试论美国政府破产对化解中国政府债务危机的借

　　论文摘要 “政府破产”在我国属于舶来概念，作为承载公共服务的重要机制，政府调控经济市场的职能与行政职能并重。对于经济学意义上的政府，一旦其资不抵债，即面临着破产的危险。近年来，以美国为代表，各国政府破产的新闻不断涌入，而我国，亦深陷于地方政府债务危机的泥淖之中，因此，结合各国的差异性背景，考察其政府破产的情形，并从中汲取实用性经验，已显得尤为重要。

　　论文关键词 政府破产 债务危机 分税制 投融资平台

　　伴随着近二十年来西方国家政府接连宣告破产的余震，对于“政府破产”——这一看似鲜见实则却以各种形态显而易见的现象——早已不止于街头巷尾的谈资，它已然触发了人们的深刻思考并逐步唤起了国人可感的认知。本文从政府破产的概念出发，通过描绘各国政府破产的现状，并分析其成因，比较其异同，旨在挖掘化解中国政府债务危机的有效途径。于黯淡处掘取光明，在振聋发聩的回响间探求希望的搏动。

　　一、政府破产及其内涵

　　政府作为最权威的公共组织，担负着管理社会公共事务，协调社会公共利益的职责。然而，一旦政府入不敷出，无法有能力的履行自己的职能，从理论上说就意味着政府面临破产。结合企业破产的相关内容，这一概念似乎并不难以理解。真正难以把握的是其内涵，应当注意的是，政府破产与企业破产有着本质的区别，“企业破产的实质是企业所拥有的资产无法抵偿其债务，但政府并不存在这样的问题，导致政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。”
　　著名经济学家魏杰曾说过：“事实上，国家是不可能出现民商法意义上的所谓破产，应该说叫做‘主权信用危机’或‘主权金融危机’更为妥当。”因此，政府破产并不等同于经济学意义上狭义的破产，准确地讲，地方政府破产属于财政破产，政府职能本身并不够被取代。从这个层面上看，政府破产并不意味着终结，而一切不以终结为目的的行为都是有意义的，因此，我们应当更深刻地认识到，这一举措在某种程度上具有其积极的效益，“政府破产，是为了政府财政获得健康的重生的一种良好的举措。”

　　二、地方政府破产的国际情势-以美国州政府为代表

　　2010年7月，素有“阳光之州”美誉的加州陷入一片愁云惨雾，该州州长施瓦辛格正式宣布加州进入财政紧急状态，从本月2日起启动“白条财政”，这一举措宣告了“世界第八大经济体”加州政府濒临破产的事实。其实，在美国，地方政府濒临破产危机的事例并不少见，早在1994年12月，位于美国加利福尼亚州南部的橘县亦不得不宣布财政破产，其破产的原因在于政府资金不正当的风险投入。
　　2013年3月25日，美国密西根州州政府为了挽救濒临破产的汽车城底特律市，指派著名的企业重整专家欧尔接管，欧尔已于25日正式上任。美国汽车城底特律长期破产危机的最终爆发轰动全球，再度将人们的眼光吸引到这个曾经风光无限的城市。底特律目前有3.27亿美元的预算赤字，而长期债务规模达到140亿美元，再加上持续的现金流问题。一旦提出申请，底特律将成为美国历史上因为财政问题被州政府接管的规模最大的一座城市，也将是美国历史上最大一起市政破产事件的主角。
　　然而，政府破产也并非美国的专利，在德国，日本，冰岛等地，政府破产甚至国家破产的现象也已是数见不鲜。据了解，日本先后已有过884个地方政府宣告破产，足以证明其多发性和普遍性。“日本2006年7月20日，负债超过500亿日元（据媒体报道其实际负债金额更高达632亿日元）的日本北海道夕张市市长宣布，放弃自力更生再建财政的计划，申请该市成为置于国家严格管理之下的‘财政再建团体’，简单说就是宣布该市地方政府自我破产。这是日本自1992年福冈县一个小镇破产成为‘财政再建团体’以来，14年之后又一起地方政府破产案。”豐
　　由此可见，“政府破产”并非天方夜谭，尽管由于体制上的差别，地方政府破产的现象在中国暂时还不会出现，但我们应当清醒地认识到，以政府破产为终点的债务危机已然成为各国面临的共同问题，对这一课题的研究也已是刻不容缓。

