试论海盗的国际法规制
试论海盗的国际法规制
日益猖獗的索马里海盗犯罪，对远洋运输、海上贸易及海上安全已构成严重威胁，已成为当今国际社会关注的焦点问题之一。近年来，中国籍或中方租用商船被海盗劫持的事件屡屡发生。与以往的海盗相比，现代的海盗装备更为先进，作案手法也更为“高明”，有些海盗活动已逐渐演变成有组织的犯罪，在某些案件还带有政治或恐怖的目的。因此，笔者认为依法规制海盗犯罪活动不仅有利于维护各国远洋运输安全、促进海上贸易，而且有助于国际法学理论的发展。一、索马里海盗问题溯源（一）海盗的历史
索马里海盗由来已久，良好的地理位置为索马里海盗提供了方便。“非洲之角”索马里位于非洲大陆东部，环抱亚丁湾，位于印度洋与红海之间，是印度洋通往红海和苏伊士运河进入地中海及大西洋的海上咽喉，战略地位十分重要。索马里海盗兴起于20世纪90年代。1991年1月，索马里国内陷入无政府状态和部族间流血冲突之中。国内派别分化，逐渐形成多个政局并存的局面。随后，索马里当地土匪武装纷纷乘机不断发展壮大，成为今天索马里海盗的前身。除当地土匪武装外，失业渔民也是索马里海盗前身的重要组成部分。①
2004年12月，索马里过渡政府成立。由于过渡政府缺乏实力，境内的混乱局面并未得到有效控制。反政府武装肆意走私武器，扩充武装力量，与索马里过渡政府或其他派别反政府武装对抗。2006年10月，美国政府支持埃塞俄比亚出兵入侵索马里，推翻了当时的索马里政府，在埃塞俄比亚军队的帮助下，索马里成立了临时政府。贫穷和战乱让许多不法分子铤而走险，致使其3000多公里长的海岸线处于“失控”状态，使得索马里海域的海盗活动日益猖獗。②（二）索马里海盗袭击事件
近年来，海盗犯罪活动更为频繁和嚣张，船只劫持事件猛增。据国际海事组织的统计，2008年就发生了120多起海上劫持事件，超过30艘船只被劫，600多名船员被绑架。中国船只也频繁途经亚丁湾、索马里海域，2008年1月至11月间，平均每天有3到4艘中国商船经过，其中20%的船只受到过海盗袭击，仅劫持事件就发生了7次，如中国天津“天裕8号”渔船、上海“振华四号”等都被劫持过。③据国际海事局2010年1月发布的报告，2009年公海海域海盗袭击创6年来新高。全球海盗活动频率和袭击暴力程度呈现加剧的趋势。
现代海盗活动频率与全球经济的发展有着密切的关系。从海盗袭击事件的数量来看，受21世纪初期金融危机的影响，海盗活动非常频繁，从2004年起开始减弱。2007年由于受全球金融危机的影响，海盗活动再次泛滥，2008年更是达到历史最高，全年海盗袭击事件达到666起。2009年全球海盗袭击事件共发生409起，死亡8人，受伤6人，被劫持船只49艘。其中，被劫持人数达到1052人，大约是2008年被劫持人数的2倍，是2007年被劫持人数的5倍左右。而2009年索马里海盗袭击事件达到217起，占全球409起的53%。全年被劫船只49艘中，有47艘是被索马里海盗劫持的，扣押的人质达867人，已俨然成为海盗活动的领军人物。④
索马里海盗袭击事件已严重阻碍了正常的海上贸易和航运秩序，破坏了世界和平与安全，给各国造成了巨大的经济损失。（三）海盗犯罪的国际影响
海盗犯罪活动加剧了对海上安全及海洋经济的挑战，现已被各国视为一项严重的国际犯罪。
第一，直接威胁人身与财产安全，对国际航运业影响很大。海盗以索要赎金为主要目的，为达目的甚至抢劫货物、杀害船员，给船主、货主以及船员的生命与财产造成巨大的威胁。海盗犯罪造成人员伤亡、财产损失，导致许多国家的船员对出海产生恐惧、畏惧心理，这对国际航运业的危害极大。⑤
第二，猖獗的海盗犯罪不仅严重影响了国际远洋运输业的发展，还威胁国际能源安全，对国际海洋经济带来严峻的考验。首先，由于海盗袭击所导致的船只毁损、财物丢失等事件使得船东、货主损失惨重。尤其是索马里海盗已让各大远洋运输公司不寒而栗，都在考虑苏伊士运河以外的航线。其次，国际能源安全面临威胁，尤其是石油供给。马六甲、苏伊士运河是石油海上运输线的咽喉所在，一旦出事，将严重威胁能源与经济安全。
第三，给海洋环境保护带来的压力加大。海盗对船舶的袭击往往会损坏船舶，而如果被害船舶所运载的是石油等会对环境产生威胁的物质时，就可能会因石油泄漏而造成海洋环境污染。二、海盗犯罪的成因分析
海盗犯罪频繁、海盗活动猖獗，其形成和发展的原因是多方面的，是主观因素和客观因素共同作用的结果。（一）主观因素
1.国内长期处于战争和无政府状态，经济凋敝是海盗犯罪猖獗的根本原因
