采用数字签名(第二条第二款、第五条)。
在法律承认方面，《指令》提出了电子签名的非歧视原则。但它要求“高级电子签名”必须满足国内法的形式条件，而且事实上只将数字签名视为效力等同于手写签名的电子签字方式。此外，它规定电子签名作为证据不得因其为电子形式而被拒绝具有可强制执行力和可采证力（第五条第二款）。但这种承认仍然有限，因为所有关于合同或非合同义务的规定被排除在《指令》的范围之外，关于合同订立、效力的问题也必须符合国内法或欧盟法律
在市场进入方面，《指令》规定各成员国不得将电子签名认证服务纳入“强制性许可”（mandatory licensing）范围，应由各成员国自行决定引入“民间认证方案”（voluntary accreditation schemes）。但它要求必须客观、透明、非歧视和适当的（附件二）。
《指令》规定了认证服务商的责任规则（第六条）。对于因为泄漏数据而给任何机构造成的损失，以及对于其所签发的合格证书产生的“合理信赖”（reasonably relies）而造成的损失，认证服务商应承担责任，除非其能够证明其没有“疏忽行事”（act negligently）。此外，《指令》承认第三国认证具有与欧盟的认证服务供应商所签发的证书同等的法律效力，只要其与欧盟存在连结关系（如欧盟的民间认证），或欧盟与该第三国之间有双边或多边协议（第七条）。
总的说来，《指令》采用了“双轨”模式，集合了各成员国的不同趋向和政策。它确立了电子交易安全的最低要求，注重电子签名和认证服务商应具备的条件，但调整范围却较为狭窄（第一条）。其次，《指令》承认电子商务的扩展应由市场力量来决定，但又认为“商业现实不能清楚地为私营业界提供前进的方向，不论是采用国家调整还是自律调整方式，国家仍然是主导的力量。”再次，数字签名被视为具有完全等同于手写签名和签章的效力，其它电子签名形式也在法律上也得到承认，但其法律约束力却要取决于各成员国的国内法规定。最后，《指令》详尽地规定了认证服务商的责任，对于认证证书持有人的责任没有作出具体规定，也没有规定消费者对认证服务商（通常是银行）所享有的权利。
（二）美国《全球和国内商业法中的电子签名法案》（electronic signatures in global and national commerce act ）（e-sign act）
美国的电子签名立法起步较早，《犹它州电子交易法》（ueta）是涉及电子签名的第一个立法，并被奉为二十多个州的示范法。这部“技术中立（technology-neutral）”的法案规定：1）电子签名符合手写签名的各个要求，并且可在法院诉讼中接纳为证据；2）电子合同得以强制执行；3）不存在对特定技术的特别待遇，但法院可以将不同技术纳入考虑范围。
2000年10月美国国会通过《全球和国内商业法中的电子签名法案》（以下简称《法案》），并由总统克林顿以电子方式签署为法律。它是一项重要的电子商务立法，其突出特点是，采纳了“最低限度”模式来推动电子签名的使用，不规定使用某一特定技术。其主要内容有如下几个方面：
在电子签名的适用范围方面，规定适用于一切影响到州际的或外国的商业合同、协议和记录，以及《1934年证券交易法》管辖范围的事项。也即是说，电子签字可以广泛适用于消费者申请抵押或贷款、在网上购买汽车，开立佣金户头或处理与保险公司的事务等领域。
对于电子签名的效力，《法案》将重点放在查证签名人的意图上，而不是签名的形式和规则。《法案》赋予电子签名、电子合同和电子记录与传统形式和手写签名相同的法律效力和可执行力。它不但承认了“数字签名技术”，而且也授权在未来可使用其它任何类型的签名技术。但它同时也明确，《法案》的规定不影响现有关于合同、记录必须采用书面、签名或电子形式以外的其它形式的法律要求。
