试论自然资源特许经营制度

　　论文摘要 随着我国政府对环境保护和生态保护的重视，如何更好的利用和保护自然资源，并且能更好的兼顾两者之间的利益，成为了社会关注的热点。本文对自然资源特许经营及其相关内容进行了简要的分析。
　　论文关键词 自然资源 特许经营 特许经营权

　　一、关于特许经营权

　　近代特许经营（Franchise）制度最早产生于英国，在其诞生之初，动因在于维护作为统治者的英国王室的经济与政治利益，因此，在早期，特许经营是以行政特许为主要形式，但是发展到当今，商业领域的特许经营已经发展为最主要的形态，各种企业以特许经营为载体，大大提升了其企业的影响力和辐射面。
　　因此，可以认为，现代商业上的特许经营主要是指一方许可另一方使用自己的商标、商号或经营模式等经营资源，由另一方支付相应特许经营费的合同关系。
　　作为特许经营的核心内容，特许经营权具有非绝对排他性、权利内容的开放性、权利行使的依赖性以及权利转让的非自由行等特征。简单来说，就是特许权人可以将特许权再授予除特许经营人之外的经营主体，任何一个特许经营人都不具备对特许经营的真正专有权；而权利内容的开放性是指特许经营人经授权，获得的是一种概括的经营资格，是包括运营、管理、人员服务等内容在内的一整套经营体系，当特许权人的这一体系中的任一内容发生变动时，特许经营人将根据特许协议，自动获得对变更后经营模式的使用权；权利行使的依赖性与非绝对排他性紧密联系，特许经营人必须按照特许权人的质量标准出售商品或服务，遵从特许权人关于经营的各种标准或模式，而不具有完全的自主经营权；由于特许经营权是特许权人经过认真选择，基于特许合同而授予特许经营人的权利，因此，一般情况下，特许经营人单方面转让特许经营权是不被许可的，但是在经过双方充分协商或其他情况下，特许经营权时可以有条件转让的。

　　二、关于自然资源

　　自然资源，是指客观存在于自然界中一切能够为人类所利用作为生产资料和生活资料来源的自然因素，包括土地、矿藏、森林、草原、野生生物等。
　　在中国，根据《宪法》、《民法通则》及《物权法》的规定，矿藏、水流、海域、城市的土地，法律规定属于集体所有之外的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。
　　我国法律对自然资源的保护，主要涉及自然资源权属、流转、使用、管理及其他相关关系等方面。在我国，自然资源大部分属于国家所有，为国有财产，其所有权无法转移，因此，法律对自然资源的规定，大部分都是涉及自然资源的使用和管理方面。

　　三、关于自然资源特许经营权
　　自然资源特许经营是对自然资源的利用和管理，是实现自然资源的所有权和经营权分离，为自然资源的市场化创设基础的手段。自然资源的市场化主要包括两个方面：出让市场和转让市场。出让市场是作为自然所有者的国家和取得自然资源特许经营权的经营者之间的纵向法律关系，转让市场则是平等的民事主体之间流转自然资源特许经营权的横向法律关系，前者一般涉及公法，而后者则由私法解决。
　　商业特许经营权源于经营者之间基于协商而形成的契约，属于平等主体间的民事关系所产生的民事权利；而自然资源特许经营则因为其客体所有权的特殊属性，授予主体为政府，而带有行政公权力的性质，并不属于完全意义的平等民事主体间的关系，从而区别于商业特许经营活动。但是，与此同时，不管是商业型的特许经营，还是带有行政型的特许经营，又在一定程度上具有相似性：两者都以使特定企业获得经营特种商品或服务的资格为目的；在两者经营过程中，特许权人须自主安排、自负盈亏，并不具有国家特权的色彩。
　　《物权法》第119条规定，我国实行自然资源有偿使用制度，而第122、123条的规定，则将海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水滩、滩涂从事养殖、捕捞的权利归为了物权中的用益物权一类，并赋予其法律保障。
　　《行政许可法》第12条的规定，可以设定行政许可的事项包括：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接安息公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项等，同时第53条规定：实施本法第12条第2项所列事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，法律、行政法规另有规定的除外，而第66条：被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正，被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。
　　由此可见，自然资源特许经营权的获得须受行政许可法调整，其取得源于行政主管部门的许可授权，且须经申请-审批-登记发证等法定程序方能获得，具有公法性质，但是，从权利内容上看，自然资源特许经营权是一种具有物质内容或直接体现为经济利益的权利，具有私权的效力，因此，可以这样认为，自然资源特许经营权是一种具有公法性质的私权。

　　四、国内保护区特许经营制度的案例研究

　　2004年，贵州首例特许经营权转让项目——“马岭河峡谷棗万峰湖国家重点风景名胜区”，在布依族苗族自治州首府兴义市签约，将该市唯一的国家级重点风景名胜区整体转让给浙江青鸟集团。该景区由万峰林、万峰湖、马岭河峡谷三部分组成，属于喀斯特地貌区，具有很高的旅游价值和可靠价值，为保护景区的资源、改善基础设施等，政府对该景区的投资累计达到3200万元买，其中还包括二期国债2300万元。
　　根据当地市政府与青鸟集团签订的协议，青鸟集团将获得50年的景区特许经营权，而资源有偿使用费的支付标准为：马岭河峡谷、万峰景区分别按照当年实际门票收入的10%和8%缴纳；马岭河漂流项目按当年实际收入的16%缴纳，但该协议中没有涉及景区债务的处理问题，对于风景区自然资源的如何保护、怎样保护的问题，也没有涉及。
　　协议签订后，主要还有三个遗留问题待解决，一是关于景区的债务问题，首先就引发了来自景区债主-银行的争议，后以青鸟集团提前支付三年基础设施有偿使用费150万元，使景区管理处得以清偿预期的贷款，至此，债务问题解决；二是关于景区的自然资源保护及管理的问题，景区每年树木病虫害防治、护林等费用至少需10-20万元，将景区经营权转让后，景区管理处已无经费开展资源保护和景区综合整治方面的工作，只能依靠每年青鸟集团交付的资源有偿使用费来履行其管理职能，导致景区管理处的工作经费将会随着景区门票收入而不断处于变动状态，不利于景区管理和保护工作的开展。同时第三个问题也随之产生，根据协议，青鸟集团支付的有偿使用费是按照当年实际门票收入的定额百分比来计算的，门票的价格与销量直接影响到有偿使用费，因此，门票如何定价，由谁来决定门票定价就成为了重要的问题，门票定的高，将会直接影响旅客流量，定的低，则有刻意流失国有资产的嫌疑。
　　门票、特许经营使用费、管理费，是自然资源特许经营中的关键问题，直接关系到保护区的经营与管理。自然资源特许经营一方面需要满足特许经营人的盈利需求，另一方面也要做到对自然资源的保护，不能过度开发，因此，如何维持经营与管理的平衡，成为目前需要探索的重点。
　　由此可见，资源是市场经济的重要基础，自然资源也是。景区特许经营，应将对自然资源的保护放在第一位，首先要保证保护区内保护经费，同时，要建立对景区环境破坏的责任追究制度，对无序或不按规划开发的企业追究法律责任，至于景区特许经营的方式，除了通常的年限制以外，还可以采取股份制开发的模式，政府以自然资源出资为国有股占一定比例，同时引入公司进行经营。此外，加强保护区特许经营立法，用法律来规范特许经营，保障各方利益。

　　五、结论

　　自然资源的特许经营，还需要进行充分的实践，根据我国实际情况，积累经验教训，从而为相关法律制度的创建建立基础。