试论普惠金融服务主体之监管法律制度的缺陷及

　　论文摘要 普惠金融，是指能够全面有效地为社会各阶层提供金融服务的金融体系。2005年联合国宣传小额信贷年时提出普惠金融的概念，后来逐步得到世界很多国家和地区的认可和推行。本文通过研究普惠金融的定义及监管法律制度的现状，分析手机银行监管法律制度的缺陷并以此为基础提出了完善建议。
　　论文关键词 普惠金融 服务主体 监管 法律制度

　　一、普惠金融服务主体的定义

　　普惠金融体系（inclusive financial system）是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新概念。联合国动员了很多专家共同起草了一本有关普惠金融体系的蓝皮书，描绘了普惠金融体系的前景：“每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持，建立一个持续的、可以为人们提供合适产品和服务的金融体系。”国内最早引进这个概念的是中国小额信贷联盟，随后“普惠金融”得到社会各界的重视并稳定发展。2012年6月，原国家主席胡锦涛在二十国集团峰会上提到了普惠金融，这是中国国家领导人第一次在公开场合正式使用普惠金融概念。2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，为普惠金融的发展提供了政策指导。目前，学界普遍认定其基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，让广大被排斥在正规金融体系之外的客户获得金融服务，其服务对象是农户、微型企业等相对贫困群体、产业和地区。本文的研究视角主要集中于农村地区普惠金融服务主体的监管法律制度。
　　所谓普惠金融服务主体，即包括银行业、保险业等在内的普惠金融服务的提供者。在农村金融市场中，金融服务提供者有多种形式。以是否具备银行系统基本特征区分，农村金融服务机构或网点主要分为银行类金融机构、非银行类金融机构和其他形式。银行类金融机构主要包括中国农业发展银行及其分支机构、中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助组织等。非银行类金融机构主要包括在农村地区提供服务的政策性保险公司、商业性保险公司、证券公司、期货公司等。其他形式主要包括小额贷款公司、小额信贷组织、典当行等。普惠金融服务主体的服务对象具有特定性，主要面向广大被排斥在正规金融体系之外的客户；服务的全面性，即提供包括贷款、储蓄、保险等全方位的金融服务；机构的可持续性，普惠金融服务主体不仅具有一定的社会公益性，还必须通过适度的竞争来维持自身的可持续发展。