　　三、从美国加州政府破产的现象出发，分析其破产的原因
　　在众多地方政府破产的案例当中，我们以加州政府为例进一步考察，分析其破产的原因。在破产之前，加州的经济总量一度堪当全球第八大经济体，那么究竟为何，在金融危机的风暴过后，加州的政府财政便有如摧枯拉朽一般轰然倒塌，直至破产呢？其实，在对地方政策深入研究之后，我们可以发现，金融危机只是加州政府破产的导火索而已，根源在于该州长期实行的“赤字预算”的政策。展开来讲，对于加州政府的破产危机，一方面原因在于过高的教育福利支出与骤减的财政收入之间的矛盾，另一方面在于市场资产流动性减慢，市场的呆滞大大降低了政府应对破产的能力。具体分析如下：
　　（一）实行“赤字预算”，教育、福利等支出长年居高不下
　　加州政府破产首先归结于政府决策的失误。“选举获胜的政党在组建州政府后，为兑现对选民们的承诺，实行赤字预算，扩大国家预算支出，举办公共工程，增加政府投资。金融危机以来，州政府财政收入大幅下滑，但财政支出却仍保持增长，赤字膨胀，债务水平提高。”豑长期以来，加州实行类似于欧洲的福利政策，其教育、福利支出远远超过了美国的平均水平，高昂的支出使得该州政府在财政空虚的条件下不得不采取类似于自我催眠的措施，可见，加州政府坚持实行赤字预算的决策颇有些勉强，思虑不够周全，对其前景估计也过于乐观，而且对于市场风起云涌的变化不够敏感，政策调整不够灵活，因此造成政府在应对金融危机的时候反应滞后。

　　（二）金融危机的爆发导致政府税收与投资收入减少
　　加州政府的财政收入多来源于税收和投资，金融危机的爆发使该政府这一部分收入锐减。在税收方面，众所周知，加州属于经济发达地区，跨国公司数量多，规模大，富人也多，正是这些企业与个人所得税维持着政府比较稳定的财政收入。然而，受本次金融危机的影响，多数企业遭受重创，政府投资也因此大受打击，一时又无法找到资金筹集的其他途径，无奈被迫入末路穷途。由此可以看出，加州政府的财政收入支柱过于单一，而且脆弱，极易受市场影响，本应由政府调控的对象反过来成为控制其运行的条件，足以证明这是一种极其不合理的结构。这种结构性的矛盾催化了加州政府破产的速度。 　　（三）资产流动性减慢，削弱了政府应对破产危机时的能力
　　在某种程度上，政府与市场表现为两个互相牵制又互相成就的主体，加州政府在陷入破产危机之时，市场的萧条无疑是封锁了加州政府起死回生的又一途径。“美国金融危机的本质是资本市场危机，突出表现为资产流动性减慢，价格大幅下降，这种环境阻碍了加州政府通过出售资产方式以缓解和应对破产危机的能力。”豒金融风暴降低了美国市场的灵活性，市场机制难以发挥作用，政府本应在金融危机爆发之时发挥其宏观调控的职能，引导市场渡过劫难，此时却反为其所累，因此，我认为加州政府试图通过出售资产以缓解破产危机这一思路本身就是行不通的，从已是风雨飘摇的市场机制中寻求重生之路，可以想见意义渺然。
　　四、中国政府所面临的严峻形势——政府债务问题的突出表现及其原因分析

