试论中韩国有企业行政垄断规制比较研究
发布时间：2015-08-14 09:11
论文摘要 我国国有企业改革近些年进行得如火如荼，一番大变样的态势，就连态度最坚硬的铁老大——铁路系统都已于2013年进行了改革，目的在于改变铁路系统政企不分的现象。历史事件表明不仅仅中国的国有企业是行政垄断滋生的温床，其他国家权力寻租事件在国有企业也并不鲜见。韩国曾经也是政府主导型经济发展国家，能够被称之为行政垄断的事件也曾存在过，但是现如今的韩国市场基本上已经不存在行政垄断现象，处于完全竞争状态，韩国是如何达到这样一番景象？本文就试图来解开这一谜团，希望对中国国有企业改革和立法方面有一定的帮助。
论文关键词 中韩 国有企业 行政垄断 规制
一、中韩行政垄断的性质界定比较
在谈论国有企业行政垄断之前首先应该将行政垄断的概念理清。行政垄断的概念一直都存在着很大的争议，可谓百家争鸣，就连行政垄断这个名称都饱受诟病。要搞清楚行政垄断的概念，首先应该明白行政垄断不是国家垄断也不是自然垄断更不是单纯意义上的经济垄断。要形成行政垄断需有三个方面的条件：一是主体须是与政府有关的人员或机关或组织，此处笔者对政府的理解为地方政府既将国务院排除在外；二是行为方式是滥用了行政权力，笔者对滥用行政权力的理解是主体超过所拥有的行政权力的范围行驶其所不能行驶的行政权力，此处对行政权力的范围确定是一个难点；三是此行为限制了竞争。而韩国并没有关于行政垄断的规定甚至没有关于行政垄断的性质认定，对中国定义为行政垄断的现象韩国除了用行政方面的法律进行规制外，其所采取的的政策改革也产生了很大的效果。韩国在规制国有企业滥用行政权力对竞争进行限制的行为方面已经卓越成效，我国国有企业改革却还在努力进行中。
在谈论国有企业行政垄断之前首先应该将行政垄断的概念理清。行政垄断的概念一直都存在着很大的争议，可谓百家争鸣，就连行政垄断这个名称都饱受诟病。要搞清楚行政垄断的概念，首先应该明白行政垄断不是国家垄断也不是自然垄断更不是单纯意义上的经济垄断。要形成行政垄断需有三个方面的条件：一是主体须是与政府有关的人员或机关或组织，此处笔者对政府的理解为地方政府既将国务院排除在外；二是行为方式是滥用了行政权力，笔者对滥用行政权力的理解是主体超过所拥有的行政权力的范围行驶其所不能行驶的行政权力，此处对行政权力的范围确定是一个难点；三是此行为限制了竞争。而韩国并没有关于行政垄断的规定甚至没有关于行政垄断的性质认定，对中国定义为行政垄断的现象韩国除了用行政方面的法律进行规制外，其所采取的的政策改革也产生了很大的效果。韩国在规制国有企业滥用行政权力对竞争进行限制的行为方面已经卓越成效，我国国有企业改革却还在努力进行中。
二、中韩国有企业行政垄断现状比较
随着我国市场经济改革的飞速发展，对国有企业概念的理解也在一步步的深化。单纯的国有企业是指在传统的经济体制下，企业的投资、采购、生产、技术、销售、人事等工作全部由国家计划指令管理，即其一切活动皆纳入政府指令统管之下。随着我国经济体制改革的逐步深入，国家对企业投资的方式也由拨款变为贷款，国有企业不再是毫无负担的生存着，从而也就产生了股份制企业，控股国有企业和参股国有企业也如雨后春笋般成长起来。但控股企业仍占国家投资企业的大部分（主要方式还是绝对控股）。国有企业担负着调节社会经济的使命，国有企业一般都享有国家给予的优惠政策和某些特权，如行业经营的垄断性、财政方面的特殊补助、亏损弥补和破产时有别于其他企业的破产程序等，而由于这些种种的优惠也会使国有企业产生行政垄断的现象。对于国有企业以外企业的管理，政府采取的措施主要是制定其内部组织和企业活动的规章制度并规定不予遵守的后果，当然依法纳税也是这些企业所必须做的，这样的话可以实现所有者与管理者分离的模式，而对于国有企业，政府既是所有者又是管理者，要在利益与大局之间择其一也非一件易事，这种管理模式也为国有企业实施行政垄断行为形成一大助力。