《法案》规定了通过选择“加入”系统而自愿使用电子签名或记录的规则。消费者可以自由地选择交易形式（即“当事人自治”）；如果同意进行在线交易，则以电子方式确认其意思表示。《法案》规定，公司必须提供一种“清楚、明晰的陈述”，并在消费者作出意思表示之前，告知其有权获得一份非电子形式的记录和撤回其意思表示，以及有权取得保留电子记录所需要的硬件和软件条件（第101条）。至于消费者的“意思表示”，必须“合理地表明”消费者获得电子形式的信息，该信息用以证明消费者意思表示（同意）的客体。
在《法案》与州一级的电子签名法的相互关系上，法案规定，州法只有在采用犹他州《电子交易法案》（ueta）的“清洁”版本，或通过一部专门的技术中立法时，州法才能优先于该法案。《法案》因此确立了为全国所接受的统一标准，同时修补了所谓的“犹他州法的漏洞”。至于电子签字的国际性效力，《法案》的规定与联合国的电子商务示范法是相一致的。它消除了以纸质为基础的对电子交易造成的障碍，对来源于其它国家的电子签字和认证方法采取了非岐视的原则。
《法案》的特点在于：第一、与欧盟的《指令》相比，最具积极意义的部分是在私营部门和自律政策方面。它试图为电子交易的可靠性和安全性提供一个法律框架，对政府的不适当干预进行限制，放弃对电子签字和认证的强制性规制方案，采取了自由化的和非岐视的市场导向方法。第二、《法案》通过“技术中立”的规定，明确表明，保障在线签约安全不只存在一种单一的技术或方法，尽管数字签名在美国得到了广泛的承认。第三、《法案》预先制止了可能出现的指定特定技术方案的州一级的电子签字法的出台，为创设互通性的电子签约系统创造了条件。
三、欧盟与美国在电子签名法律与政策上的协调
欧盟与美国的电子签名法由于采用了不同的规制模式，在电子签名的政策导向、电子认证的管制以及第三国认证的效力等方面出现了明显的差异，而这对于推进电子商务的全球性和交互性，消除国际电子商务的统一障碍是不利的。面对这些政策措施的不协调，美国和欧盟意识到需要进行合作，以推动建立一种安全的、有利于电子商务发展的统一基础设施。其中最为重要的是“环大西洋行动”（transatlantic agenda）和“全球电子签名认证网络”(idntrus)。
“环大西洋行动”是欧盟和美国为了缩小电子签名方面的政府和立法措施的差距，以达到在环大西洋层次上，实现电子签名法律效力和条件标准化的政府层面的合作。
早在1990年，美国和欧盟（当时的欧共体）及其成员国就共同宣布要加强合作以进一步“推动市场原则，反对保护主义，扩大和进一步开放多边贸易体制”。鉴于互联网的发展以及电子商务的急速扩张，欧盟和美国在1997年和2000年的首脑高峰会上主张采取下列指导原则：一、电子商务应由市场来主导并由私营机构来推动；二、政府只提供一个清晰、协调和可预测性的法律框架，以推动竞争环境的形成以使电子商务繁荣发展，并给消费者以充分的保护；三、提倡业界的自律，例如实施行为代码，示范合同，业界与其它私人机构达成的指导规则，以取得消费者对电子商务的信心；四、消除现有的不必要的法律和管制，防止出现新的障碍；五、实现电子认证方法的互通性、创新性和竞争性，并在此条件下达成适合于国际一致认可的统一标准。
根据这些原则，欧盟和美国启动了“环大西洋行动”，目标是制定电子商务的行动计划，逐步消除欧盟和美国之间的货物、服务以及资本流动的各种障碍，促进一个新的环大西洋市场的形成。欧盟和美国在其各自现有的规则和政策的基础上开展合作，以最大程度地实现技术透明、规制协调一致、营业共享以及认证方法的非岐视。
“环大西洋行动”是欧盟和美国在政府层次上的合作。但在其中起作用的重要角色是私营机构，尤其是“全球电子签名认证网络
欧盟目前已经正式批准了idntrus，并授予金融机构以独立认证机构身份参与竞争，从而确立认证服务的基础。目前，全球已有接近五十家银行与“全球电子签名认证网络”进行了连接。
可见，不论欧盟和美国的法律和经济背景如何不同，发展电子商务的现实共同需要使得双方必须在建立一个相互协调、兼容的法律环境方面进行合作。实际上，在《电子签名指令》和《电子签名法案》颁布之前，双方各自的政府和商界之间就己开始进行合作，但立法机构之间并未就解决在线交易面临的法律挑战上共同寻求对策和进行合作，而且对认证方法采用了不同的处理方式。