　　（一）中国地方政府债务问题现状
　　我国地方政府的债务问题已经不容乐观，有些地区的债务率甚至超过200%，可见，地方政府过度举债行为的潜在风险已经值得我们深切关注。“据审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。分地区看，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。”豓从审计署统计的数字当中，我们可以切实地感受到，我国地方政府债务危机的情势已经颇为严峻，总体呈现出债务总量大，分布范围广，举债形式分散化的特点。
　　财政部有关负责人就加强地方政府性债务管理答记者问中提到，我国地方债务危机虽然严峻，但总体可控。“至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45%。”豔依此债务结构看来，我国地方政府的综合财力客观上足够覆盖债务，只要注意保持稳定的偿债率，充分发挥我国政府持有相当数量可变现资产的优势，妥善处理既有债务，慎重控制新增债务，那么基本上，我们对于顺利渡过并化解债务危机的前景估计并不悲观。
　　（二）中国政府债务产生原因分析
　　结合近年来我国政府推行的分税制及政府投融资体制改革在实施过程中表现出来的优势以及瑕疵，我们可以对国内地方政府债务危机的产生原因进行更为直观的研究分析。我国的政治体制较西方国家来讲更为繁冗，市场活动的自主性并没有被积极地调动起来，地方政府与企业之间相互渗透的界限还没有被完全划清，各级政府财政收入的调配也未能得到充分的协调。这些因素都为地方政府隐性债务的产生埋下可能，具体表现在以下三个方面：
　　1.分税制改革并不成熟，地方政府庞大的事权与有限的财权之间存在矛盾
　　分税制改革在施行过程中凸显出的问题有待政府进一步完善，集中体现在事权与财权的分配能否协调。“在1994年实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相对照，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。在1994至2002年期间，中央财权与地方财权之比为52：48，而中央事权与地方事权之比则为30：70。”豖分税制改革施行之后，成绩斐然，中央对于市场的宏观调控能力大大增强，而与此同时，分税制改革也如同其他改革一样，需要在实践中不断修正其缺陷以求完善。比如，事权与财权没有得到统一，总体呈现出“财权上收、事权下放”的倾向。地方政府担负着管理庞大的公共事务的职能，但由其控制的财政收支权利却十分有限，因此地方政府在提供公共服务的过程中难免会捉襟见肘，地方政府对其职能的履行为中央对财权的集中控制所限制，必然需要谋求新的财政收入形式，政府投融资平台应运而生，这一平台将政府与市场相联系，也因此将政府的财政收支行为风险化，为债务危机的最终爆发埋下了一颗不定时的风险炸弹。
　　2.地方政府投融资体制改革滞后
　　长期以来，地方政府依赖投融资平台为其提供财政收入来源的保障，因此对其存在的致命缺陷视若无睹，造成对该体制的改革迟迟无人问津。地方政府投融资平台，是指由地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司，是政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。从概念的字里行间已经透露出这一体制具备相当的风险。近些年来，随着国内地方政府投融资平台发展的如火如荼，质疑的声音也随之而来。可以说，我国投融资体制的崛起并没有完善的立法规制做根基，成熟的市场环境也还并没有形成，其发展难免沾染上一些急功近利的味道。
　　3.分散与化解经济、社会风险的市场机制难以形成
　　我国市场经济是由计划经济蜕变而来，并未完全摆脱政府桎梏的影子，市场经济的发展并不完善，在化解经济、社会风险方面更是经验尚浅。“地方经济体制改革总体情况是好的，但有些改革却存在较大缺陷，不仅没有产生应有的经济效益，反而由地方政府承担改革成本，导致政府债务增加。”豗由于地方政府投融资平台的产生，政府与市场便不再是两个各自独立，互不干涉的主体，政府的介入本来是为了弥补市场由于长时间的自然竞争而产生的固有缺陷，担负着宏观调控的职能，而我国政府活动的介入显然逾越了某种界限，矫枉过正，以至于市场自我调节的机制无法真正的发挥作用，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

