浅谈立足于金融监管谈金融消费者权益保护体系
[论文摘要]美国次贷危机的爆发之后，金融市场监管得到各方的重视，其中最为突出的是对金融消费者权益的保护的加强和改革。在我国，金融市场的高速发展、金融产品的丰富繁多和混业经营，再加上金融危机的影响，使得忽视金融消费者权利的现象时有发生，这需要我们构建一个符合国情的保护体系从而维护我国金融市场的长期稳定发展。文章将先从金融消费者的概念入手，阐述最基础的逻辑起点，再分析我国的金融消费者保护现状，提出针对我国有效的金融消费者保护体系的构建意见。
[论文关键词]金融监管；金融消费者；权益保护体系
一、金融消费者的概念
博登海默曾说：概念乃是解决法律问题所必需的必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地思考法律问题。所以，在讨论如何保护金融消费者权益的时候，首先要把金融消费者的概念界定清楚。虽然，金融消费者这个概念对于我们已经不陌生，但是在我国尚未有法律明确规定金融消费者的概念，金融市场的混业产品层出不穷，造成金融消费者的概念模糊，造成对金融消费者权益保护缺失。
（一）保护金融消费者有其重要意义
金融消费者是否属于消费者的行列是一个值得探讨的问题。消费者金融是以消费者为对象，通过信用担保，提供商品、服务或资金借贷的金融活动。所以，有学者认为，其中的投资者就不能与消费者混为一谈。因为两个不同范畴的法律关系，投资者是投资关系，消费者是交易或贸易关系。其实，这样的讨论，就是在讨论生产消费与生活消费的界限问题。但是，随着社会经济的发展，传统意义上的生活消费已经发生了很大的扩展。也就是说，以生活消费来界定消费者的范围已经不合符实际了。
既然我们不能单纯地从消费目的来界定消费者，那么我们可以从保护消费者的原始理论入手。弱势地位是消费者的根本属性，也是保护消费者的原始理论。在平等的合同关系中，因为经营者的技术、地位、信息等等都占据优势，消费者往往容易受到利益损害（弱势地位），因此，法律打破形式平等的合同关系，着重增加保护消费者的权利。对于金融消费者而言，同样存在“弱势地位”的问题。使得金融消费者陷入困境的，有以下几个方面：（1）消费标的的无形性。金融消费标的不是传统的有形物商品，消费者不能按照传统感官来判断商品的好坏，只能凭借金融经营者提供的消息来决定消费行为。（2）消费内容的不易识别性。金融交易的内容大多数都是信息的组合，都是具有高度的专业性、技术性和复杂性，而且这些信息都是以格式条款的形式出现。金融消费者一般不能独自利用纸上的高深信息了解和购买金融产品，由此会发生利益损害。（3）销售方式的诱导性。这个也是因为金融行业的专业性强，金融交易的信息不对称使得金融消费者只能单凭金融经营者的劝诱而非理性判断来购买金融产品。（4）金融经营者的垄断性。无论国外或者国内，金融业的准入门槛都很高，使得其就具有天然的垄断性，金融消费者需求的普遍性与金融机构的有限性造成的矛盾使得金融机构处于绝对垄断地位。
由此可见，在学术理论角度上看，我国的金融消费者在平等金融交易中是处于弱势地位，法律有必要去维护金融消费者的利益，维护金融消费者和金融经营者两者关系的平衡。
（二）我国对于金融消费者的概念认识
