试论美国对华新能源产业的反补贴措施

 

　　论文摘要 本文以中国进出口银行出口信贷业务以及现阶段我国各项产业政策为基础，对新能源产业的反补贴案件进行详细分析。近年来，中美贸易摩擦不断升级，随着奥巴马政府不断加大对新能源领域的投资力度，在各类补贴案件中，美国对华反补贴措施有向新能源领域扩张的趋势，预计在未来几年，新能源领域将会成为反补贴案件的高发领域。

　　论文关键词 新能源 反补贴 贸易救济 产业政策 出口信贷

　　据笔者统计，截至2014年7月 ，美国对华共启动反补贴调查41起，补贴项目涉及众多产业政策、税收政策等内容。归结起来，补贴项目主要包括以下四大类：（1）贷款优惠政策；（2）低于合理回报提供要素（LTAR）；（3）税收优惠；（4）政府专项拨款（补贴、基金、奖励、赠款等）。就行业分类而言，美国对华反补贴调查涉及电子、化工、冶金、造纸、机械、金属制品、纺织、建材、有色金属、汽车和轻工11个行业，并有向新能源产业发展的趋势，目前针对新能源产业发起的反补贴调查共有3起，已经作出终裁的2起，涉案产品为晶体硅光伏电池（无论是否组装入模块）和应用级风电塔。
　　2014年初，美国总统奥巴马在其国情咨文中重点提到了清洁能源的发展，并列入2014行动之年的举措中。随着美国再工业化道路的不断完善以及清洁法案的实施，美国逐渐呈现出制造业与新能源产业并行发展的局面，美国在下一代电力技术的投入逐年增加。而我国新能源产业发展基础较弱，并处于“政策关爱期”，随着各项鼓励政策的集中出台和落实，近几年，我国新能源产业发展速度较快，更加容易招致国外对我国太阳能产品的反补贴调查。

　　（一）晶体硅光伏电池反补贴案
　　2012年10月17日，美国对华晶体硅光伏电池（无论是否组装入模块）作出反补贴终裁，补贴率为14.78%～15.97%，涉案企业包括国内多家大型晶体硅光伏电池制造商，如尚德太阳能电力有限公司、常州天合光能有限公司等。
　　（二）应用级风电塔反补贴案
　　2012年12月18日，美国对原产于中国的进口应用级风电塔作出反补贴终裁，补贴率为21.86%～134.81%，涉案企业包括重山风力设备（中国）有限公司、天顺风能（苏州）股份有限公司等企业。

　　二、案情分析

　　（一）产业背景因素
　　以太阳能光伏发电为例。我国光伏发电呈现出上游产业（如太阳能级硅）较多依赖进口，下游产业（如发电产业）相对集中，中间产业（如电池模块制造）井喷式发展的模式。就本案而言，在中国输美的太阳能光伏电池中，75%属于从美国进口原料加工后再出口到美国市场的加工贸易，另外，数据显示中国每年从美国进口的多晶硅、EVA原材料高达数十亿美元，中国太阳能企业从美国进口晶体硅等原材料加工成太阳能电池或组件再出口美国，再由美国进口商完成太阳能光伏产品的生产和应用。2010 年，中国光伏电池产量达8GW，占全球总产量的50%，位居首位，其中90%用于出口，这也就不难理解为何各补贴项目中涉及众多的政府出口补贴。在出口量方面，中国太阳能光伏电池在短期内出口量猛增，2010 年同期涨幅高达184%，造成短期内与美国同类企业竞争加剧，最终招致美国的反补贴调查。
　　金融危机爆发后，美国启动了再工业化进程，加上中国风能发电基础实力雄厚，必然会使中美两国风电领域利益冲突加剧。在应用级风电塔反补贴案中，据美国国际贸易委员会公开数据显示，2010年，美国共有12家企业生产应用级风塔，提供工作岗位1695个，美国市场规模9.031亿美元，进口占比达42.3%；2011年，美国自中国进口此类产品约2.22亿美元。从数据可以看出，涉案年度前后中国出口量在美国市场所占份额较大，这也是招致反补贴调查的重要原因。
　　（二）政策性信贷
　　在上述案件的认定补贴项中，优惠贷款所占比例较大，尤其认定中国进出口银行信贷的补贴率更是高达10.54%。尽管在终裁中，美国商务部认定该税率适用不利可得事实，但是，凡涉及重大设备、能源项目的输出，均可发现中国进出口银行的信贷项目，这与中国进出口银行的性质和提供的金融产品相关。
　　根据《中国进出口银行章程》第2条规定，中国进出口银行是直属国务院领导的政策性金融机构，实行自主、保本经营，企业化管理。在其网站和相关网页中对其的描述是，中国进出口银行是中国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是中国机电产品、成套设备和高新技术产品出口及对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道、外国政府贷款的主要转贷行和中国政府援外优惠贷款的承贷行。目前，在提供信贷产品时，已经淡化了其属性是政策性银行的表述，但从以往案例来看，中国进出口银行仍被认定为公共机构，且由于国家账户和自营账户尚未分开，无法对公共机构身份进行有效抗辩。
　　在《中国进出口银行章程》中，目前没有提供强制性信贷的要求，在个案上，只要没有强制性规定对于何种条件的申请应给予低于市场价格的贷款，则不会被认为是禁止性补贴，具体做法是如果信贷产品价格低于进出口银行筹资成本，即构成禁止性补贴；如果不低于筹资成本，就要将信贷产品价格与借款人可以获得的可比商业贷款价格比较。就具体信贷产品而言，调查重点往往是人民币出口卖方信贷问题，且WTO和美国商务部不承认我国市场商业贷款利率，并采用替代利率作为衡量贷款是否授予利益的衡量标准，即使信贷产品定价高于进出口银行筹资成本，也会因为利率和替代利率相差较大构成补贴。

　　（三）政府专项拨款
　　政府专项拨款属于《美国关税法》第771（5）（D）条规定的政府直接转移财政资金形式的补贴，如果同时具有专项性并且企业因此获得了利益，将构成可实施反补贴措施的补贴项目。在应用级风电塔反补贴案中，美国商务部明确列举了“太仓市促进工业经济发展的三年期计划（2010～2012年）奖励”以及“包头稀土高新技术产业发展优秀建设项目奖励”，虽然由于中国政府未能提交相关材料导致适用不利可得事实，但补贴率较低，从可以获取的资料来看，三年期计划和优秀建设项目中均明确提到了新能源产业等特定术语，构成了专项性补贴。在光伏电池反补贴案中，“金太阳”示范工程被列入政府专项性补贴项目。“金太阳”示范工程是我国促进光伏发电产业技术进步和规模化发展、培育战略性新兴产业、支持光伏发电技术在各类领域的示范应用及关键技术产业化的具体行动，计划在2～3年时间内实施完成。纳入“金太阳”示范工程的项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。从内容来看，“金太阳”示范工程明显构成专项性补贴。