浅析制定旅游基本法的几点思考

　　[论文摘要]制定《旅游法》是这几年旅游立法活动中的热点问题，目前这部法律已审议通过，但围绕这部法律的各种讨论却依旧很热，文章希望换个角度，冷静看待这部法律的出台及相关配套制度的完善，加强旅游基础理论研究，破解旅游活动中的热点难点，使这部法律的作用真正落到实处。

　　[论文关键词]旅游；立法；思考

　　新中国成立后至1978年改革开放前，我国旅游工作属于外事工作的一部分，全国没有专门管理旅游产业的行政机构，旅游往往只是政治活动的一种补充形式，旅游产业也只是表现为若干个旅行社的接待活动，接待对象主要是我国侨民和友好人士，这种接待活动既不具有经济的特性，更谈不上产业规模。这30年中，我国旅游奉行了中央直接计划管理的管理模式，将管理范围集中在对境外旅游者的管理上，产业要素结构和区域旅游经济发展还没有纳入管理范围，行业发展政策还是一片空白。
　　改革开放后我国旅游产业快速发展，丰富的旅游资源和庞大的市场需求开始释放潜能，旅游产业作为一个经济产业的地位开始萌生与发展，与之相适应我国旅游产业政策也快速发展。改革开放30多年，中国的旅游产业从无到有，从小到大，逐步成长，逐步规范。近几年旅游产业在我国国民经济发展中已发挥了重要作用。以2011年为例，2011年全年我国共接待入境游客1.35亿人次，实现国际旅游（外汇）收入484.64亿美元，分别比上年增长1.2%和5.8%；国内旅游人数26.41亿人次，收入19305.39亿元人民币，分别比上年增长13.2%和23.6%；中国公民出境人数达到7025.00万人次，比上年增长22.4%；旅游产业总收入2.25万亿元人民币，比上年增长20.1%。个别省份已经将旅游产业作为当地的支柱产业来抓，从政府到民间，全民动员，齐抓旅游。在这种火热的市场背景下，我们很难静心去思考一些基本问题，如什么样的旅游才为健康的旅游？我们的旅游需要什么来支撑？我们的旅游产业将会走向何方？
　　笔者注意到以前许多专家、学者将我国旅游产业的不规范归因于缺少一部《中华人民共和国旅游法》。对这部法律，有人从名称上把脉，也有人从宗旨、立法模式上建言献策。大家的出发点者都很好，都希望我国的旅游产业能步入健康良性的轨道，为我国的社会主义法制建设贡献自己的力量。
　　目前《旅游法》已经出台，但如何真正落实这部法律，如何科学看待我国的旅游市场，还需注意以下几方面：

　　一、目前旅游产业的混乱状态究竟是无法可依的结果，还是市场自身不成熟的缘故

　　我们知道美国1979年制定了《全国旅游政策法》，墨西哥也在同一年颁布了《旅游法》，日本在1963年就颁布了《旅游基本法》。而与之相适应的是这些国家的市场经济已经发展了数百年，人们的市场意识，行业的自律意识及其配套法律制度都已基本健全。我国在1992年的十四大上提出“建立社会主义市场经济体制”，这一提法到今天才20年，应该说中国的市场经济还在起步阶段。市场经济作为一个系统，不是哪一个行业，哪一个部门能置身其外的，中国的旅游产业也不例外。不从市场自身去理性分析我国的旅游产业，就无法搞清我国旅游产业处在什么阶段。就会过分寄希望于一部法律的作用，认为一部旅游法律可以解决旅游产业中的所有问题。但事实并非如此，比如2007年三鹿奶粉事件发生后，国家3个月之内就出台了《食品安全法》，但在实施的这几年中，食品安全事件依然还有较多问题，不是法律出了问题，而是整个市场还不够成熟完善。同样，希望一部《旅游法》解决目前旅游产业中的所有问题并不现实。我们应该冷静地看待我国旅游产业所处状态，研究市场经济发达的国家在发展旅游产业的过程中经历了什么，有什么成功的经验需要借鉴，有什么失败的教训需要总结，虚心学习是当下比较急迫的事。