　　五、美国政府破产对于中国政府债务问题的借鉴与警示

　　结合两国政府破产问题原因的异同，我们可以从中汲取美国政府破产对于解决国内地方政府债务危机的借鉴与警示。虽然两国在政治体制，立法规则，以及市场能动性方面均存在相当的差别，但在本质上仍然有迹可循。
　　（一）两国政府“破产”问题的同质性研究
　　从经济法的角度出发，二者的同质性表现于政府对于市场活动的不正当监管。经济法体系的出现旨在通过运用政府的经济职能，弥补市场由于自由竞争暴露出的种种缺陷，若政府为市场活动所牵制，则可以说明政府对市场的控制力度不当，中国政府的不正当监管着重表现在政府对市场活动的参与过甚，而美国政府的不正当监管则着重表现在政府对市场活动的依赖过甚。这会引政府与市场的双重风险，在任何一方陷入危机时，另一方会同时被牵扯，丧失即时提供援助的能力。
　　（二）两国政府“破产”问题的差异性研究
　　从外在方面看，很显然，中美两国债务危机的表现形式不同，结合上文中对于两国“破产”原因的分析，二者差异性的内在本质归结为制度的差异。从法律制度上看，美国对于政府破产有着明确的法律根据，而我国的国内法并没有类似的体现，从经济制度上看，美国的自由市场经济进化的比较完善，政府的控制力相对较弱，而中国的市场经济是由计划经济过渡而来的，市场活动与政府行为剥离得很不彻底，从政治制度上看，美国实行联邦制，州与州之间的财政收支相对独立，联邦政府对濒临破产的州政府的援助并没有法律上的义务，中国则实行单一制，中央与各地方政府同气连枝，中央不会放任地方政府独自承受沉重的债务，因此地方政府对于自身经济建设以及财政收支的关注度较低，自身能动性被压抑。
　　（三）美国政府破产对于中国政府债务问题的借鉴与警示对策
　　1.培养中国政府的破产意识，各级政府官员应保持清醒的判断力
　　长期以来，由于我国政府对于市场的宏观调控略过严苛，导致市场的能动性长期受到压抑，各级政府对于政府财政活动与市场经济活动二者的界限并没有完全厘清，导致风险意识淡薄，因此，我们应当有意识的培养地方政府官员的危机感，使其真正了解到我国债务问题的严峻形势，切实的感受到自身负担的重任，不行掩耳盗铃之事，从而谨慎的处理地方财政收入，慎重对待高风险投资，时刻保持清醒的判断力，从而比较准确的掌握自身财政收支状况，据此衡量各项公共支出的风险投入比。
　　2.学习美国经验，中央政府对于各级政府债务问题的援助应保持谨慎态度，增强地方使命感
　　事实证明，通过中央政府承担地方政府债务的方式来转嫁地方政府债务危机的方法是不可行的，因为中央政府的经济资源也是有限的，解决债务危机的关键在于减轻中央政府的负担，尽量保持危机内部化。我国作为单一制国家，中央与地方各级政府之间的联系过于紧密，导致地方自主性降低，使命感薄弱。这也就解释了为何我国地方多负债，却鲜有忧患意识的问题，对此，我认为，中央对于地方的债务危机应当慎重伸出援助之手，不能轻易的给予豁免。“地方政府陷入财政困境时，中央政府的无条件救助会诱发道德风险，导致地方政府的财政失责和肆意借贷，这样会导致地方政府财政动辄依赖政府破产，使破产机制失去意义。”豘
　　在当前地方政府的债权债务关系中，对于债务人的保护是非常不明确的，债权人对于地方政府偿债能力的信任是建立在中央政府做后盾的基础上的，因此，债权人在进行风险评估时考虑的并非是债务人的偿还能力，作出的判断也是非理性的。一旦中央与地方财政适当分离的观念形成，地方政府就明确成为了地方财政的责任主体，这也就明确了交易过程中对象的相对性，中央应当赋予地方一定的自主性，适当令其自负盈亏，只有这样，才能充分发挥“政府破产”的积极作用，地方政府才有可能真正意识到财政危机的问题所在，政府才有可能通过财政重整再获新生。
　　3.政府财政收支行为透明化，建立政府信用，争取民众信任
