试论地方融资平台在后金融危机时期的发展分析

　　[论文摘要]地方融资平台在地方建设中发挥了积极的作用，但金融危机中也暴露出融资平台的风险所在。后金融危机时期国家出台整顿方案，地方融资平台应如何迅速应对调整，文章分析了广西地方融资平台有关实际情况，从集中优势资源打造统一主体，多种方式积极募集资金，积极投资基础设施和重点产业，逐步建立完善的公司治理和风险管理模式等几方面对新型地方融资平台在广西的整合方向作了一个未来发展建议。会计师事务所应抓住地方融资平台转型的时机，发挥自身所长，以满足融资平台市场化多渠道的融资需求。

　　[论文关键词]地方融资平台；后金融危机时期

　　一、地方融资平台产生的经济背景

　　（一）地方建设资金窘迫的现状，促使地方融资平台应运而生
　　改革开放以来，我国城市化进程进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，与快速增长的投资需求难以适应。到九十年代中期，更多政府开始适度举债先行投入建设并借助于未来的税收增长形成良性循环，这一模式被证明对加速当地经济发展、抢得市场发展先机起到了重要作用。而在这一轮的融资发展中，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金。目前，拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。
　　伴随着中国经济的高速发展，地方政府投融资平台逐渐成熟起来，有了自己的定义。一般情况下是指地方政府为了满足基础设施项目融资而组建的地方性投资公司、发展公司、城市建设公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的平台公司。地方政府通过财政拨款以及注入土地等其他固定资产组建一个可以达到融资标准的公司，用来承担地方政府基础建设投资的融资功能。
　　（二）地方融资平台做出的贡献
　　九十年代以来成立的政府投资公司，通过与银行等间接融资主体的对接，利用政府担保的方式为各级地方政府城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献，
　　（三）2008年的国际金融危机，中国难以独善其身
　　美国次贷危机引发的全球性金融危机在短时间内引起全球经济的震荡，对各国经济造成了或大或小的负面冲击。在全球经济低迷、世界性金融危机形势日益严峻的情况下，我国经济也难逃厄运。在这些因素的综合共振下，中国GDP在2008年第四季度出现了近七年新低。
　　（四）应对危机，国家出台四万亿刺激计划
　　2008年12月14日，国务院出台四万亿一揽子经济刺激政策，地方政府融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的刺激计划中通过大规模融资推动地方基础设施建设，迅速启动内需，扭转经济下滑趋势。
　　为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。据统计，目前，全国总共有8000多家融资平台，仅县级融资平台就有4907家。银监会主席刘明康在2010年7月20日的第三次经济金融形势通报会上披露，截至2010年6月末的地方融资平台贷款余额已达7.66万亿元。

　　二、地方融资平台存在风险及问题分析

　　（一）融资平台的运作模式
　　在融资平台之上，地方政府主要采取以下几种模式进行融资：
　　1.银行贷款：直接利用资产抵押担保进行传统意义上的商业贷款；
　　2.银信合作：政府提供财政担保，银行和信托公司合作发行信托理财产品，再由信托公司贷款给平台公司；
　　3.政信合作：政府提供财政担保，信托公司发行信托产品，贷款给平台公司；
　　4.银行理财：政府提供财政担保，银行直接发行集合理财产品，再贷款给平台公司；
　　5.发城投债：政府担保，由平台公司发行公司债券，募集资金用于城市建设。
　　综合以上几种融资形式可以看出，政府财政担保是平台公司最后的信用底线。融资平台借助政府的财政担保，可以轻易地从商业银行拿到大量的贷款，投资领域以城市基础设施建设为主，涉及城市水电气热以及通讯网络等建设，包括城市交通、环境治理、土地整理及储备、园区开发等。
　　（二）融资平台的特点及风险
　　平台公司借贷有其普遍特点，具体表现在如下几个方面：（1）多头举债，利用多个平台，从多家银行借贷；（2）借贷过程操作不透明，银行无法真正了解其资产情况；（3）借贷过程对融资成本的控制不够，导致部分资金成本较高；（4）风险意识较差，存在能贷多少贷多少的思想；（5）政府对于融资平台实行多头管理，加上专业的金融人才较少，造成投资管理比较混乱，资金使用效率比较低，带来了很多潜在风险。
　　可以看出正因为地方政府以及政府融资平台这种不计后果的借贷方式，导致了很多地方财政存在着巨大的隐性负担和风险，不仅还贷压力大，债务管理也面临着空前压力，极易出现入不敷出的局面。对于债权金融机构来说，这意味着埋下了定时炸弹，不仅如此，对中国的整个金融系统而言也是很大的系统风险所在。其主要风险表现在：
　　1.单个实力较弱，政府资源分散
　　以往的政府投资公司大多为了承接贷款而建立，大多单纯利用政府担保进行银行贷款融资，没有进入公开市场的信息披露压力。因此，政府在建立初期对资源的调配往往缺乏通盘的考虑，优质的国有资产分布在不同的投资公司甚至不同的行政单位中，没有发挥出协同效应。