行政垄断兼具着经济违法和行政违法双重属性， 从经济法角度来看行政垄断严重的破坏了市场竞争，从行政法角度来看，行政垄断从某种程度上来说导致了腐败的滋生，使政企关系混乱。国有企业的行政垄断行为更具危害性，由于国有企业的本身属性，国有企业在市场上拥有着其他企业所不具有的优势地位，如果国有企业再利用其行政权力来限制市场的有效竞争从中渔利，其他企业就没有任何反抗的余地可言，只能任由国有企业滥用行政权力从而失去市场竞争的能力甚至是权力（例如电信行业规定不允许潜在竞争者进入电信市场）。所以规制国有企业行政垄断行为的法律要求也就更迫切：世界上最早开放电信市场引入竞争机制的的国家是英国，英国采用的是先双寡头垄断，再整体开放的政策。根据《“竞争与选择：90年代的电信政策”白皮书》的规定，新的电信运营商可以从政府手中获得电信运营的经营许可证，使英国的电信市场对外开放不再是国家垄断行业，从而结束了“双寡头垄断”局面。至2007年，已有1000多家经营各种电信业务的运营商诞生。美国于1996年新颁布《电信法》取代了1934年的《通信法》，该部新法主要适用反垄断法，用以规制电信业的限制竞争行为。日本采取非对称管制体制和相关的资费管制，为主导的电信运营商和非主导的电信运营商之间开展竞争创造了公平的环境，使新的电信运营商也得到快速发展，从1995年到2001年间日本电信运营商净增了1000多家。
在这一方面韩国也比中国要领先一大步，早在20世纪60年代韩国就已提出国有企业私有化，并采取了相应的一些措施来促进国有企业私有化引入民营机制，韩国于1999年通过《电力供应行重组计划》，希望通过此计划能推进韩国电力公司结构改革，建立部门监管，在零售供应中引入竞争机制。韩国开展电力生产业务的条件得以放松，扩大了独立发电商和NUG向消费者的直接供电，专业化电力业务运营商已引入电力零售业并形成局部竞争，政府也废止了批准和授权方面各项监管规定。到目前为止，几乎所有电力均由产业资源部零售，大部分产品均由行业内企业生产。新独立发电商能够向公用设施出售电力，专业化电力业务运营商的设立实现了零售业的部分竞争。于1982年正式建立韩国电信公司，1990年在网络增值服务中引入竞争，1992年发放第二代无线寻呼执照，从而开放了寻呼服务市场，并在这一市场形成竞争，1995年在国内长途服务市场引入竞争，1996年在个人通信服务、无线长途电话、CT-2、租用线路设备的租赁、国际电话、以第三方服务提供商的角色进入无线寻呼和无线数据传输为27个新服务提供商发放了牌照；1997年在本地电话服务、TRS、租用线路服务、无线寻呼、长途服务为新服务提供商发放了牌照。到今天，电信基础设施和服务市场的所有部分原则上已经实现完全竞争。
随着我国市场经济改革的飞速发展，对国有企业概念的理解也在一步步的深化。单纯的国有企业是指在传统的经济体制下，企业的投资、采购、生产、技术、销售、人事等工作全部由国家计划指令管理，即其一切活动皆纳入政府指令统管之下。随着我国经济体制改革的逐步深入，国家对企业投资的方式也由拨款变为贷款，国有企业不再是毫无负担的生存着，从而也就产生了股份制企业，控股国有企业和参股国有企业也如雨后春笋般成长起来。但控股企业仍占国家投资企业的大部分（主要方式还是绝对控股）。国有企业担负着调节社会经济的使命，国有企业一般都享有国家给予的优惠政策和某些特权，如行业经营的垄断性、财政方面的特殊补助、亏损弥补和破产时有别于其他企业的破产程序等，而由于这些种种的优惠也会使国有企业产生行政垄断的现象。