　　“政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。”豙一方面，这一举措可以视为防止债务情况恶化，争取地方政府新生的良策。财政公开是财政法的基本原则之一，将政府财政收支行为透明化，有助于赢得公众对于政府的理解和信任，为各级人大及社会公众的监督和约束提供机会和条件，政府信用一旦建立，其投融资平台体制才得以顺利进行。另一方面，提高财务信息的透明度也有助于债权人（如银行）为信用风险精确定价，更有助于实现社会公平，降低债务风险的发生率。
　　4.立法完善分税制度，使事权、财权相统一
　　分税制是我国改革开放以来财政改革的重要内容，其前景是非常可观的，只是目前还存在一些问题，其中最突出的问题表现在事权与财权分配的矛盾，这也是债务危机形成的重要原因之一。解决这一矛盾的棘手之处在于二者的分配并无划分的标准，财权的上收与下放都需要审慎的衡量，贸然的着手改革只会南辕北辙，“事权与财权的统一，并不是简单的对等，也不是只要二者统一，就可以解决一切问题。事权与财权的统一，应当在国家的财税体制的框架内，结合财税体系的其他制度共同发挥作用。”豛分税制作为我国财政改革的核心内容，牵一发而动全身，对此，应设立专业机构对各地方政府的公共事务等进行集中的判定，从投资的性质到对受益的预期，全方位的加以衡量，比较客观的作出总体规划，据此对中央财权进行合理的划分。因此，这一机构的设立对该机构人员提出了相当专业的要求，不仅要能对大量的资料进行宏观掌握，还要具备准确的判断力和灵敏的洞察力，只有这样才可能对未来作出合理的预期，实现这一机构的专业化职能。
　　5.立法规范政府投融资行为，控制其干涉力度，平衡银行面对政府借贷行为时的弱势地位
　　近日，财政部下发《关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》（财预[2010]437号）以规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为。财政部有意通过某种形式规范政府的投融资行为，严格限制国家机关以及以公益为目的的事业单位、社会团体的担保承诺行为，这一举措有助于将政府从市场活动中独立出来，降低其可能承担的社会风险。另外，鉴于商业银行在与政府的互动过程中往往处于弱势地位，致使其与地方投融资平台的交易保障难以实现，故此，我们应当切实赋予银行平等的交易权利，保障其顺利实施对于借款方的审核和监督权，“银行业金融机构等要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。”豜
　　6.社会体制方面法律对策：设立政府基金组织，政府藏富于民，人民反哺政府
　　众所周知，美国某些州政府财政状况虽然捉襟见肘，但人民生活质量普遍较高，这就是政府藏富于民的结果，对我们来说也是一个很好的借鉴。解决政府财政危机的根本要从政府入手，兼理市场，而不能再试图从人民身上取财，否则只会加深公众面对政府债务危机时恐慌感，激化社会矛盾。设立政府基金组织来筹集资金，这一举措的实施与政府信用的建立息息相关，公众对政府行为存有信心，自身的生活水平又有所保障，那么对于国家的责任感就会比较强烈，政府藏富于民，人民反哺政府，实现官民之间良好的自主互动，借助公众力量为政府建立福利组织，作为安全的资金来源，为解决政府燃眉之急提供助力，这不仅有利于化解政府的财政危机，更有助于实现社会主义和谐社会的伟大构想。

　　六、结语
　　本文从政府破产的概念出发，在国际环境的大背景下，针对美国加州政府破产的内因外果展开分析，直面我国政府债务危机的重要问题，强烈呼吁制定具有我国特色的《政府破产法》，以法律的形式保障我国政府破产机制的良好运行。在发展面临困境之时，要深谙向死而生的道理，任何危机的背后都埋藏着契机，以深入的眼光考量之，以平和的心态对待之，以理智的思维挖掘之，终将赢得新生。最后，谨以周恩来总理的一句话作结：“愿相会于中华腾飞世界时。