试论税法公平原则

　　[论文摘要]税法公平原则与税收公平原则是有着相互联系又有很大区别的两个概念。税法公平原则是指导税收立法、执法和司法的基本精神和指导，而税收公平原则主要是指纳税人之间的税负公平。税法公平原则虽然作为税法的基本原则之一，但学者们基本上是照搬西方的税收公平原则，从而严重弱化了该原则对税收理论及实践的指导意义。因此有必要阐述税法公平原则的含义，完善我国的税法公平原则。
　　[论文关键词]税收公平 税法公平 区别 内涵

　　税法基本原则是指规定于税收法律之中对税收立法、税收执法、税收司法及税法学研究具有指导和适用解释的根本指导思想或规则，是税法本质的集中体现，是税收立法和执法必须遵循的基本规则。现代税法的基本原则一般包括效率和公平原则，其中税法公平原则对社会的分配、个人权益、各方利益乃至整个社会的发展都会产生重大而深远的影响，因此，各国政府都非常重视这一关系国计民生的税法基本原则。我国的税法学研究也接受了公平原则作为税法的基本原则之一，但是学者们基本上是照搬西方的“税收公平原则”，直接将其作为税法的基本原则，从而严重弱化了该原则对税收理论及实践的指导意义，导致税法不公平现象大量存在。笔者认为，有必要厘清税法公平原则与税收公平原则的区别，阐述税法公平原则的真正内涵，完善我国的税法公平原则。

　　一、税收公平原则的发展及其含义

　　（一）税收公平原则的发展
　　早在17世纪，英国古典经济学家威廉·配第就提出了公平、便利、节省的税收原则。18世纪德国尤斯蒂提出的六大税收原则就包括了“平等课税”。18世纪美国的亚当·斯密。亚当·斯密从经济自由主义立场出发，提出了平等、确实、便利、最少征收费用四大课税原则。20世纪初德国经济学家瓦格纳提出的税收原则是财政政策原则、国民经济原则、社会公正原则、税务行政原则。其中社会公正原则包含普遍原则和平等原则，普遍原则是指课税应毫无遗漏地遍及社会上的每个人；平等原则是指社会上的所有人都应当按其能力的大小纳税，能力大的多纳，能力小的少纳，无能力的（贫困者）不纳，实行累进税率。著名的经济学家马斯格雷夫将税收公平原则分为横向公平和纵向公平。他认为，税负的分配应该是公平的，每个人应支付他合理的份额，这称之为横向公平。另外，根据纳税能力原则的要求，拥有相同能力的人们必须交纳相同的税收，而具有较高能力的人们则必须交纳更多一些，这称之为纵向公平。20世纪八十年代至今，西方国家税收公平原则发生了重大变革，首先是由注重效率到注重公平的变化；其次是由注重横向公平到更注重纵向公平的变化。
　　（二）税收公平原则的含义
　　所谓税收公平原则是指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面。横向公平是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收，亦即应该以同等的课税标准对待经济条件相同的人；纵向公平是指经济能力或者纳税能力不同的人应当缴纳数额不同的税收，亦即应以不同的课税标准对待经济条件不同的人。

　　二、税法公平原则与税收公平原则的比较

　　税法与税收密不可分，税法是税收的法律表现形式，税收则是税法所确定的实质性内容。税法公平原则与税收公平原则也是密不可分的两个概念，税收公平原则是税法公平原则的实质性内容的体现，但不等同于税法公平原则。税法公平原则的内涵远大于现在税法学界所公认的“税收公平原则”的内涵，它包含税收公平原则而又不限于税收公平原则。二者的区别主要有：
　　（一）本质不同
　　税收公平原则本质上是一种经济原则，体现了经济分配关系或经济杠杆作用，是税收在执行职能中处理所涉及的诸如税收总量、税负分配、税后经济影响等各种问题的经济意义上的准则。而税法公平原则本质上是一种法律原则，它不仅关注经济上的公平，更重要的是实现整个社会层面上的公平。这里的社会是包含了经济、政治、环境等多方面的统一体。
　　（二）内容不同
　　税收公平原则主要指的是纳税人之间的税负公平，而税法公平原则有两层含义，第一层含义不仅包括税收负担的合理分配，还包括税收法律关系中征税纳税主体之间的公平及纳税人与国家之间的用税公平。第二层含义包括从税收立法、执法、司法等各个环节综合考虑税的公平问题，在这些环节，纳税人既可要求实体利益上的税收公平，也可要求程序上的税收公平。
　　（三）目的不同
　　一个国家在征纳税中实行税收公平原则通过税收负担的合理分配，其目的是保证纳税义务人之间的公平。而一个国家确定税法公平原则是通过对税收法律关系中实体利益的公平及征纳税程序公平的保证，最终目的是实现终极的社会公平和社会效益。