对于国有企业以外企业的管理，政府采取的措施主要是制定其内部组织和企业活动的规章制度并规定不予遵守的后果，当然依法纳税也是这些企业所必须做的，这样的话可以实现所有者与管理者分离的模式，而对于国有企业，政府既是所有者又是管理者，要在利益与大局之间择其一也非一件易事，这种管理模式也为国有企业实施行政垄断行为形成一大助力。行政垄断兼具着经济违法和行政违法双重属性， 从经济法角度来看行政垄断严重的破坏了市场竞争，从行政法角度来看，行政垄断从某种程度上来说导致了腐败的滋生，使政企关系混乱。国有企业的行政垄断行为更具危害性，由于国有企业的本身属性，国有企业在市场上拥有着其他企业所不具有的优势地位，如果国有企业再利用其行政权力来限制市场的有效竞争从中渔利，其他企业就没有任何反抗的余地可言，只能任由国有企业滥用行政权力从而失去市场竞争的能力甚至是权力（例如电信行业规定不允许潜在竞争者进入电信市场）。所以规制国有企业行政垄断行为的法律要求也就更迫切：世界上最早开放电信市场引入竞争机制的的国家是英国，英国采用的是先双寡头垄断，再整体开放的政策。根据《“竞争与选择：90年代的电信政策”白皮书》的规定，新的电信运营商可以从政府手中获得电信运营的经营许可证，使英国的电信市场对外开放不再是国家垄断行业，从而结束了“双寡头垄断”局面。至2007年，已有1000多家经营各种电信业务的运营商诞生。美国于1996年新颁布《电信法》取代了1934年的《通信法》，该部新法主要适用反垄断法，用以规制电信业的限制竞争行为。日本采取非对称管制体制和相关的资费管制，为主导的电信运营商和非主导的电信运营商之间开展竞争创造了公平的环境，使新的电信运营商也得到快速发展，从1995年到2001年间日本电信运营商净增了1000多家。
在这一方面韩国也比中国要领先一大步，早在20世纪60年代韩国就已提出国有企业私有化，并采取了相应的一些措施来促进国有企业私有化引入民营机制，韩国于1999年通过《电力供应行重组计划》，希望通过此计划能推进韩国电力公司结构改革，建立部门监管，在零售供应中引入竞争机制。韩国开展电力生产业务的条件得以放松，扩大了独立发电商和NUG向消费者的直接供电，专业化电力业务运营商已引入电力零售业并形成局部竞争，政府也废止了批准和授权方面各项监管规定。到目前为止，几乎所有电力均由产业资源部零售，大部分产品均由行业内企业生产。新独立发电商能够向公用设施出售电力，专业化电力业务运营商的设立实现了零售业的部分竞争。于1982年正式建立韩国电信公司，1990年在网络增值服务中引入竞争，1992年发放第二代无线寻呼执照，从而开放了寻呼服务市场，并在这一市场形成竞争，1995年在国内长途服务市场引入竞争，1996年在个人通信服务、无线长途电话、CT-2、租用线路设备的租赁、国际电话、以第三方服务提供商的角色进入无线寻呼和无线数据传输为27个新服务提供商发放了牌照；1997年在本地电话服务、TRS、租用线路服务、无线寻呼、长途服务为新服务提供商发放了牌照。到今天，电信基础设施和服务市场的所有部分原则上已经实现完全竞争。
我国电信业在1994年开始引入竞争机制，政府对寡头垄断的电信企业主要采取类似美国电信业垄断规制的措施，即采取“横向”分拆的方式，形成电信行业“5+1”竞争模式 。相比较于韩国电信业实现完全竞争状态，在看到我国电信业令人振奋的一面时，诸多不如意之处也不容忽视。尤为突出的一个问题就是由于移动通信技术的先天优越性，且我国基础电信运营商是非全业务运营，使得中国移动的市场支配地位日益明显，因此，电信业已出现了严重的竞争失衡，成为了电信业发展的一大阻碍。我国关于电信业竞争的法律严重滞后，使电信业的竞争无序且无规则。加之电信业的政府垄断和主导思想的本位以及效力缺乏权威性，使一系列的法律法规得不到很好的实施，更不用说使电信业得到有效的监管。