简论对完善地方政府投融资平台公司监事会工作

　　[论文摘要]文章探讨了地方政府投融资平台企业的特殊性和监事会工作的重要意义，并以南宁产业投资公司为例，提出完善地方政府投融资平台企业监事会监督工作机制的思路。

　　[论文关键词]投融资平台 监事会 工作机制

　　地方政府投融资平台是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台已成为地方筹集发展资金、优化产业结构、促进经济发展的重要力量，对地方产业优化升级、促进社会经济健康可持续发展发挥了重要作用。政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大，据央行和审计署等部门统计，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。据资料显示，目前政府投融资平台债务已达十万亿元，巨额的债务使得地方政府已走在金融风险和财政风险的边缘。监事会作为公司治理结构中“决策——执行——监督”中关键的一环，在规范政府投融资平台运行，加强监督管理，防范风险发生应发挥重要作用。

　　一、地方政府投融资平台的特殊性和加强监事会监督工作的意义

　　（一）地方政府投融资平台公司运行特点
　　根据职能和运作模式，地方政府投融资平台公司与一般国有独资企业有着特别之处。主要体现在：
　　1.特殊的发展背景。地方政府投融资平台近年来得到大量发展有着特殊的经济环境背景，改革开放以来，投资一直是拉动中国经济发展最有力的一匹马车，而在总投资中政府投资所占比例极大，尤其从2008年11月以来，为应对金融危机，中国政府推出了一系列的经济强刺激计划，包括“两年4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划，并配套了极为宽松的货币政策，政府投资大幅增长。在以投资拉动为促进地方经济发展的主要模式下，政府的急需大量投资资金，而地方财力有限政府又不能作为负债主体，使得地方政府投融资平台企业应运而生，且得到迅速发展，承担起为政府投资项目筹集资金的角色任务。
　　2.较强的政策性。地方政府投融资平台公司主要是根据地方政策确定投向，完全反映地方政府的意图，建设项目带有明显的公益和扶持性质，投资以注重社会效应为主，经济效应为辅。
　　3.资金来源的特定性。地方政府投融资平台资本金主要来源是财政拔款和国有股权（资产）划入形成；投资资金主要是财政担保和以存量国有股权资产担保进行发债、向银行借款等渠道进行融入。资金来源的特殊性，要求经营者提高风险警觉、提高对资金使用安全和效率的责任感。
　　4.融资主体的“平台”性。地方政府投融资平台通过对划入的国有股权资本和财政拔入资本金的有效运营，构筑具有较高融资能力的资产平台，在融资活动中以“借还一体化”运作形式，借助“平台”整体性优势，发挥了有力的杠杆作用，能为投资项目筹集大量建设资金。另外，融资平台是一个复杂的资本运营体系，无论在融资或是投资环节，由债权债务和股权关系形成的体系庞大而复杂。
　　5.强调资本运作的阶段性。地方政府投融资平台投资方向主要是竞争性不强的领域或地方经济中起着支柱性的、社会资本进入意愿不强的项目作为政府促进地方经济建设的工具，平台所投资项目具有较强引导性，投资项目重在引导和扶持，由于经营活动不是政府本职，所以平台公司对项目的长期经营不是其最终目的。随着政府产业政策的变化，政府投融资平台公司投资运营将是阶段性和多样化的。
　　（二）加强地方政府投融资平台公司监事会监督工作的特殊意义
　　地方政府投融资平台是地方投融资机制的创新，但在政府融资平台规模扩张的过程中，运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的主要渠道。⑤加强对地方政府投融资平台的监督工作，使其能健康运行，继续为地方经济发展作出更大贡献，是摆在平台公司决策者和经营者的紧迫性任务。地方政府投融资平台监事会是地方政府（通过地方国资委）派出的权益监督代表，负有确保地方产业政策得以正确贯彻、国有资本得以安全有效运作的历史重任，同时，地方政府投融资平台的特殊性也赋予了监事会监督工作特殊意义：
　　1.监事会监督工作是地方政府产业政策得以有效实施的重要保障。地方政府投融资平台是地方政府在新经济环境下为实现产业政策目标筹集资金，通过整合优化资源实现产业发展的产物。地方政府投融资平台公司监事会监督工作以是否符合政府产业政策为主要目标作监督评价，因此，监事会有效的监督工作，是地方政府产业政策能切实执行、基础性产业得以扎实发展的重要保障。
　　2.确保国有资本投向符合国民利益，保证国有资本使用的公平公证，同时维护多方权益。地方政府投融资平台资金来源的特定性和融资主体的“平台”性使得平台公司的运营牵及国民的根本利益和多方金融机构权益。平台公司决策者和经营者只是政府国有资本运营的受托者，两者利益并不完全一致，而平台公司监事会是政府的监督代表，因而，监事会的有效监督是平台资金投向符合政府意愿和国民利益的根本保障；另外，由于平台性运作的作用和反作用都是巨大，通过监事会的有效监督工作，使平台公司规范运作，可以有效避免由于不规范的决策、执行引发的巨大破坏性和产生对多方权益造成的损害。
　　3.对企业用权状况进行清晰监督，避免由于权限混淆引起的权力滥用和利益输送行为产生。国有企业中的所有权主体缺位、经营者越位和内部人控制等现象在政府投融资平台企业中或也难以避免，并且随着“授权经营”范围的扩大，企业还拥有部分所有者的权力，因此作为所有者委托的监督人，监事会可以监督企业授权和用权状况，避免权力滥用和利益输送现象产生。
　　4.督促企业严格遵守业务规则，推进举债行为规范化，有效防范财政和金融风险。为加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国家国务院2010年下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19号）。文件要求各级政府对融资平台债务进行全面清理和规范，以达到规避风险、发挥企业真实融资水平的目的。这是关系到平台公司能否存活的关键性政策要求，监事会监督企业对此文件精神的执行情况，督促其按要求运作，增强规避防范财政和金融风险能力，使平台公司健康运行，真实发挥对地方经济的促进作用。