在现实的金融市场中，我国金融体系是按照分业模式运作的，这样使得大家常以“存款人”、“投保人”、“借款人”、“投资人”等来界定金融活动的个体。但是，随着金融创新和混业经营的出现，这些称呼不能完全概括其经济个体的内容。在法律条文中，上文也提到没有一个明确的法条作界定。在学术上，各个学者都有自己不同的观点。如有学者认为“金融消费者是消费者概念在金融领域的延伸和特别化，是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的自然人”，也有学者认为“所谓金融消费者，实际上是只为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员。”在金融机构的角度，除了银行业明确表示对“金融消费者”的认可外，保险业只接受了“保险消费者”，证券业则坚持使用投资者的指称。不同领域都有着不同的看法见解，但是有其相同之处和不同之处，笔者总结了几个焦点问题，一是个人投资者是否属于金融消费者保护范围，二是个人风险投资者是否属于金融消费者保护范畴，三是法人是否属于金融消费者范畴。
如今发达的金融时代，金融行业有着层出不穷的金融方案，令此行业拥有无穷的生机。因此，对于金融消费者的概念应当采取扩大解释。
1.个人投资者应该属于金融消费者的范围。因为，不能如上文所述单凭投资者的行为目的来区分消费者。个人投资者应当纳入保护范围，是因为“风险”是所有投资行为的特性，无论个人投资者的专业程度如何，相对于实力宏厚的金融机构相比，在资金上、投资技巧上和信息占有上始终是出于弱势地位的。
2.对于个人风险投资者来说，虽然个人风险投资者比个人投资的营利性更强了，但是仍需要得到保护。市场证券化程度的提高使得普通家庭也会购买基金、股票等中低风险金融产品，其实这个性质属于家庭资产，是区别于生产流通领域资产的；另外这种中低风险投资行为是在金融机构的中介服务和货币属性作用下形成的，根本不可能成为生活消费的。而对于高风险的个人投资来说，笔者认为是要排除。因为高风险投资者跟专业、实力强大的金融机构来说，高风险投资者是具有高风险但是高收入风险自负的性质在里面，他们与中低风险投资者不同的地方是他们在公平合同关系中与金融机构是平等的市场主体，他们能够与金融机构相抗衡，不会处于弱势地位。
3.法人虽然可能拥有比个人更多的资源，但是法人和个人一样都不一定具有专业的金融知识，在高难的准入门槛之后，拥有丰富资金专业知识花俏营销的金融机构面前，法人也会在交易中处于弱势地位。因而，笔者认为判断金融消费者的标准应该在判断其主体在金融交易中是否处于弱势地位。
综上所述，笔者认为金融消费者的概念是在金融交易中处于信息严重不对称的弱势地位，同时对经营者一方的信息披露存在严重的依赖性的自然人、法人和其他组织。
二、我国金融消费者权益保护的现状及问题
为了更好地构建我国金融消费者权益保护体系，我们首先解决了逻辑起点——金融消费者的概念，接下来我们要具体分析我国对于金融消费者的保护情况。只有发现问题了，我们才能更好地解决稳定金融市场、正确金融监管和提出科学的金融消费者保护体系。我们从以下几个方面来讨论：
（一）从法律、法规体系上看
现在我国与金融消费者保护相关的法律有《消费者权益保护法》、《民法通则》、还包括《证券法》、《商业银行法》、《人民银行法》、《保险法》、《银行业监督管理法》、《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等。在众多法律法规当中，却没有一部是专门、直接规定有关金融消费者的概念、权利及保护机制的法律。如，《消费者权益保护法》中的第2条对消费者的概念界定就不适合用于金融消费者的界定。
（二）从金融保护机构体系上看
我国现时金融保护机构的模式是“一行三会”体制。中国人民银行统领着下面三个银监会、证监会和保监会。但是至今其中的机构仍然没有一个部门是专门负责金融消费者保护方面的，以至于投诉处理和纠纷解决机制都无从入手。其次，我国这种分业管理制度，在面对金融业的综合化经营趋势，金融产品和服务日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求了。如果消费者在购买混业金融产品后受到损害，在分业监管的制度下很难找到救济途径。
