试论破产法中政府托管经营的合法性分析

　　[论文摘要]在破产法中，政府托管经营是一种危机救助方法，适用于金融机构出现重大经营风险时。而在其他情况下，破产法并未明确规定政府可以对陷入危机的企业进行托管经营。在破产实践中，地方政府注资建立国有企业，来托管经营陷入危机濒临破产的企业的情形比较常见。文章以太子奶集团破产案为例，对政府托管经营危机企业的行为在目的上和方式上的合法性分别进行分析，以期对破产实践中政府托管经营行为有一定的理论指导意义。

　　[论文关键词]破产法 政府托管经营 合法性

　　当曾经雄踞中国益生菌酸奶行业霸主地位的奶业巨头——太子奶陷入严重的债务危机时，株洲市政府主动注资一亿元，组建高科奶业（国有企业）对其进行保护性的托管经营，以帮助太子奶走出困境。姑且不论政府托管经营最终的结果是失败还是成功，当企业陷入债务危机濒临破产时，政府通过托管形式介入、干涉企业的经营管理行为在破产法上是否有其合法性值得我们思考。

　　一、政府托管经营的基本分析

　　在市场实践中，托管经营多用于国有企业的改革，是指国有资产所有者代表通过法律形式（如协议）将某一企业中的国有资产委托给具有较强经营管理能力、并能承担相应经营风险的法人有偿经营，实现国有资产保值增值目标的一种产权运营方式。
　　政府机构一般情况下不会直接对企业进行托管经营，本文所指的政府托管经营，除了少数政府机构直接进行托管经营的情形之外（以下称政府直接托管经营），主要指政府为了挽救企业，避免企业进入破产程序，而单独出资建立国有企业，由国有企业负责被托管企业的经营管理的产权运营方式（以下称政府间接托管经营）。在政府间接托管经营的情况下，托管人虽然不是政府机构而是国有企业，但它代表了政府，在实际中拥有政府公权力的支持，能基本达到与政府直接托管经营相同的效果。
　　政府直接托管经营是破产法中的一种危机救助形式，破产法有明确规定的情形是用于金融机构濒临破产时。当金融机构出现重大经营风险时，国务院金融监督管理机构可以依法对其进行接管、托管，以避免金融机构破产。除此之外，企业破产法并未规定其他情况下的政府直接托管经营。国务院金融监管机构对金融机构进行直接托管经营有一定的合理性，金融监管机构的工作人员有相关的金融专业知识，能够较好地预测和防范风险，承担金融机构经营管理的职责。而政府间接托管经营，在破产法中并没有相关规定，下文将以太子奶集团破产案为例，来分析政府间接托管经营的合法性基础。

　　二、政府间接托管经营目的的合法性分析

　　破产法的一个重要作用就是公平保护各权利义务主体的相关利益，随着商品经济的发展，它侧重保护的利益主体发生变化。破产法最初着眼于对债权人利益的保护，随后认识到破产是一种自然的经济现象，不应强加给债务人过多责任，此时破产法的利益平衡机制从债权人本位转变为债权人与债务人利益平衡本位，之后由于时代的发展，破产法要求企业在市场中承担一定的社会责任，在保护债权人和债务人利益的同时，必须兼顾国家利益、公共利益和职工利益，维护公共权益和经济秩序，因此现代的企业破产法体现了以社会利益为本位的利益平衡机制。
　　根据破产制度实践的一般规律，企业破产程序的总体目标包括维护社会稳定，实现社会公正和财富最大化。为了保证破产法宗旨及其总体目标的实现，政府权力的介入成为必然。就如在太子奶集团破产案中，由于职工的一些不理性行为时有发生，对政治和经济秩序造成了极大的不良影响，株洲市政府才注资一亿元，对太子奶进行保护性经营，其初衷是为了维护社会稳定同时促进就业，这在整体上是企业处于严重债务危机濒临破产状态时各方利益主体的共同需求，此时政府对企业的经营和管理进行一定程度的干预是适当并且是满足破产法的总体需求的。
　　此外，政府也承担着平衡破产法中各利益主体利益的职责。所谓利益平衡，即按照一定的准则对利益冲突进行调和，以达到公平合理的结果。在破产法利益平衡问题的研究中，学者多注重债权人、债务人以及职工的利益保护，对于政府利益的研究比较少。破产程序当中的利益主体包括债权人、债务人、职工、财产权利人、政府机构以及其他利益相关人，这些主体都有专属于自己的利益，且这些利益主体之间的利益都会有一定程度的冲突，需要相应的制度规范对其进行调和。债权人、债务人之间的利益冲突主要属于私益性的冲突，集中于是否进行破产清算，在破产和解、破产重整之间作何种决策，如何有秩序并且公正的进行财产的分配以及如何在破产程序中争取自己的最大利益等等。而本文中的政府利益主要指社会公共利益（即不考虑政府机构作为债权人对破产企业享有税收等公债权的情况），也就是政府作为社会整体利益的代表与债权人、债务人进行博弈，最终寻求各方利益的平衡，比如社会政治、经济秩序，社会总体福利等。政府与债权人、债务人之间的利益冲突，简单来说属于公益与私益之间的冲突，协调的总原则总目标也应该如前文所提到的：在保持社会秩序稳定的前提下，实现公正的分配，促进社会财富的最大化。
　　无论从维护破产法的宗旨和目标的角度，还是从平衡破产法各方利益主体利益的角度，政府对企业进行间接托管经营，都有其目的的合法性。政府在意图对企业进行间接托管的时候，所代表的是社会整体利益，社会整体利益实际上与债权人、债务人的私人利益并不矛盾，对债权人、债务人利益的保护，也是对社会整体利益的保护。有学者认为：“债权人利益的保护本质上是社会整体利益的保护，保护债权人利益实际上是尊重现行的制度、现行的产权基础、现行的社会结构与社会关系，在承认现行制度合法性的前提下，唯一的选择就是促进社会总福利的增加。债权人利益保护隐含的维护秩序利益、社会合法性等价值应是破产制度构建中必须首先承认的基础。”也就是说，对债权人利益的保护建立在稳定的社会秩序和合法公正的价值判断的基础之上。同理，对债务人利益的保护本质上也是对社会整体利益的保护，债权人和债务人是破产制度的主要参与方和博弈方，双方之间通过制度调和建立合理的利益平衡结构进而保证社会整体利益的实现，以稳定的社会秩序为前提，利益合法公正的在债权人和债权人、债权人和债务人之间进行分配，在保护债权人利益的同时，尊重和保护债务人的利益，最终实现社会福利的增加和社会财富的最大化。
　　通过以上分析可知，政府对企业进行间接托管经营，在目的上有其破产法上的合法性基础。但政府间接托管经营这种方式是否同样合法需要进一步讨论。