　　三、税法公平原则的内涵

　　税法公平原则的内涵远大于税收公平原则的内涵，主要包括：
　　（一）纳税人之间的税负的公平
　　纳税人之间的税负公平实际上就是传统上所说的“税收公平原则”的内容，即横向公平和纵向公平。在我国，主要表现为：普遍征税、平等征税和量能征税。普遍征税是指所有发生应税行为的纳税人都有依法纳税的义务。我国《宪法》56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”任何符合与满足税法规定，为税法要求应当承担相应纳税义务的人，均应按有关税法的要求，按期、及时、足额地向国家缴纳应纳税款，以保证国家税款的实现，为国家提供充足财政，维护国家的正常运行和税法的尊严。平等征税是指法定统一税率，体现了受益公平。大多数实行比例税率的税种都规定了一个统一税率，它不区分行业、地区、纳税人规模大小、经济性质，一概适用，如企业所得税。量能征税指的是适当考虑不同纳税人的负担能力，实行累进税率和分档税率。有些税种按课税对象数额的大小划分为若干等级，规定最低税率、最高税率和若干等级的中间税率，不同等级的课税数额分别适用不同的税率，课税数额越大，适用税率越高。还有些税种规定一些差别比例税率，用于对统一税率进行政策或技术上的调整，如增值税为解决小规模纳税人无法抵扣进项税额的问题，釆用了两档征收率征收税款，以保证纳税人之间实际税负的公平。 　　（二）税收法律关系主体及内容的公平
　　在税收法律关系中，有两个主体，一个是征税主体，在实质意义上是国家，表现形式上是征税机关，两者重叠构成征税主体。另一个主体是纳税主体，为广大纳税人。随着税收法律关系的“债权债务”性质日益被人们所接受，纳税人与征税机关之间的关系应该是一种平等的关系。税收法律关系的内容是指税收法律关系主体所享有的权利（力）和承担的义务，也就是征税机关与纳税人的权利（力）和义务。在税收法律关系中，征税机关与纳税人的权利（力）义务的分配上应该是公平的的，即征税机关享有征税权力的同时，还应该承担相应的义务，纳税人承担纳税义务的同时，也应当享有相应的权利。如果只强调征税机关的权力和纳税人的义务，而忽视征税机关的义务和纳税人的权利，这种主体权利义务的不平等会引起承担纳税义务人的逆反心理甚至是反抗，不利于纳税人纳税意识的形成，对于税收收入会造成消极影响。因此，在税收法律关系中，合理分配纳税人与征税机关的权利（力）和义务，是税法公平原则的基本要求。
　　在西方发达国家的税收法律体系中，都十分注重纳税人权利的保护，例如加拿大就在1985年专门公布了《纳税人权利公告》；美国先后在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，该法案不仅对纳税人应当享有的实体权利进行了明确规定，还向全社会明确公布了纳税人依法可以享有的税收程序方面的援助和救济的权利。我国宪法中，仅是在“公民的基本义务”一节规定了“公民有依照法律纳税的义务”，而未规定纳税人的基本权利。虽然在《税收征管法》总则中也加入了保护纳税人合法权益的语句，但在实际的执法过程中，一味强调征税机关的权力和纳税人的义务，导致征税机关权力意识至上，侵害纳税人权利的现象时有发生。要真正实现纳税人与征税机关之间的征纳税公平，就要在宪法中规定纳税人的权利。税务机关在征税也要提高执法理念，尊重纳税人合法权利，平等、公平地对待每一个纳税人，树立为纳税人服务的征税意识。
　　（三）纳税人与国家之间的用税公平
　　从本质上而言，税收是公共产品或公共服务的价格，纳税人缴纳税款就是为了从国家获得相应的公共产品或公共服务。纳税人与国家之间的用税公平，指的是国家提供给纳税人的公共产品或公共服务与纳税人缴纳的税款在数量和质量上应当符合，如果不符合，就是不公平的。因此，国家在用税过程中必须要考虑纳税人的公共利益合理适用税款。相应地，法律应该赋予纳税人对国家用税的监督权。只有这样，才能避免税款被不正当地滥用，实现真正的用税公平，
　　法律赋予纳税人用税监督权是实现用税公平的关键，很多发达国家比如法国、日本、美国、新西兰、葡萄牙、瑞士等国家，在法律中明确的规定了纳税人有权知道税收是如何开支的，税务部门在征税时应向纳税人如实提供这方面的资料。同时，通过法律明确规定了或者判例形式确定了纳税人对税款支出及用途的监督管理权。而在我国法律上对纳税人监督权的规定仍不完善，在实践中，纳税人的用税监督权也因缺少相应的渠道而实施困难，严重影响了用税公平的实现。因此，应完善我国相应的法律制度，在税法中明确赋予纳税人监督权，监督权包括：纳税人监督税款的保管，使之不被挪用或贪污；监督税款的使用，每一笔税款支出都应该经过预算，经过人大审批，并且每一笔税款支出都要向纳税人公开，由纳税人评判其合理性。