　　二、南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效和存在问题分析

　　（一）南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效
　　南宁产业投资有限公司是南宁市政府为实施产业政策，促进工业经济发展而设立的产业类投融资平台。近年来，该公司代表地方政府，通过运营国有股权资本，对南宁市的重大工业项目进行了卓有成效的投资。公司成立以来，根据《公司法》建立了国有企业内设监事会机构，与董事会、经理层构成现代企业公司治理结构。目前南宁产业投资公司拥有参控股企业19家，除了本部设立有监事会之外，公司对16家参控股企业根据市国资委的要求及相关公司章程规定共派出监事25人，初步建成了利于开展监督工作的集团监事工作团队和管理体系。通过实践经验总结，南宁产业投资公司建立了一套较完善的监事会工作机制，公司监事会对决策过程和执行结果实行了全面监督，积极履行出资者监督代表职责，基本实现投资资金来源的市场化，保证了投资方向的正确性和安全高效性，很好地完成了政府投资监督使命。对参控股企业的派出监事进行了有效的工作指导和监督，利用企业内部审计、社会审计和纪检等力量增强财务审计监督成果。对重大事项决策及时提出质询，纠正了企业运营中违规现象，加强了对企业董事、高管的履职、经济责任审计评价，强力地促进企业规范化运行，有效保障了国有股东的权益。
　　（二）目前监事会工作机制建设存在的主要问题和障碍
　　随着平台规模的不断扩大，投资项目多样化、股权关系复杂化，监事会工作机制中存在的某些隐性问题显现，影响了监事会监督工作的效率，严重阻碍了监事会工作在规范企业运行过程中作用的发挥。
　　1.监事会主席身份不独立，履职过程中容易产生身份混淆，导致监督结果的公正性受影响。公司监事会属内设监事会，虽然监事会主席由国资监督部门指定，但其身份仍属企业内部人员，在企业内部兼任有其他职务，在绩效考核、薪酬方面与企业有着千丝万缕的关系，在这种状态下，监事会主席履职的独立性和监督结果的公正性经受考验。
　　2.监事会监督成果发挥作用的制度环境有待进一步搭建和完善。由于平台规模的不断扩大，参控股企业增加，影响派出监事工作实效的信息不对称性情况进一步加强，以及由于体制问题造成的监事会与被监督者地位不平行，导致监事会在“决策——执行——监督”体系中未能很好地起到制衡作用。
　　3.有效的派出监事管理体系有待建立，监督力量滞后于企业规模变化速度。近年来地方政府投融资平台出现向产业控股和金融控股集团转型的端倪，以产权为纽带形成的企业体系规模不断扩大。而目前南宁产投公司配置人员数量较少，高端专业人才更加奇缺，公司成立以后仅引进人员15名，管理人员由45名增至60名，而公司资产规模则由10亿增至70亿，参控股企业由3家增至19家。同时，地方政府投融资平台资本运营的职能和特点决定了资本进入和退出是经营活动常态，因此，面对不断增长的资产规模和股权企业数量，一个稳定而又能适应动态工作的派出监事管理体系和一个具有一定数量和质量的监事人员团体尚待组建。
　　4.监督工作与其他工作联动性不强。孤立的监事会力量在监督工作中将受到拘束，作为国有资本运营的监督者，融资平台规模的扩大令监事会的社会责任在不断加重。而在南宁产业投资公司内部，纪检、内审等工作制度还没成熟，相关工作缺乏有效的关联，在新的经济环境和形势面前，公司监事会作为企业经营的主要监督力量显得前所未有的局限和单薄。