2008年5月24日，工业与信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布了《关于深化电信体制改革的通告》，其表明深化电信行业体制改革的目标是形成适度、健康的市场竞争格局，既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设，举措是发展3G为契机，现有电信网络资源得到合理有效的配置，实现全业务经营。随着电信行业本身改革的进行，电信行业的行政监管也应向使电信市场有效运转、行业有序竞争、不正当竞争行为有法律规制的方向发展。
另一大国有企业——铁路行业也常常成为行政垄断滋生的温床。英国2003年颁布的《铁路和运输安全法》和2005年颁布的《铁路法》旨在将对铁路的政策由“完全的私有化”向加强政府监管、加强对铁路支持力度方向转变；日本自颁布铁路营业法以来，已通过40多个铁路法律、300多件省令和施行细则。日本政府在铁路业民营化后仍给予一定的政策帮助或财政扶持，使民营铁路运输业能良好运营下去。
韩国国有企业中至今仍带有较浓厚垄断色彩的莫过于铁路系统。韩国韩文（《铁道公社法》）于2005年颁布实施，该法律将铁道厅改为公社，试图改变韩国铁路系统政企不分的现状。但是在民营机制进入铁路系统仍然设置了不等的行政许可。韩国2009年12月10日颁布实施的“Urban Rail Way Act”（城市铁路法案）第4条第1款规定“Any person who seeks to carry on Urban Railway Service shall obtain a license of the Minister as provided by Presidential Decree.” 由此看出韩国也并没有完全的放开铁路市场，民营机制进入铁路市场服务仍需取得相应许可证，政府只是由直接监管变为间接监管，由行政干预变为行政指导，韩国政府仍然把守着铁路系统的第一关。
由于铁路行业固有的公共服务性，其成为国有企业并享受着更高于其他国有企业的“待遇”都无可厚非，但是我国铁路行业以铁路需要大量投资，体制改革会导致行业分散化，主次问题也会因改革而受到影响，最后影响运输安全为借口从而拒绝实施国有企业进行垄断改革的相关措施、拒绝引入竞争机制甚至拒绝《反垄断法》的管制就有点牵强了。而日后的事实也证明这些借口是有多么的荒唐：春运购票难的问题迟迟不能解决，内部人员与黄牛党勾结倒票年年管理却年年都有；铁道部2010年新规第34条规定改签必须在开车前办理，如果乘客迟到唯一得到的结果就是车票成为一张废纸，而新规中对列车晚点是否应给予乘客相应补偿却没有一字一句；铁路系统内部管理低效，服务质量差，滥用行政权力限制竞争的事件层出不穷。具体案例：温州动车事故；呼和浩特铁路局原副局长马俊飞巨额贪污受贿案表明，垄断在铁路行业已经造成了不可避免的损失的事实，迫切的需要从政策及法律两个方面进行规制从而改变铁路行业滥用行政权力谋取私利的现象，不能因为缺少外部约束的权力，导致社会规则的改变。 所幸的是我国铁路系统于2013年实行了政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。此举措类似于韩国2005年将铁道厅该为公社，目的都在于改变铁路系统政企不分的现象。但是这种将以前的行政垄断转变为现在的经济垄断的做法是否可行仍是一个未知数。
另一大国有企业——铁路行业也常常成为行政垄断滋生的温床。英国2003年颁布的《铁路和运输安全法》和2005年颁布的《铁路法》旨在将对铁路的政策由“完全的私有化”向加强政府监管、加强对铁路支持力度方向转变；日本自颁布铁路营业法以来，已通过40多个铁路法律、300多件省令和施行细则。日本政府在铁路业民营化后仍给予一定的政策帮助或财政扶持，使民营铁路运输业能良好运营下去。
