浅谈行政赔偿范围的缺陷浅析及完善建议
发布时间：2015-08-14 09:11
论文摘要： 赔偿范围是行政赔偿制度一个非常重要的内容，在一定程度上甚至决定了整个行政赔偿制度的结构和框架，为行政赔偿划定了一个区别于民事赔偿和刑事附带民事赔偿的界线，对于公民合法权益的保护意义重大。与西方发达国家的行政赔偿制度相比，我国的行政赔偿范围在归责原则、侵权行为的范围以及行政赔偿损害范围等方面均存在一定的缺陷，我国对行政赔偿制度理念和整体规则的创新与完善的进程也因此不断被向前推进，在借鉴国外优秀经验的同时，应当注重结合本国国情，旨在切实、充分地保障公民的合法、正当利益。
论文关键词 行政赔偿范围 归责原则 损害赔偿范围 原因分析 完善建议
行政赔偿制度作为国家赔偿的重要组成部分，是指国家对行政机关、法律法规授权组织及其工作人员的职务行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益所造成的损害，依法给予赔偿的法律制度。我国的行政赔偿制度的形成与发展大致经历了以下几个阶段：第一个阶段是初步形成时期，即实在一些法律法规中出现了具有行政赔偿性质的规定；第二个阶段是绝对禁止时期，主要是在“文化大革命”的波及下我国在当时基本取消了行政赔偿制度；第三个阶段是重新启动期，在1978年改革开放后对于行政赔偿制度又重新施行，尤其是1989年《行政诉讼法》的出台，是行政赔偿独立于民事审判而存在，是行政赔偿制度历史性的突破；第四个阶段是正式形成时期，即《国家赔偿法》的颁布实施标志着我国的行政赔偿制度正式建立；第五个阶段是发展完善期，即现阶段。我国行政赔偿制度的渊源主要有：《宪法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》、最高人民法院发布的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》、《行政复议法》以及《民法通则》等其他相关法律文件。公民法制意识的增强、社会法治水平的提高、立法技术的与时俱进，是行政赔偿制度得以不断发展的动力之源。尽管如此，我国的行政赔偿制度无论是在法条和实践操作中，都存在不足之处和亟待完善的缺陷。鉴于行文的篇幅，本文选取行政赔偿范围这一角度来探讨分析，旨在提出几点建议表达对行政赔偿制度的关切。
根据对法条和相关理论的理解，只要是因国家行政机关的行为对公民、法人或其他组织的合法权益造成了损害，都应该承担全部的赔偿责任。然而，在司法实践中，不仅是我国，几乎各国都对行政赔偿的范围作了不同程度的限制。实际上，行政赔偿范围一般在两个意义上适用：一是导致行政赔偿责任的行为的范围，即国家对那些事项承担赔偿责任，对哪些事项不承担赔偿责任；二是赔偿损害的范围，即国家赔偿哪些损害，不赔偿哪些损害。西方国家一般是在第二个意义上使用行政赔偿范围的概念，因为西方国家着重强调的是对现实必须要赔偿的损害的范围的界定；而我国的《国家赔偿法》采用的是第一个意义上的行政赔偿范围，我国的重心是在厘清导致损害发生的行政行为的具体情形，从而确定由哪些事项导致的损害该赔或不该赔。下面简单回顾下有关我国行政赔偿范围的规定，在我国，《国家赔偿法》第三条规定了侵犯人身自由权和生命健康权的行政行为都要予以相应的行政赔偿，第四条则是对侵犯财产权的行为的赔偿规定。
从上述法律规定可以看出我国行政赔偿范围存在的一些缺陷，具体可以从一下几个方面进行阐述：
一、行政赔偿的单一归责原则导致的赔偿范围的限缩