　　三、进一步完善南宁产业投资公司监事工作机制的思路

　　经过两年发展，南宁产业投资公司已成为具有一定规模的国有资本运营平台，其监事会工作亦在由资本纽带形成的复杂参控股关系下主要分为二个层次：一是对公司本部的监督工作；二是对子公司派出监事的管理工作。由于政府投融资平台公司的特殊性，监事会工作的侧重点与一般企业有所不同，在监督领域和空间上都有所拓展。因此，本文也着重从平台公司的特殊性为出发点提出改进监事会工作机制的措施和思路。
　　（一）加强公司本部监事会监督工作的措施及思路
　　1.严格保持监事会主席身份的独立性，保证监督评价的公证性。作为地方国有独资公司，其监事会主席一般是由地方国资委在监事成员中指定，这是与《国有企业监理会管理暂行规定》中央企监事会主席的派出制度和做法是基本一致的。但在当前体制下，地方国有独资企业中监事会主席往往还兼任所在企业的工会、党组织中的职位，因此，监事会主席要明确身份的主次，在其他工作与监事会工作发生冲突时，首先要站在国有资产代表人的角度，保持与企业经营独立的身份，做到评价客观，保证监督工作的公证性。
　　2.保持与地方组织部门和公司纪检部门的密切联系，科学全面地监督和评价公司高管履职情况。目前，公司高管纳入市管干部，其年度考核亦由组织部门进行，监事会作为企业内部监督机构，应积极与组织部门联系。一方面，通过参照组织部门的年度考核方法和意见，结合企业发展绩效，全面、正确评价高管们的履职情况；另一方面，建议组织部门在国有企业管理层年度考核或干部提拔过程中增加监事会工作评价的权重，加强监事会监督工作与与干部考察、考核的联系。另外，监事会与纪检监察部门紧密协作，保证监督信息的互通共享，在实际工作中形成全方位、全程监督检查的良好互动局面。