　　二、我国普惠金融服务主体监管法律制度现状与不足

　　（一）我国普惠金融服务主体监管法律制度现状分析
　　目前，我国普惠金融服务主体的监管法律制度体系主要由法律、行政法规及部门规章、司法解释、地方性法规规章、规范性文件组成。首先，法律层面的法律依据有《宪法》、《合同法》、《公司法》、《刑法》、《反洗钱法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等，主要从宏观角度对普惠金融服务主体的成立条件和业务范围及风险管理等方面作出框架性规定；其次，行政法规及部门规章层面的法律依据主要有《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《金融违法行为处罚办法》；财政部《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》等，对普惠金融服务主体的运营规范提出了指导意见并为支持其发展制定了相应的鼓励措施；再次，地方性法规主要包括了各省根据上位法相关规定并结合自身发展制定的相关文件，例如《浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法》等；最后，其他规范性文件主要包括银行业内部规则，如中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知、银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》、中国银监会《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》及《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》等，对普惠金融服务主体的市场准入、业务运行、退出机制等作出了相关规定。
　　这些法律规范构成我国普惠金融服务主体监管法律制度的基本体系，相互配合从监管主体、市场准入、业务运行、市场退出四个方面调整普惠金融服务主体在不同市场阶段的行为，从而对其业务风险进行有效控制，实现可持续发展。
　　（二）我国普惠金融服务主体监管法律制度的不足
　　1.普惠金融服务主体监管法律体系不完善
　　农村经济的健康发展离不开普惠金融的支持，而普惠金融的可持续发展则需要健全的法律制度进行规制。近年来，随着我国经济迅速发展和普惠金融的逐渐普及，对我国普惠金融服务主体监管法律体系的完善提出了更高的要求。虽然现有法律对普惠金融部分相关内容作出了一定调整，但有关农村方面的基本金融立法缺失，普惠金融框架尚不健全，制度架构不成体系。一方面，我国对农村普惠金融服务主体的监管法律法规数量相对较少，位阶较低，随着普惠金融的逐步发展，很容易留下监管空白；另一方面，我国农村普惠金融服务主体监管规范笼统、模糊，不具有实际操作可行性，没有相应的专门立法与实施细则配套实施，由于普惠金融服务主体范围广、性质不一，对其监管也无法一概而论，需要区别对待，在一定程度上造成了监管混乱的局面。因此，完善我国普惠金融服务主体监管法律体系迫在眉睫。
　　2.普惠金融服务主体的监管主体混乱
　　我国金融监管模式为银行业、证券业、保险业分业监管，但是对于金融服务机构众多的农村地区，金融监管权配置的现实情况并不乐观，问题主要集中表现为农村金融监管权多头配置、职责安排混乱。涉及到的监管部门并不仅仅局限于银监会和中国人民银行，还包括保监会、证监会、工商部门、税务部门、公安部门等。目前，这些监管部门权责分配不明，各自为政，没有形成完整的合作协调机制，导致对普惠金融服务主体的监管中存在重复监管和监管漏洞等问题，效率低下，不利于金融市场的稳定发展。
　　3.农村普惠金融市场征信体系尚不健全
　　征信体系作为维持现代金融正常运转的基础设施，是金融监管有效运行的重要保障。目前，我国人民银行个人征信查询系统的建设已逐步完善。然而人民银行的个人征信查询系统尚未与普惠金融机构信息共享，普惠金融服务主体无法获得客户的信用状况，势必加大了信贷风险，不利于普惠金融市场的可持续发展，也加大了监管难度。
　　（三）我国普惠金融服务主体监管法律制度的完善对策
　　1.完善普惠金融服务主体监管法律体系
　　普惠金融服务主体的业务运行要求有完善的法律法规体系来规范。针对前面提到的监管法律法规缺失和主体混乱问题，笔者认为应尽快出台农村金融基本法，提高农村金融监管法律位阶，以基本法的形式确立我国普惠金融服务主体的监管主体、监管内容以及责任承担等。同时，可根据实际需要制定配套实施细则，使对金融服务主体的法律监管体系具有统一性和可操作性。
　　2.明确普惠金融服务主体的监管主体
　　目前，我国金融机构主要是由央行、银监会为主要监管主体。而农村地区普惠金融服务主体具有多样性，对其监管也无法简单统一，必须根据其性质、业务范围、风险级别进行区别监管。具体来说，应先对普惠金融服务主体进行分类，根据类别制定相应的监管法律法规、明确监管主体，有针对性地实施不同的监管方式。各监管主体之间分工明确、相互配合，促进普惠金融市场的有序运行。
　　3.推进普惠金融市场的征信体系建设
　　加强农村信用体系建设，对普惠金融的发展具有重要意义。浙江省丽水市开辟了一条行之有效的农村信用体系建设途径。通过采取“政府支持、人行主导、多方参与、共同受益”的模式，在丽水市共抽调1.73万名机关、乡镇和村干部参与农户信用信息采集工作。同时，实行资产评估、信用等级评价、授信额度评定“三联评”，信用贷款、抵押贷款、联保贷款“三联动”，政府、银行、农户“三联手”，开展信用村、信用乡（镇）创建工作，并建立全市统一的农户信用信息管理平台，为金融机构开展信贷业务提供信息支持。扎实推进农村信用体系建设，有效解决了农民贷款难问题。除此之外，还要加快推进农村社区企业征信系统、个人征信系统和企业银行账户管理制度的建设，完善社会信用征集与评价体系，维护普惠金融服务主体的可持续发展。