我国对行政赔偿的归责原则采用的是“违法性”归责原则，基本上在实践操作中多是按照《行政诉讼法》第五十四条的规定来理解和适用“违法性”原则的，这在很大程度上缩小了行政赔偿范围所应当具有的情形，导致了实践中很多应当予以赔偿的行为都不满足“违法”的标准，从而被排除在行政赔偿的范围之外，不利于保障社会公平和相对人的正当、合法利益。平衡财政开支是制定《国家赔偿法》时采用“违法性”归责原则的最主要的考虑因素，但是，随着我国经济逐年的快速发展，国家的财政收支状况已经取得了新的进展，这就使得继续沿用这一归责原则已经不能达到维护行政相对人合法权益和平衡国家财政收支的双重目的，从我国一直坚持的现代化法治理念来看，这一归责原则已经不符合现实国情的需要了。再加之行政机关的侵权行为越来越多，越来越具有不可预测性，违法责任原则必须要加以补充和完善。
二、行政赔偿仅针对行政机关的具体行政行为，将抽象行政行为排除在外
二、行政赔偿仅针对行政机关的具体行政行为，将抽象行政行为排除在外
在我国，行政机关发布的红头文件是行政规范文件最主要的表现形式，红头文件作为内部行政规范文件很少为公众所熟知，但又被普遍适用，其造成的损害性有可能是非常大的。但是，尽管如此，我国的行政诉讼法并没有将其纳入到司法审查的范围，因而也就极大的缩小了行政赔偿的范围。难道抽象行政行为就不是行政机关及其工作人员行使职权的依据或结果吗？而且，我国的红头文件数量之多，已经达到了泛滥的局面，有的地方政府离开了红头文件便无法顺利开展日常的工作和进行有效的管理，有的红头文件甚至与法律法规相冲突，如果不对此采取措施予以规范惩戒，那么由红头文件导致的行政损害还是会继续存在，危害群众的利益。《国家赔偿法》的立法初衷就是为了推动我国的民主法制建设，保障人权，保护公民不受公权力的侵害，所以，从法理和司法实践的角度来看，将抽象行政行为排除在行政赔偿的范围之外已经不符合现今法治发展的趋势了。
三、精神损害赔偿的力度还不够
新修正的《国家赔偿法》第三十五条规定，将精神损害赔偿纳入国家赔偿，即国家工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权的情形的，致人精神损害造成严重后果的，受害人有权取得精神损害抚慰金。但是，即便是法律有了有关精神损害的规定，在司法实践中，受到侵犯的行政相对人并没有得到相应的精神损害抚慰金，因为其精神受损害的程度没有一个统一衡量的标准，导致在法官裁量的时候往往只考虑现实的一部分实际损害，而对具有惩罚性的精神损害赔偿要求不予理会，这让许多受害者及群众无法接受法院的判决结果，从而引发庭审冲突或者之后的行政信访。实际上，一个人精神上的自由和荣誉已经成为了现代人的一种价值追求和信念，对这种崇高的价值追求没有一个程度相当的赔偿额度或计算方法，仅仅采用一种抚慰性的较低标准的赔偿是违反基本的社会价值观和《国家赔偿法》的立法本意的。
三、精神损害赔偿的力度还不够
新修正的《国家赔偿法》第三十五条规定，将精神损害赔偿纳入国家赔偿，即国家工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权的情形的，致人精神损害造成严重后果的，受害人有权取得精神损害抚慰金。但是，即便是法律有了有关精神损害的规定，在司法实践中，受到侵犯的行政相对人并没有得到相应的精神损害抚慰金，因为其精神受损害的程度没有一个统一衡量的标准，导致在法官裁量的时候往往只考虑现实的一部分实际损害，而对具有惩罚性的精神损害赔偿要求不予理会，这让许多受害者及群众无法接受法院的判决结果，从而引发庭审冲突或者之后的行政信访。实际上，一个人精神上的自由和荣誉已经成为了现代人的一种价值追求和信念，对这种崇高的价值追求没有一个程度相当的赔偿额度或计算方法，仅仅采用一种抚慰性的较低标准的赔偿是违反基本的社会价值观和《国家赔偿法》的立法本意的。