　　3.加强与政府审计部门和公司内审部门的有效联动，实现监督信息共享和畅通，增强监督工作的客观和权威性。地方政府投融资平台公司代表政府出资建设的项目，需接受地方审计部门的审查，相对于企业内部的各项审计核查和社会审查，地方政府部门的审查全面、细致、负责。政府审计不但要反映项目建设过程的合法性，还要是否与地方政策、地方政府意图、经济性相符合，这是与监事会作为国资代表的宗旨是一致的，所以监事会除与公司内审部门有效联动之外也要积极利用政府审计部门的审计结果作为监督评价的重要依据，加强监督工作的开展：一是与审计部门全面互动，互通信息，使得监督更全面客观、权威；二是对审计状况进行评析，对审计部门查出的存在问题，监督企业是否如实进行整改，确保项目建设的审计措施落到实处，保征国有投资资金的正确使用。
　　4.对重大投资项目的监督应以决策前期阶段为重点，全程介入为主线，保证政府投资项目决策和执行的合规合理性。鉴于地方政府投融资平台的投资引导性职能，监事会对投资项目要从前期阶段就开始介入监督，对项目的前期工作内容如：项目可行性、项目建议书作深入分析，以便在决策过程中提出合理意见，必要的情况聘评专家介入分析，重点监督从立项到申报政府审批的整个过程，对投资项目的前期决策每个环节都要提出监事会评价意见，确保内部决策过程合法合规，避免由于道德风险和决策的违规造成投资项目有失公平和国有投资重大失误，防范于末然。
　　（二）建立高效的国有企业监事会机构，其中监事会主席由政府任命派出，提出派出监事工作管理机制的措施和思路
　　1.创建“三位一体”的派出监事工作组织体系
　　对子公司派出监事工作建立由“公司监事会指导、股权（资产）管理部门管理、派出监事执行”三部分内容组成的“三位一体”组织体系。公司监事会负责推荐举子公司派出监事的人选，并对派出监事进行培养和工作指导，使其能出色代表公司履职；股权（资产）管理部门负责对派出监事的日常管理，负责收集和整理监事工作材料，按公司监事会的安排组织派出监事的交流活动，与子公司对接相关监事会工作；派出监事则根据本公司监事会为指导，遵从股权（资产）部门的工作安排，通过公司的授权对子公司进行正常监督，以股权（资产）管理部门为通道向公司提交监督意见。“三位一体”的方式，分工科学，关系紧扣，实现高效监督。
　　2.加强派出监事团队的专业化管理，形成强大的集团监督体系
　　地方国有投融资平台公司往往由于人员资历的限制，派出监事从履历上、时间上得不到很好的保证。因此，有必要在公司本级监事会的指导下，建立母公司派出监事办公室，设置专职的监事会秘书，在母公司内部建立对子公司派出监事工作的集中管理平台，加强对派出监事团队的专业化管理。通过整合集团内部各种监督资源，形成监督合力，避免监事会在企业中单兵作战，解决监事会人员有限问题；善于利用集团各子公司资源，充分发挥子公司监事会作用，组成一支国资监督的同盟军，形成集团监督体系，发挥监督体系的综合优势。
　　3.构建派出监事工作交流机制，推进监督检查成果的运用
　　由于政府投融资平台公司投资行为对地方产业扶持的性质和特点较为突出，投资项目的多领域性使得监事会监督工作的着重点不同，对不同项目派出监事的工作经验存在较大差异。因此，构建派出监事工作交流机制，统一对派出监事进行定期培训、组织经验交流和相互通报派驻企业的监督情况，同时指出不足，督促改进，不断提高监督检查成果运用水平。
　　4.加强内审机构建设
　　内审机构是企业内部重要的监督力量，内审机构在规范公司内部运行，纠正不良行为起着重要的基础性作用。公司本部首先完善内审机构和相关制度，引导子公司加强内审机构建设，监事会充分利用内审机构的优势，与其共同发挥积极的监督作用。
　　5.完善激励约束机制建设，加强对派出监事的管理
　　（1）建立派出监事工作激励机制。根据委托-代理理论，在其监督成本小于未进行监督而造成的损失的情况下，适当激励是合理必要的。由于监事是资产所有人的受托者（代理人），因此合理的激励可以充分发挥其积极性。在激励方法上既要采用精神激励，又要采取物质激励。
　　（2）加强派出监事的考核约束。有激励就必须有考核约束，通过加强考核逐步引导监事会工作由事后检查向事前建议、事中控制方向全面发展，使监事会制度在公司治理结构中发挥出更高的效率。派出监事在本部监事会的指导下对公司负责，要形成工作报告制度，把工作报告是否客观、公正、公平地评价派驻企业经营状况作为考核重要依据。
　　总之，在地方政府投融资平台在地方经济发展中的引挚性作用日益彰显的同时，存在问题也渐渐突出显露。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19）号的发布，揭示了对其运行进行规范化的紧迫性和必要性。地方政府投融资平台监事会要改进工作思路，不断完善监事会工作机制，才能充分发挥监督工作在规范地方政府投融资平台建设、维护地方经济健康发展的积极作用。