浅析工商企业参与农地流转的农民权益问题研究

　　论文摘要 工商企业参与农村土地承包经营权流转已然成为当前我国农村土地制度改革的必然趋势。但是在农村土地流转的过程中，各种利益群体围绕着土地流转利益进行着复杂的博弈，背离《农村土地承包法》规定的原则，造成农民群体的权益受到各种形式的侵害。文章主要列举农地流转过程中农民权益受损的情形，进而得出保障农民权益的建议。

　　论文关键词 土地承包经营权 工商企业 农民权益

　　农村土地流转问题，一般涉及三类土地流转，即农村宅基地流转、建设用地流转和农业用地的流转，本文探讨的是农业用地的流转问题，准确地说就是土地承包经营权的流转问题。

　　一、工商企业参与农村土地承包经营权流转的必然

　　在城乡一体化进程中，越来越多工商企业参与到农村土地承包经营权流转中来，具有其必然性。
　　第一，改革开放以来城市经济的快速发展，将大批农民吸引到城市和城镇，农村空心化日益突出，土地撂荒现象严重。另一方面，在土地流转不畅的情况下，很多农民被束缚于土地上，不利于城镇化进程的加速。随着土地承包经营权流转的深入，农村渗透于城市，城市辐射于农村，城乡二元结构逐渐被打破，城乡差别逐步缩小，农村与城市共享现代化成果。
　　第二，农业现代化、产业化的推进，要求进一步改进当前农业经营模式。我国农业产能不高，必须使用现代农业机械来提高农业生产效益，而耕地的碎化使农机无用武之地。因此，在条件允许的情况下，优化过度分散的小农经营模式，引入工商企业，提高规模化、集约化经营水平，可以提高农业生产率。
　　第三，从工商企业的角度来看，随着我国市场经济发展水平的持续提高，众多行业，特别是传统制造行业出现产能过剩、利润率降低的问题，而现代科学技术的发展，传统农业焕发新的生机；同时，国家加大对农业的扶持力度，为农业给予各方面税收政策优惠，从而使农业经营变得有利可图，在客观上吸引了工商企业的进入。
　　2013年中央1号文件明确指出：不仅“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，而且“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，同时要“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”。
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步指出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。”相应地，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”“赋予农民更多财产权利。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”因此，工商企业参与农村土地承包经营权流转已然成为当前我国农村土地制度改革的必然趋势。

　　二、农地流转过程中农民权益受损的情形

　　按照我国《农村土地承包法》第三十三条的规定，土地承包经营权流转应当遵循一定的原则，包括平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途等。但现实中，各种利益群体围绕着土地流转利益进行着复杂的博弈，往往造成农民群体的权益受到各种形式的侵害。
　　（一）农民作为流转主体的地位没有受到尊重
　　为引进工商企业、发展地方经济，一些地方基层政府、村集体或是基层干部往往凭借其土地所有者代表的身份和行政权力，逾越农民成为实际的土地流转主体，操控整个流转过程，强制农民签订流转或征地协议。豍配置土地要素的行为属于微观经济主体农户和农业企业的市场选择行为，政府理应行使的是它公共服务、宏观调控或者收入再分配职能，直接干预土地流转活动行为无疑是职能上的“越位”和利益关系上的“寻租”。
　　（二）流转价格“有偿”但不合理
　　造成这个问题的因素主要有两个：一是土地承包经营权流转市场不成熟，缺乏相应的中介机构和市场化价格评估机制；二是基层政府、村集体以及基层干部侵吞流转收益。在中介机构和市场评估机制缺位的情况下，农民流转收益必然遭到侵吞。由于信息不对称和农民维权意识和能力有限，发包方或基层干部往往操控土地流转价格，凭借行政权力的不当干预来压低价格，使得土地价格的形成非市场化，即土地流转补偿报酬通常都低于土地市场化流转正常的均衡价格，人为地造成市场价格扭曲，严重损害农民在土地流转中的增值利益。
　　（三）工商企业破坏性开发利用土地或者改变土地用途
　　由于经营农业特别是从事粮食生产的效益低，为获得更大收益，流转后的很多耕地被改建成工业园、养殖场、农业观光园，甚至被改为建设用地，土地用途非农化倾向明显。在一些地方政府发展冲动极其强烈与农户为获取较高的短期利益与局部收益的背景下，这种情况也往往被默许发生。土地用途“去粮化”与“非农化”问题不仅对国家粮食安全构成潜在的严重威胁，而且给耕地造成永久性伤害，破坏了农业土地资源的可持续利用。一旦流转期结束，农民复垦的成本极大。还有些企业打着规模经营的幌子大批圈地囤地，实际上压根儿就没指望从土地种植上赚钱，而是骗取国家扶持款，或是别有用心地等待土地升值。