四、行政不作为或行政态度怠慢导致的行政赔偿问题
首先，行政不作为和行政态度的怠慢属于法律行为的范畴，具有法律效果，因为没有及时去履行相应的行政职责从而给当事人造成了损害和损失，因此也应当纳入到行政赔偿的范围中。其次，二者的行为都属于违反职权的行为，这是二者负有行政责任的关键。最后，二者如果不被纳入到行政赔偿的范围中，不仅损害了公民个人的利益，还会成为对国家公权力的一种亵渎。我国目前的现状是官僚制和官本位思想是大多数行政官员的行为方式和思维习惯，在履行职责的过程中，不求有功但求无过，不主动工作也会给行政相对人带来一定的损害。
下面简要分析下造成我国行政赔偿范围存在严重问题的原因。第一，传统的官僚制和官本位思想导致现今的执政理念使民众本身对其有一定的畏惧性和不敢轻易反抗的心理，人们在面对公权力的制约时，往往会有一种软弱性和顺从性，对自我的公民意识不像西方国家的民众那么强烈，这就使得行政行为的侵害在一定程度上能得到宽容与谅解，甚至迫于公权力的威胁不得不妥协。第二，毕竟行政赔偿最后落实需要国家财政做支撑，如果频繁发生行政赔偿案件，地方政府的财政压力就会急剧增加，这是地方和中央所不愿意看到的状况。而且，国家的财政预算是通过人民代表大会审核通过的，不能擅自被更改，因此，在这种情况下，为了保证社会经济建设的需要，在行政赔偿的范围上就不可能做到面面俱到。第三，与行政赔偿相配套的相关法学理论还不成熟。法律和立法的滞后性不能解决时代快速发展所催生出的各种新情况，因此，导致急速变幻的现实环境得不到全方位的理论支持。
在本文最后一个部分谈一谈对完善我国行政赔偿范围的几点建议。首先，在归责原则方面，如前所述，我国现行的行政赔偿制度采用的是违法性归责原则，这一单一原则难以适应行政赔偿法律制度的使用和发展，鉴于此，应当根据不同领域的归责原则来调整这一体系。第一，针对具体行政行为和行政不作为依然适用违法性归责原则；第二，针对事实行为以及合法但不合理的自由裁量行为，可以考虑采用过错归责原则；第三，根据造成相对人损害类型的不同，在受害人的人身自由权受到侵害时，可参考借鉴侵权法的相关理论适用过错推定的归责原则；最后，由于公共设施在设置或管理方面存在瑕疵，缺乏通常应有的安全性给使用者带来人身或财产方面的损害的，应当适用危险责任的归责原则。其次，可以在行政赔偿的范围中增加对行政不作为和抽象行政行为的立法，只有将种类扩展，才能缓解法律的滞后性所带来的司法压力。再次，由于我国的行政赔偿标准主要是依据《国家赔偿法》第四章的规定，地方政府的赔偿标准概括起来有高中低三种。高标准是惩罚性的标准，赔偿数额较高；中间等级的是补偿性的标准，比相应的民事赔偿标准要略高；最低等级的是抚慰性的标准，只参照最基本的事由来确定赔偿数额。个人认为，在赔偿数额的认定上还是应当适当的予以提高，并且根据各地区的经济发展水平和差异来区别对待，不必统一参照最高人民法院对某个具体案件的相关批复或解释。最后，立法技术的不断完善、司法程序的真正独立以及执法环节的贯彻落实是坚定公民对法律的信仰和对政府公权力的信任的基石在源头上保证行政赔偿范围的正确性、合法性、合理性，在纠错阶段勇于承认错误承担责任，在赔偿执行阶段严格落实，才会保证行政赔偿范围和该制度的公正性。