海盗横行的背后必定是战乱和贫穷。世界上海盗犯罪的高发地区，如西非、索马里、马六甲海峡地区和孟加拉等地区都存在着大量的贫困人口。而索马里的贫困状况更是达到了极致。⑥国内政治动荡不安，必然导致国家经济凋敝，人们生活贫困。再加上自然灾害的破坏，为生活所迫的难民和贫民纷纷加入到海盗犯罪的队伍中，这使得海盗犯罪更为频繁和凶残。
2.海盗犯罪在国内存在一定的生存空间
国家经济萧条造成了税收的锐减，因而地方政府不得不对海盗的脏钱产生依赖，他们通过在自我控制范围内为海盗提供庇护来换取金钱。基于这种经济利益关系，地方政府对海盗行为持纵容甚至鼓励的态度，使得海盗犯罪在其国内有一定的生存空间。
3.政府打击海盗犯罪不力，其纵容态度助长了海盗的嚣张气焰
由于国内长期处于战争状态，武装力量都集中在应付反对派的抵抗，无力打击海盗犯罪。海盗还利用政府的纵容态度肆意走私武器，扩充武装力量，这也使得海盗犯罪越来越频繁。（二）客观因素
1.西方的长期殖民主义是海盗犯罪产生的历史原因
殖民主义者根据自身利益，划分势力范围，造成殖民地区国家长期分裂，为以后国内军阀混战、部族纷争种下了祸根。而且殖民主义者在其论文联盟http://控制范围内疯狂掠夺自然资源，严重破坏了国内经济的发展，又造成了人民生活贫困。⑦
2.国际法律法规不健全，使海盗犯罪有机可乘
1958年《公海公约》、1982年《联合国海洋法公约》等国际法律法规出于维护公海自由原则和国家领海主权的考虑，使得大多数在其领域内或其管辖范围内的海上劫持行为，并不适用国际法对海盗行为的界定。此外，世界各国的法律法规对海盗犯罪存在差异甚至冲突，很多海盗犯罪后得不到应有的惩罚。⑧三、国际法规制海盗行为的思考（一）打击海盗行为的国际法律依据
1.1958年《日内瓦公海公约》
第一次联合国海洋法会议于1958年4月29日在瑞士日内瓦召开，会议通过了《公海公约》，该公约第14至22条对长期以来存有争议的海盗行为的定义、管辖权做出了具体的规定。这是首次将习惯法中的海盗行为做出明确规定的国际公约，为国际社会打击海盗犯罪提供了法律依据。⑨
2.1982年《联合国海洋法公约》
《联合国海洋法公约》是迄今为止较全面和最具国际权威性的国际海洋法律。该公约对海盗行为的定义、追诉原则和国际合作措施等内容基本上是对《公海公约》的继承和发展。⑩同时《联合国海洋法公约》第100条至107条对海盗行为的犯罪构成及惩治措施做出了具体规定，故该公约成为了国际社会打击海盗行为的重要法律依据。
3.联合国安理会通过的1816、1838、1846和1851号决议
为了有效控制和防范索马里海盗，联合国先后通过了第1816、1838、1846和1851号决议，呼吁和授权世界各国到亚丁湾海域打击海盗。其中，1816号决议授权外国军舰经索马里政府同意可以进入索马里领海打击海盗及海上武装抢劫行为，授权有效期为6个月。第1838号、第1846号和第1851号决议呼吁国际社会积极参与打击索马里沿岸的海盗和海上武装抢劫行为。
4.《联合国宪章》
遵守联合国宪章、维护联合国的威信是每个国家的义不容辞的责任。《联合国宪章》第7章第39条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在，并应作成建议和抉择依第四十一条及四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”
这些规定是各国打击索马里海盗的关键性条款，也是联合国采取强制行动的法律基础，为联合国授权各个会员国进入索马里、亚丁湾打击海盗的军事行动提供了直接的法律依据。（二）打击海盗行为的法律障碍
《公海公约》、《联合国海洋法公约》等国际法律规定虽为相关国家打击海盗犯罪提供了一定的法律依据，但是在现实情形中，国际法在打击海盗行为中还存在着不足。其法律障碍主要包括以下几个方面：
1.关于海盗行为的界定
根据《联合国海洋法公约》的规定，“海盗行为”是指私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，在公海上或任何国家管辖范围以外的地方，对另一船舶、飞机、人员或财物所从事的任何非法的暴力和扣留行为或任何掠夺行为；明知是海盗行为而自愿参加，教唆或故意便利上述行为者，也视为海盗行为。○ 11而该公约对海盗行为的界定有一定的局限性：首先，公约界定海盗行为仅限于“私人目的”，从而将其他政治目的和动机的海盗活动排除在外，界定范围过窄。○ 12其次，还规定海盗行为必须是一船舶或飞机上的船员、机组成员或乘客对另一船舶或飞机上的人或财物实施的犯罪行为。这就表明必须同时存在两艘船舶或飞机才能构成海盗行为，除非犯罪行为发生在不属于任何国家管辖的区域内。因此，对于船舶内的掠夺行为是不能被认定为公约中的海盗行为的。最后，公约还规定“公海上或任何国家管辖范围以外的地方”，○ 13这显然已不适应新形势下的海盗犯罪。如果是海上袭击事件发生在一国管辖范围之内，则只能由该国自行管辖而不适用公约的规定。