四、欧盟和美国电子签名法的评价与思考
可以看出，不论是欧盟还是美国，其解决电子商务中的电子签名与安全认证问题的方案仍然是不完善的：
第一、欧盟对电子签名与电子认证实施过度规制的政策，抑制了电子商务的发展。其原因是“防范网络犯罪和保护消费者的政治需要，以及担心失去在线的税收收入”。欧盟的许多消费者保护主义者要求严格规制电子商务，甚至希望将其赶出现实生活。而美国的政策被认为是放任主义，其目前采取的认证方法使消费者的风险过大，导致加速人们的意见分歧，使接受与不愿接受电子商务的人们之间的鸿沟日益增大。因此可以说，目前任何一种解决方式都谈不上更为有效，更与网络时代的需要相一致。
第二、目前电子商务发展中仍缺少共同的国际技术标准，网络仍存在不安全性和来自欺诈的威胁；而且，实施电子签名需要各种成本，也缺乏一种共同的跨境交易法律基础，传统消费者对在线交易感受到较大的心理压力，这些都是电子商务发展中的障碍。而作为公司来说，它仍需要继续开发各种系统，向人们证明其数据没有受到非法的篡改和损害，其签名是确切的，而且交易各方都能清楚了解交易协议。就目前来说，欧盟和美国的电子签名法远远未能解决这些问题，商界在电子商务发展中所承担的风险仍然很大。
第三、欧盟各国和美国各州都没有将其各自的立法与欧盟的《指令》和《法案》完全予以协调，因此，电子签名和电子签署文件的法律地位仍不确定。多数国家的证据法只赋予纸质文件上的手写签名以完全、充分的法律效力，而法官对于改变法庭证据的成规也不热心。这意味着，如果发生电脑系统崩溃、电子认证被伪造、电子文件被篡改，消费者便负有法律上的证明责任。由于《指令》和《法案》对于这些情况下消费者的责任没有作出限制，用户要证明认证机构签发的证书所支持的签名是无效的就很困难。除了技术故障和对电子签名的滥用外，消费者仍然在人为错误造成的电子交易纠纷中仍然负有举证责任。
尽管如此，欧盟的《指令》和美国的《法案》对于电子商务的发展来说，都是具有创新意义的，其共同的目标是建立一个实用的、定义清晰的电子交易法律环境。由于电子签字仍处于发展的初期，这两部法律的许多方面仍需依据用户和市场的需求来逐步完善。至于有关电子签字的法律效力、认证机构的法律地位和责任、消费者对电子交易的选择权以及权益的保护等问题，更需要政府间、仍至国际社会的共同努力。
笔者认为，欧盟和美国的电子签名立法和实践，对于我国来说，有如下几点启示：
第一、电子签名至今未有一种统一、完善的法律规制模式。美国与欧盟的模式各有其优、缺点。欧盟对认证机构赋予较大的责任，强调对消费者的保护，强调政府的引导作用，对于确保网络的安全，建立消费者对电子商务的信心，显然具有重要作用；美国的方案采取开放式的“最低限度”模式，不那么详尽的立法和规则有利于电子商务在较少束缚的条件下发展。我国的电子商务起点低，决定了不能盲目地照搬他国模式，应在充分研究各国的经验基础上，确定适合自己的规制方式。
第二、应遵循技术中立的原则。目前，国际上流行的态度是，电子签名标准的发展应该统一、透明和客观，应放弃为每一种认证方法进行立法的做法，应承认各种电子签名的形式的合法性，只要其符合国际标准，均具有同等的法律效力和可强制执行力。反映到立法上，就是要确立技术的中立地位，避免规定使用特定技术，只从功能上对电子签名作出规定。这样，才能为未来新的电子签名技术的发展预留法律空间。
第三、电子商务代表了一种新的经济发展方向，政府负有推动其发展的责任。同时，政府也负有最大程度地保障网络安全、保护消费者利益的责任。因此，政府应鼓励公众使用电子签名，并就电子交易的可靠性和安全性向他们提供一定的保证。法律应规定认证机构对消费者的责任，保护用户在出现欺诈、滥用甚至人为差错时应享有的权利，同时让不愿意或不能使用电子签字的用户有选择传统交易方式的权利。如何平衡鼓励发展与保障网络安全和消费者利益，是电子商务发展中政府必须妥善处理的一对矛盾。
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