　　2.融资渠道单一，后续资金有限
　　由于原有投资公司净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，大多难以开拓出多元化的融资渠道。因此，投资公司往往依赖于银行中长期贷款和短期流动资金贷款等负债方式，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。
　　3.公司职能单一，缺乏持续经营模式
　　原有投资公司往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的全部职能，完全按照政府要求实施项目，没有赋予经营性资源，也缺乏经营动力。因此，在实际运作过程中，投资公司缺乏自身造血功能，资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和滚动经营。
　　（三）国发[2010]19号文对融资平台的整顿要求
　　为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：
　　一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。
　　二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。
　　三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。
　　四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。

　　三、融资平台的完善与发展

　　2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。
　　1.政府与平台的关系定位
　　新型投融资平台基于政府拥有的优质资源建立而成，是政府实现产业调整、解决发展难题、推动经济可持续发展的重要举措，投融资平台采用市场化的运作手段进行内部经营管理，同时将得到政府的大力支持和政策指导。
　　2.新型投融资平台的职能定位
　　（1）统一化的政府融资平台
　　新型投融资平台将作为统一的政府融资平台，整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金，实现政府的投资引导意图。
　　（2）市场化的国资管理平台
　　新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，将利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，避免以行政命令代替市场选择。新型投融资平台可以更多借助于内部及外部专业机构的力量，利用产权交易市场或资本市场，进一步推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。
　　（3）政策性的产业投资平台
　　新型投融资平台作为政府的产业投资平台，将代政府作为出资人，根据地方产业政策，以股权形式进行投资，以支持关系国计民生的项目或重点发展的高新企业发展。平台完成投资后，可以每年获得分红收益，或在适当的时候转让股权实现投资收益。利用新型投融资平台进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。
　　（4）先导性的创业引导平台
　　新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，更好地利用股权、基金等市场化手段与其它机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。