2.关于管辖权的归属
根据国际法的相关规定，各国对海盗犯罪都具有普遍管辖权，即不论犯罪行为的发生地和罪犯的国籍，各国均有权实行管辖。但是公约又限制了各国对海盗行为的管辖范围，仅限于“公海上或任何国家管辖范围以外的地方”。○ 14因此各国对普遍管辖权的行使都十分谨慎，否则，盲目的主张普遍管辖权，不但会影响其权利的行使，还可能会招致侵犯主权之嫌。○ 15
3.关于惩治措施的规定
国际法中缺乏对海盗犯罪处理的具体措施和规定，如《联合国海洋法公约》第100条中只是规定各国负有合作制止海盗行为的义务，却没有具体的程序和措施规定。○ 16再加上，各国内法对海盗犯罪的标准也不同，甚至有些国家对海盗犯罪的立法欠缺。（三）防范和控制海盗犯罪的对策
1.明确定义相关概念，完善相关法律法规
（1）重新定义海盗行为的概念，拓宽海盗行为的界定范围。鉴于公约对海盗行为的界定范围过窄，应该在原有基础上扩大海盗行为的内涵。对海盗行为的界定应包括出于政治目的和动机的犯罪行为。同时可将发生在沿海国的专属经济区、毗连区，甚至领海内发生的海盗行为或者武装抢劫行为纳入到海盗行为的范畴之内。○ 17
（2）明确管辖权的归属，保障打击海盗行为的有效性。建议确立沿海国管辖权优先原则，沿海国管辖权优先原则主要是指沿海国有权利也有义务及时有效地打击其沿海区域的海盗行为。这样就不会出现各国相互推诿或者无力打击海盗行为的现象，从而更好的维护海上安全与区域稳定。
（3）取消或减少联合国安理决议的限制，适当延长授权期限。联合国安理会先后通过了一系列决议，呼吁世界各国积极打击海盗，并授权世界各国经索马里政府同意可以进入其领海打击海盗行为。但是授权大多数都是有期限限制的。如1816号决议规定授权期限是6个月。所以建议联合国安理会可以适当延长授权期限，继续支持和鼓励各国积极打击海盗犯罪。
（4）各国要完善对海盗犯罪的国内立法。由于国际法规定各国对海盗行为均具有管辖权，而发生在一国领海范围内的劫持行为，则要依据相关国内法的规定。但是很多国家的国内法并没用设立海盗罪，因而给打击海盗犯罪造成了法律障碍。因此要完善国内对海盗犯罪的立法。
2.加强国际合作，发挥国际组织的作用
（1）构建国际合作机制。应积极构建国际合作机制，加强联系，共同打击海盗犯罪。正如中国外交部副部长何亚非在安理会索马里海盗问题部长级会议上发言所说，打击索马里海盗行动牵涉多方，只有通力合作，才能共克难关。再比如说可以在海盗犯罪高发区域建立打击海盗行动信息联络中心，以便各国能够信息共享，加强联系。还可以建立相关预警机制，发布警报，加强合作。○ 18
（2）充分发挥国际组织的作用。首先要充分发挥联合国，特别是安理会在维护国际和平与安全方面的核心作用，完善打击海盗行动的立法和具体行动方案，积极组织协调各国参与到打击海盗活动中。其次要充分发挥区域性组织的作用，以便更大力度地打击海盗行为。如东盟，是东南亚地区比较成熟的地区合作组织。这种地区合作性组织在资金、技术及军事力量上更有优势，更能够有效的打击和防范海盗犯罪。○ 19四、结语
综上所述，笔者认为海盗犯罪活动猖獗，存在着深刻的历史祸源和社会根源的。主观上是国内战乱和贫穷所致；客观上，西方长期殖民主义和国际法律的欠缺间接“催化”了海盗犯罪。在主客观因素的共同作用下，海盗活动愈发猖獗和凶残。然而，《日内瓦公海公约》、《联合国海洋法公约》等国际法律法规虽是打击海盗行为的重要法律依据，在一定程度上打击了海盗犯罪。但是两部公约在海盗行为的界定、管辖权的归属以及惩治措施上都存在着局限性。
因此，为了有效地依据国际法规制海盗行为，首先，联合国应该发挥其在维护世界和平与安全上的核心作用，重新定义海盗行为，明确海盗罪的管辖权，适当延长授权期限，积极组织和协调各国参与到打击海盗的行动中。其次，要构建相应的国际合作机制和应急预警机制，以便加强联系，协调各国的行动。再次，要充分发挥区域性组织的作用，联合打击海盗行为。最后，各国也要不断完善国内法，加强国内对海盗行为的立法，为维护海上安全做出应有的贡献。转贴于论文联盟 http://
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