（三）从金融消费者上看
由于金融知识有限、掌握信息不对称，金融消费者处于认识滞后、判断滞后、措施滞后、效应滞后的困境，这样的弱势地位难以保证所有的投资、消费行为达到理性化。从中，我们可以看出几个问题：一是金融消费者的基本金融知识缺乏，单方面靠金融机构提供的信息来判断购买行为是不科学的，必须有基本的金融知识加以判断以免增加风险。二是金融消费者对于自己的权利不明确。如一旦合法权益受到侵害，许多金融消费者不懂得如何维权。三是没有任何保护金融消费者的规定，如效仿香港在消费者购买金融产品是有冷静期，和完善的信息披露制度。
三、构建我国金融消费者权益保护体系
金融市场的发展有赖于市场的自由化，而市场的自由化会引起金融产品的大量创新，而大量创新金融产品会加大金融消费者权益的受害机会。但是，如果一味盲目地打击和规制金融市场，在我国“国家主义”的金融环境下，对于金融市场的发展是不利的。必须在保障金融市场的正常发展的同时，提出保护金融消费者的权益的有效制度。
以下笔者就上述的分析，提出个人的几点制度设想：
（一）完善保护金融消费者权益的立法体系
1.将保护金融消费者权益的目标纳入金融立法和金融监管当中。我们必须清楚了解保护金融消费者与处理产业发展之间的关系。因为，保护消费者的权利的终极目标都是为了金融业的持续健康发展。他们不是对立面的，如英国的单一监管模式、澳大利亚的“双峰”监管模式还是美国的“双层多头”的监管模式，在继续强调维护货币与金融体系稳定，促进金融该机构审慎经营的同时，均将金融消费者保护列入监管目标。我们应当学习迈克尔.泰勒的“双峰”理论，提高认识，以金融消费者需求为导向。金融监管当局应当以金融消费者权益保护作为重要目标，以金融消费者需求为导向，通过建立公平竞争的市场秩序促进金融机构提升服务和创新金融产品。
2.选择正确的立法模式。很多学者都提倡对于金融消费者的保护作出专门立法。笔者觉得这样不大适宜。第一，我国金融业是属于分业经营，分业监管，在分业模式下作出对于有混业经营状况出现的金融消费者保护立法，无疑在立法上会出现混乱。第二，我国金融业开始较晚，发展迅速，而且与发达国家相比，我国的金融业还是不完善。如果另外专门立法严格限制了金融创新，会对我国的金融业造成不良影响。从我国的实际情况看，不可能短时间形成统一的意见，从国家的层面立法。但是从我国市场经济体制的不断发展来看，金融消费者权益的保护可以采取立法模式：一是在《消费者权益保护法》中加以专门制定，二是在中央层次上予以专门的立法。
（二）完善金融监管体制
1.强化自律制度，提升行业监管。我国一行三会的金融分业监管模式导致了行业之间信息不流通和相互利益包庇，而没有在同业合作与协调对金融消费者权益的保护发挥实质作用。金融监管机构通过制定规章制度，明确金融机构、行业协会等在金融消费者保护工作中的义务与职责，并通过监查，确保各项保护措施的落实。
2.建立专门的金融消费者保护机构。上文也强调了行业的自律监管，所以金融消费者保护机构也应当分别设立在一行三会的部门当中。但是，因为我国的分业模式，银监会、证监会和保监会可能出现各自的保护标准不一样的问题，这时必须要有一个统领的专门的保护机构，安排派出机关到各个监管机构，这能解决又适用在分业模式下被统一管理的问题。建立一个专门的金融消费者保护就够通过制定法规制度能有权对违规机构进行处罚体现了其权威性和威慑力。最后，专门的监管部门更显示其中立性。不仅要维护金融机构的合法权益，更要维护弱势一方金融消费者的权益，以及整个社会的金融利益。