　　四、广西自治区地方融资平台未来发展建议

　　（一）广西经济发展特征
　　1.三次产业结构层次相对偏低
　　2008年，我区三次产业结构为20.3：42.3：37.4，与全国11.3：48.6：40.1的三次产业结构相比，第一产业比重高出9个百分点，是全国仅有的2个农业比重超过20%的（市、区）之一，第二比重比全国低6.3个百分点。工业化进程偏慢。2008，广西的工业化率（工业增加值与农业增加值之比）为1.81，全国平均水平为3.8，与全国的差距为1.9；广西工业实现增加值2627.4亿元，占全区生产总值的比重36.6，较全国42.9%的平均水平低6.3个百分点。美国1997三次产业比重为1.7：22.5：75.8，日本2003三次产业比重为1.3：30.4：68.3。与国际上发达国家比较，广西的第一产业、第二产业比重占有比例严重偏高，而第三产业的比重则严重不足，在提高第一、第二产业内部结构优化的同时，第三产业发展的空间还很大。
　　2.各产业内部的发展也存在相当多的问题
　　第一产业中，农业生产条件差，生产技术落后，由传统农业向现代农业转变的进程缓慢；品种结构不合理，种植业比重大，养殖业比重小（仅占37%）。农产品加工能力弱，农业产业化水平低。
　　工业的发展不仅总量少，且传统产业比重高，技术水平低，粗放经营突出。工业内部结构性不尽合理，产品层次不高。
　　第三产业所占比重虽不小，但尚停留在低水平，结构层次较低，仍以传统商业、服务业为主，科技开发、资产评估、法律咨询、产品设计营销服务等以及为产业化、设施化农业生产服务的社会化服务体系都比较薄弱。
　　3.技术创新不足，科技进步相对缓慢
　　2008年度，广西高技术产业完成工业产值258.4亿元，仅占全区总产值的4.3%。同时，广西高新技术企业进入的多是高新技术产业的下游领域，生产方式主要以加工、组装为主，在高新技术产品中拥有自主知识产权的高附加值产品的比例过小。
　　4.交通基础设施条件有待提高，港口建设需要尽快完善
　　尽管广西区内高速公路网已基本形成，但与区外的交通联系还不是十分便利，同时，广西发往全国各主要城市的旅客列车和货运列车也偏少，中转难度较大，广西城市的航空港规模和航班班次难与西部许多中心城市相比，与外界联系不够便捷。另外广西的优势——港口群的建设，也存在着诸多问题。三个港口之间未能形成特色的分工，都存在着重复建设、产业同构、内部竞争等现象，这也使得广西的大通道建设虽有一定成就，但是交通设施的建设仍然需要进一步完善。
　　5.广西金融业不够发达，直接会影响到产业结构的升级
　　目前，全国13家股份制商业银行中仅有7家（交通、光大、浦发、中信、华夏、兴业、招商）在广西设立分支机构，进出口银行至今未在广西设分支机构，外资银行目前仅有3家入驻广西，尚无期货公司，不能满足实体经济多样化的金融需求。金融基础设施建设薄弱，现代支付体系和征信体系建设仍待进一步加强，担保体系不完善，担保机构少、实力弱，风险补偿机制和机构体系不健全，这些都成为制约广西金融业发展的障碍。高端金融人才稀缺也是制约广西金融业发展的瓶颈。
　　（二）地方融资平台在广西的发展
　　近年来，广西加大投融资平台组建力度，分别在特色产业、北部湾经济区开放开发、交通、铁路、地方金融市场、国有资产经营等领域构建了相应的投融资平台，在推动投资和基础设施建设、加快经济布局和优化结构调整、促进经济社会快速发展等方面发挥了积极作用。
　　但是，广西投融资平台的现状与当前我区经济社会快速发展的需要还不适应。主要是投融资平台建设起步晚、基础差、规模小、实力弱；投融资领域对外开放度低、水平不高，多元化投融资格局没有形成，企业融资渠道单一等等。
　　要进一步整合各方资源，增强投融资平台实力；扩大开放与合作，鼓励外资、民资参与投融资平台建设，促进投融资平台多元化发展；创新投融资模式，多渠道解决投融资平台融资问题；不断完善金融服务体系，为投融资平台创建良好的金融环境；实施人才强企战略，为投融资平台的长远发展储备高素质的人才队伍；加强投融资平台建设，提高企业综合素质。
　　（三）新型地方融资平台在广西的整合方向
　　1.集中优势资源打造统一主体
　　建立新型投融资平台的重要举措之一便是整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样一来，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备了募集资金和正常运营的能力。
　　2.多种方式并用，积极募集资金
　　投融资平台行使职能时，不能过度依赖于政府支持，应该利用市场化方式，盘活存量资源，拓宽融资渠道，募集未来投资经营的资金。除银行贷款外，直接融资方式将以其融资成本低、融资期限长等优势，成为平台公司的重要融资手段建立初期可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资融券，发起设立产业投资基金等方式进行融资；同时随着经营管理的顺畅运转，可以选择适当时机上市融资，顺利实现资产证券化。
　　3.积极投资基础设施和重点产业
　　作为具有一定政策性的市场投融资主体，平台公司将主要投资基础设施项目和重大产业化项目，并利用种子资金效应引导社会资金投资创业企业。平台企业将基于这一经营职能，对各类项目分类管理，理顺投资及回收关系，以便建立起顺畅运行的经营模式。
　　4.逐步建立完善的公司治理和风险管理模式
　　在平台企业的经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。

　　五、结语

　　过去，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，但通过搭建新的投融资平台，不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。
　　后金融危机时期，转型后的新型政府投融资平台，应专注于专业化的国有资产经营管理，政府或者政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，而不以行政手段干预企业的实际运作，实现“裁判员”和“运动员”职责的分开。新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，必将发挥积极作用。