　　三、保障农民权益的思路

　　（一）确权，建立科学、完善的土地登记制度
　　农村集体土地所有制所隐含的土地产权主体的模糊和虚置，是我国现行的农村土地政策对于土地流转造成的主要障碍和限制根源。因此，必须明确农村集体所有权主体，保障农民享有真正的所有权。2009年中央1号文件指出“强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作。”要真正实现《物权法》中关于土地承包经营权保护的目的，首先必须从法律上对土地承包经营权的概念进行界定，以显示其物权性。另外，还要从土地权利主体、权利内容等方面进一步明确农民的基本权利，切实保障农民拥有土地承包经营权。同时，当承包人的权益受到他人侵犯时，可以通过行使物权请求权来保护自己的合法权益。

　　完善的土地登记制度是农地流转权属确定、农地流转交易安全以及国家对农地流转有效管制的重要保证。因此，要健全统一的土地登记制度，全面规范土地登记程序和登记内容。《物权法》的出台为土地登记制度的完善明确了具体的方向和目标。在《物权法》中，首次改变了不动产以前较为分散的登记制度，对于不动产登记制度做了统一的立法规定。因此，土地承包经营权理应顺应《物权法》中关于不动产登记制度，将农村土地纳入土地登记的范围，统一发证登记确认其权利。
　　（二）推动农村土地承包经营权流转的市场化，完善中介机构
　　只有充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，体现产权的营运效益，才能真正提高土地利用效率，从而保证农民的权益。要形成统一、规范、公平的土地使用权交易市场，首先，要通过竞争形成土地流转价格，建立透明合理的土地定价机制，排除人为干扰尤其是行政干预；其次，打破土地的归属界限和行政壁垒，允许土地使用权跨行政区域流动，鼓励跨地区联片经营土地。
　　我国农村土地流转中介组织整体上还处于自发和起步状态，要特别重视农村土地流转专业人才的培养和引进，建立土地流转师的培训、考核和监管制度；要鼓励和支持农村土地流转中介组织的建立，加强地籍管理和土地市场管理，处理土地流转中的纠纷，政府可以提供相应的优惠政策和法律保护；要实现农村土地流转中介组织组建、运营、管理的法制化，逐步制定和形成系统的、配套的法律法规体系；要设立配套的监管机构，由政府主导，社会共同参与。建立土地流转市场的交易规则，明确交易程序，为土地流转提供良好的市场服务。
　　（三）规范流转程序，特别是流转合同，加强对工商企业用地的约束
　　首先，要充分尊重承包人的意愿，由集体统一进行土地流转的，对于流转形式、期限及租金等关乎承包方利益的事项，必须让承包方知情，经过其同意方可进行，严禁地方政府、村集体越俎代庖。其次，承包经营权流转双方在自愿的基础上，须签订正式的合同。在合同中，明确记载流转土地的位置、面积、用途、价款及支付方式、流转方式、期限、违约责任及纠纷解决办法等内容，助于当事人双方履行合同义务，化解交易纠纷，维护自身权利。最后，土地流转涉及事项要全部透明公开，接受监督。地方政府、村集体必须跟进流转后土地的实际使用状况，一旦发现圈地运动、环境污染、改变土地用途等情况，要坚决予以制止、上报或者撤销流转，工商企业应当承担违约责任，地方政府、村集体知情或应当知情而不采取有效措施应当受到连带处罚。
　　国家并不提倡工商企业长时间大面积租赁农民的承包地，就是防止恶意“圈地”，确保农民在农业生产经营中的主体地位，实现粮食安全。我们应充分发挥工商资本在农村土地制度改革和农村经济转型过程中的积极作用，但要加强监管，限制不利后果。政府应大力引导发展种粮大户、家庭农庄和农业合作社，培育新型知识农民、农业专业大户，让更多的新型农业主体占领土地流转的主战场。
　　四、结语

　　有学者提议，为了更好地实现农地流转，需要解决农村的社会保障问题，免除农民的后顾之忧，从理论上讲，这是符合农民利益的，但从我国目前社会保障发展的进程和即将进入老龄化社会的现状来看，这项工程的完成何其艰难。但农地流转的隐患确实存在，农民投资意识淡薄、投资渠道闭塞，如果流转报酬不能合理统筹，实现保值增值，那么面对日益严峻的生存和发展压力，广大农村容易触发更深的社会问题，这就需要探索出一种和谐、可持续发展的农地流转模式，切实保护农民的权益，笔者建议参考土地信托模式。