韩国国有企业中至今仍带有较浓厚垄断色彩的莫过于铁路系统。韩国韩文（《铁道公社法》）于2005年颁布实施，该法律将铁道厅改为公社，试图改变韩国铁路系统政企不分的现状。但是在民营机制进入铁路系统仍然设置了不等的行政许可。韩国2009年12月10日颁布实施的“Urban Rail Way Act”（城市铁路法案）第4条第1款规定“Any person who seeks to carry on Urban Railway Service shall obtain a license of the Minister as provided by Presidential Decree.” 由此看出韩国也并没有完全的放开铁路市场，民营机制进入铁路市场服务仍需取得相应许可证，政府只是由直接监管变为间接监管，由行政干预变为行政指导，韩国政府仍然把守着铁路系统的第一关。
由于铁路行业固有的公共服务性，其成为国有企业并享受着更高于其他国有企业的“待遇”都无可厚非，但是我国铁路行业以铁路需要大量投资，体制改革会导致行业分散化，主次问题也会因改革而受到影响，最后影响运输安全为借口从而拒绝实施国有企业进行垄断改革的相关措施、拒绝引入竞争机制甚至拒绝《反垄断法》的管制就有点牵强了。而日后的事实也证明这些借口是有多么的荒唐：春运购票难的问题迟迟不能解决，内部人员与黄牛党勾结倒票年年管理却年年都有；铁道部2010年新规第34条规定改签必须在开车前办理，如果乘客迟到唯一得到的结果就是车票成为一张废纸，而新规中对列车晚点是否应给予乘客相应补偿却没有一字一句；铁路系统内部管理低效，服务质量差，滥用行政权力限制竞争的事件层出不穷。具体案例：温州动车事故；呼和浩特铁路局原副局长马俊飞巨额贪污受贿案表明，垄断在铁路行业已经造成了不可避免的损失的事实，迫切的需要从政策及法律两个方面进行规制从而改变铁路行业滥用行政权力谋取私利的现象，不能因为缺少外部约束的权力，导致社会规则的改变。 所幸的是我国铁路系统于2013年实行了政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。此举措类似于韩国2005年将铁道厅该为公社，目的都在于改变铁路系统政企不分的现象。但是这种将以前的行政垄断转变为现在的经济垄断的做法是否可行仍是一个未知数。
三、结语
行政垄断问题一直都存在于国有企业这一领域，不能忽视也不可避免。韩国在国有企业改革方面已经取得很大成就，在电信、电力行业基本已实现完全竞争。我国与韩国同属体制转型国家，有很多相似之处，在国有企业改革方面我国可以借鉴韩国的一些经验，取其精华去其糟粕——例如在电信行业国内长途服务市场引入竞争；在本地电话服务、TRS、租用线路服务、无线寻呼、长途服务为新服务提供商发放牌照；允许甚至鼓励独立发电商和NUG向消费者的直接供电，向专业化电力业务运营商引入电力零售业并形成局部竞争，政府废止批准和授权方面各项监管规定等。
行政垄断问题一直都存在于国有企业这一领域，不能忽视也不可避免。韩国在国有企业改革方面已经取得很大成就，在电信、电力行业基本已实现完全竞争。我国与韩国同属体制转型国家，有很多相似之处，在国有企业改革方面我国可以借鉴韩国的一些经验，取其精华去其糟粕——例如在电信行业国内长途服务市场引入竞争；在本地电话服务、TRS、租用线路服务、无线寻呼、长途服务为新服务提供商发放牌照；允许甚至鼓励独立发电商和NUG向消费者的直接供电，向专业化电力业务运营商引入电力零售业并形成局部竞争，政府废止批准和授权方面各项监管规定等。
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