3.重新明确细化金融监管部门的权利与义务。作为一个专门保护金融消费者的部门，必须赋予某些特别职权：（1）专属执法权与协调权。因为混业经营的出现，所以为了解决多元监管、职责交叉所带来的执法越位、缺位问题，法律应将原属其他监管机构管辖的与保护消费者权益有关的事务划归改机构管辖。（2）特别调查权。金融消费者保护机构以强制经营者承担信息披露义务以及调查、搜集相关信息的职权。（3）信息披露权与消费预警揭示权。机构有权规定金融产品和服务的质量，并且确保这些产品和服务的风险都能给消费者完全知晓。享受要求金融机构披露和公开的权利，包括公开的内容、方式、时间等应予以明确规定。（4）处罚权。当金融机构违反公开义务时候，可以规定予以惩罚性的赔偿。或者在当金融机构损害了金融消费者权益的时候，监管机构可以帮助消费者向金融机构追偿赔偿。（5）问责制。权利与责任统一是监管权行使的一项基本准则。应当明确规定金融监管机构的问责制，建立定期评估监管者是否实现监管目标的机制，对监管过程中监管者的不当作为或不作为追究相应的法律责任。
4.建立金融投诉信息数据库。学习美国建立一个金融投诉信息数据库，通过统计各个金融机构的投诉数量，按照其投诉的次数和标的金额进行分类、调查、核实、调解得出金融机构提供的金融产品和服务的优劣，定期的公布信息，为消费者在选择产品和服务时有一个参照值。同时，也提高了金融消费者的维权意识。
（三）提高金融消费者自我保护能力
1.设立民间研究部门。设立研究部门是为了更好地保护金融消费者的权益，研究消费金融产品和服务的现状和未来的发展趋势。例如，对金融产品和服务进行预测分析报告，为消费者进行指导和培训，处理消费者投诉，设立相关资讯部门，提供咨询意见。这是作为教育金融消费者的一个基点，一个真正为了金融消费者利益的部门。
2.提高金融消费者的金融知识。要平衡金融交易中的弱势地位，最根本的办法应该深入开展消费者教育，提高自身的保护能力。如，提高自身金融素质，学习相关金融知识，了解各种金融产品的属性、风险状况，识别金融产品的虚假宣传。我国可以通过动员消费者组织、金融机构、行业自律组织、新闻媒体等社会力量，通过学校金融教育、金融普及教育、培训项目评估和金融素质水平测试等方式开展金融教育。
3.推广冷静期制度。冷静期是指消费合同成立之后，作为买方的消费者在法律明文规定的一段时期内，无需陈述任何理由且无需承担违约责任，可以直接行使单方面解除合同的权利，作为卖方的经营者则需无条件接受接触合同的后果。[9]这种制度可以防止消费者在金融经营者强势推销之下，仓促被逼或者盲目地购买了金融产品或服务，给消费者一个重新思考的机会。
（四）完善金融消费者的救济途径
我国目前还没有建立有效的金融消费者纠纷处理机制。以笔者看来，我国应当重视消费者的意见，建立多层次的金融纠纷处理机制，如协商、调解、仲裁和诉讼。
1.建立内外部投诉处理机构，实行法定与志愿两大类。也就是规范金融机构内部投诉处理程序，给受到损害的消费者提供便捷的协商渠道，另外在各级监管机构信访工作的基础上增设专门的消费者投诉受理部门。这样金融消费者能够有多种途径去维护自己权益。而分为法定和志愿两大类的意思是法定的督察机构，法律规定了其权利和工作程序，所有金融机构都有义务接受其督察；志愿督察机构不是法定的，通常是以法人团体成立，参加的各公司都是其成员，督察机构以法人章程为指导。这样不仅从消费者角度出发，还以金融机构的角度全方位的保护和监督金融消费者的权益。
2.增设免费投诉热线方式。这是借鉴美国的。在明确投诉受理范围、受理部门之后，开通金融消费者投诉热线和网站。这样可以解决消费者投诉无门或困难的问题，同时保障对投诉的受理、调查、处理进展和反馈各环节的信息披露以实现公开透明度。