　　三、政府间接托管经营方式的合法性分析

　　在政府对企业进行间接托管经营的目的是合法的前提下，政府应该以何种方式来托管经营企业呢？破产制度，尤其是破产重整、破产和解制度，主要功能之一是挽救陷入困境的企业，促进其改善经营管理，提高经济效益，最终避免破产清算、被市场无情淘汰的厄运。有学者指出，实施破产制度不仅仅是解决个别企业资不抵债的问题，更重要的是借助法律手段促进企业锐意改革、增强活力的一种积极措施，它是社会主义经济市场经济体制自我完善的一种有效途径。依据破产制度的功能可以推知，政府介入帮助改善企业的经营管理，以求企业能够提高经济效益，这个初衷并没有错，但是政府作为托管经营方应当具有较强的经营管理能力，能够承担相应的经营风险。政府不是万能的，尤其是让由政府官员担任领导的国有企业来托管经营陷入危机濒临破产的企业，存在很大的不足。
　　政府间接托管经营企业的方式有其固有的局限性：第一，绝对的权力易导致绝对的腐败，政府介入企业、干涉市场很容易造成官员个人或整体为了私利损害债权人、债务人和其他主体利益的局面；第二，企业经营管理专业知识缺乏，政府及其官员大多不懂得企业的经营管理知识，不熟悉企业的业务和市场的具体情况，容易做出错误的经营决策。
　　政府机构本身以及政府注资组建的国有企业，缺乏对危机企业的经营管理能力，并且无法真正承担企业的经营风险。除了无法达到对企业进行托管经营的基本条件之外，政府还较容易因腐败等其他原因造成更严重的后果。实际上，我们应该遵循市场经济的客观规律，政府作为“有形的手”不应该过多干预市场，市场能自己管好的就应该放手让市场自己管，同理，企业能自己经营管理的，政府权力也不应过多介入。因此，政府权力介入企业破产实务应当注意其介入的方式，提供适当的资金援助行得通，但不能由政府进行直接或间接托管经营（特殊行业除外，比如金融机构），因为政府及其官员不但没有经营管理好企业的基本能力，而且容易受各种诱因影响而侵害破产法上其他利益主体的利益。政府应该认清自己扮演的角色，它只应该是企业破产实践中的利益平衡者和监管者，不应该成为经营管理的主导者。
　　我们无法断言，到底是不是政府间接托管经营失败最终毁了太子奶集团，但可以肯定的是，如果该案件中政府及其官员在整个过程中没有为了追逐私利而滥用公权力，牢记其在破产程序当中所扮演的角色，努力以保护真正的社会整体利益以己任，太子奶集团即使最终仍走上破产的道路，也应该是由债权人债务人双方博弈之后所做的最符合市场经济效益的决定。在破产法中，政府托管经营虽然有其目的上的合法性，但其方式可操作性差，在实践中极难把握，而且容易引发其他不良后果，需谨慎适用。