综上所述，一个国家的发展是建立在经济基础和上层建筑和谐改进的基础之上的，行政赔偿制度在维护社会公平方面所起到的作用是巨大的。面对法律的滞后性和有待完善的缺陷，我们不能选择逃避，应当勇于面对，沉着反思，寻找对策，根据新的形势合理的确定行政赔偿范围的进一步走向。这不是对法律稳定性的一种破坏，相反，这种调整是法律适应时代发展的需求，维护社会秩序和公平正义的崇高价值将会指引我国的行政赔偿制度向科学化和合理化方向前进。
下面简要分析下造成我国行政赔偿范围存在严重问题的原因。第一，传统的官僚制和官本位思想导致现今的执政理念使民众本身对其有一定的畏惧性和不敢轻易反抗的心理，人们在面对公权力的制约时，往往会有一种软弱性和顺从性，对自我的公民意识不像西方国家的民众那么强烈，这就使得行政行为的侵害在一定程度上能得到宽容与谅解，甚至迫于公权力的威胁不得不妥协。第二，毕竟行政赔偿最后落实需要国家财政做支撑，如果频繁发生行政赔偿案件，地方政府的财政压力就会急剧增加，这是地方和中央所不愿意看到的状况。而且，国家的财政预算是通过人民代表大会审核通过的，不能擅自被更改，因此，在这种情况下，为了保证社会经济建设的需要，在行政赔偿的范围上就不可能做到面面俱到。第三，与行政赔偿相配套的相关法学理论还不成熟。法律和立法的滞后性不能解决时代快速发展所催生出的各种新情况，因此，导致急速变幻的现实环境得不到全方位的理论支持。
在本文最后一个部分谈一谈对完善我国行政赔偿范围的几点建议。首先，在归责原则方面，如前所述，我国现行的行政赔偿制度采用的是违法性归责原则，这一单一原则难以适应行政赔偿法律制度的使用和发展，鉴于此，应当根据不同领域的归责原则来调整这一体系。第一，针对具体行政行为和行政不作为依然适用违法性归责原则；第二，针对事实行为以及合法但不合理的自由裁量行为，可以考虑采用过错归责原则；第三，根据造成相对人损害类型的不同，在受害人的人身自由权受到侵害时，可参考借鉴侵权法的相关理论适用过错推定的归责原则；最后，由于公共设施在设置或管理方面存在瑕疵，缺乏通常应有的安全性给使用者带来人身或财产方面的损害的，应当适用危险责任的归责原则。其次，可以在行政赔偿的范围中增加对行政不作为和抽象行政行为的立法，只有将种类扩展，才能缓解法律的滞后性所带来的司法压力。再次，由于我国的行政赔偿标准主要是依据《国家赔偿法》第四章的规定，地方政府的赔偿标准概括起来有高中低三种。高标准是惩罚性的标准，赔偿数额较高；中间等级的是补偿性的标准，比相应的民事赔偿标准要略高；最低等级的是抚慰性的标准，只参照最基本的事由来确定赔偿数额。个人认为，在赔偿数额的认定上还是应当适当的予以提高，并且根据各地区的经济发展水平和差异来区别对待，不必统一参照最高人民法院对某个具体案件的相关批复或解释。最后，立法技术的不断完善、司法程序的真正独立以及执法环节的贯彻落实是坚定公民对法律的信仰和对政府公权力的信任的基石在源头上保证行政赔偿范围的正确性、合法性、合理性，在纠错阶段勇于承认错误承担责任，在赔偿执行阶段严格落实，才会保证行政赔偿范围和该制度的公正性。
综上所述，一个国家的发展是建立在经济基础和上层建筑和谐改进的基础之上的，行政赔偿制度在维护社会公平方面所起到的作用是巨大的。面对法律的滞后性和有待完善的缺陷，我们不能选择逃避，应当勇于面对，沉着反思，寻找对策，根据新的形势合理的确定行政赔偿范围的进一步走向。这不是对法律稳定性的一种破坏，相反，这种调整是法律适应时代发展的需求，维护社会秩序和公平正义的崇高价值将会指引我国的行政赔偿制度向科学化和合理化方向前进。
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