　　二、在现有的法制环境中，还有一种声音就是担心地方立法过多会削弱中央的权威
　　不少人担心地方立法进程加快会造成以下后果：一是对中央的集权立法造成破坏；二是在全国范围内形成多套法律标准，不利于法制统一。这两种结果，笔者认为都不用担心，地方的立法大多是根据中央的有关方针政策和当地实际情况制定的，如1995年颁布的《海南省旅游管理条例》包括总则、旅游资源的开发与保护、旅游经营与管理者、旅游者的权利与义务、法律责任和附则等组成，2000年颁布的《甘肃省旅游管理条例》，内容和海南省的基本一样，后来这两个条例在修订的过程中都取消了“管理”二字，显示出政府职能的转变。其他省份的旅游条例和有关的规定情形与上述两省大致相当，只是个别用词不同而已。这些条例都突出地方特色，赋予地方政府发展旅游的职责和义务。但大方向并未与中央的立法冲突。事实上核心调整旅游产业的《旅行社条例》，国家已进行了三次调整，1985年的制定的《旅行社管理暂行条例》，1996年改为《旅行社管理条例》，2009年又修订为《旅行社条例》，在条例里面对旅游活动中很重要的一方主体旅行社的准入和经营做了明确详实的规定。1987年制定了《导游人员管理暂行规定》，1999年修订为《导游人员管理条例》，同时制定了《导游人员管理实施办法》（国家旅游局第15号局令）等配套实施细则，对导游人员的活动作了明确规定。国家旅游局2010年出台的《旅游投诉处理办法》，也从实体和程序上对旅游纠纷的处理做了规定。上述这些法规虽不是人大制定的基本法律，但也是国务院的法规或国家旅游局的规章，地方在制定自己的规章制度时仍然将其作为上位法对待，在遵循这些法规的前提下，对当下地方政府在旅游产业方面的立法探索我们应该鼓励和支持。
　　关于地方政府立法问题，目前各省制定的包括《旅游条例》在内的地方性法规，都是从本省的实际出发，实事求是制定的，对规范和指导当地旅游业的发展起了积极作用。而当前的许多旅游纠纷大多是在旅游合同的履行过程中出现的，如涉及的服务问题、团费问题以及一些人身伤害问题。这些方面我们现在有《合同法》、《消费者权益保护法》、《民法通则》等法律来调整。关于旅游合同，笔者认为可以作为《合同法》中的一种特殊合同来处理，（当前的合同法中尚未规定），旅游合同所遵循的原则、处理的程序应与合同法中的有关规定一致。合同法实行10多年来，在维护当事人合法权益，维护正常的市场秩序方面发挥了积极作用，所以可否考虑再次修订《合同法》时将旅游合同作为《合同法》中的有名合同单独规定，这比在旅游法中另辟蹊径规定旅游合同更为简便、可行。同理，按照《消费者权益保护法》来处理消费争议，依照《民法通则》来处理人身伤害，也不会出现地方为政，执法不一的情况。其实问题的根源并不是无法可依造成的，更多的是执法不严，违法不究的结果。

　　三、破解旅游活动中的焦点难点

　　我们希望通过基本法来统领地方立法，使地方立法有法可依，这种思路是对的，但基本法能否有针对性和可操作性，还需从具体旅游活动中汲取养分，尤其是目前旅游活动中争议的一些焦点问题，如旅游购物问题，新的《旅行社条例》第28条规定，旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项：其中包括“旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称”；第33条规定：旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为：其中包括“欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目”。可在实践中，强制购物的现象屡禁不绝，许多旅行社、导游、景点人员相互串通，压缩旅游景点观赏时间，增加购物时间，到底如何解决旅游购物问题，将强制购物变为自愿购物，还需要进一步找寻良策。另外《导游人员管理条例》规定：“导游人员不得以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费”，但在实际旅游过程中，一些游客为了对导游的服务表示感谢，常常会给一定数量的小费。导游收取小费的情况在国外很普遍，而国内许多导游没有正式的工资，需要靠小费补贴收入，从这个角度看导游收小费是无可厚非的。这次《旅游法》对导游工资作了明确的规定。能否使小费的收取也进一步规范。这些事实上存在的问题，还需拿出切实的配套方案。

　　四、加强旅游产业的基础理论研究，为贯彻《旅游法》打下坚实理论基础

　　当前摆在广大旅游从业者面前的任务是需加强旅游产业的基础理论研究，这几年大家热衷于技巧、实务指南等方面的研究，对涉及旅游基础方面的东西关注甚少。笔者所能接触到的旅游立法的文章，大多是为这部法律叫什么名字，用什么模式，坚持什么宗旨花费笔墨，但对整个旅游行业的基础理论尚缺乏深入研究。与国外旅游研究相比，国内旅游研究更加关注经济管理领域中具体、表层的现象问题。容易形成所谓的热点，而热点是由政府主导的，而不是学术界自然而生的研究需求，在功利性的驱使下对研究主题缺乏深入挖掘的热情与动力。特别缺乏对旅游基础理论研究的热情。其更多的是关注旅游开发与规划、旅游经济效应等方面的研究。陕西师范大学的谢学梅博士对1998年—2007年刊登在世界排名前三位的权威旅游杂志《旅游管理》、《旅游研究记事》、《旅行研究记事》的文献进行了分析研究得出：从1978年至2006年，有关中国大陆的研究文献仅51篇，2007年仅8篇。就文献来源看，2007年来自中国大陆的仅3篇。中国旅游学者对世界旅游研究所做的贡献很少，除语言方面的原因外，对基础理论兴趣不大恐怕是主因。

　　五、结语

　　当前学界首先要耐住寂寞，加强旅游基础理论方面的研究，认真研究解决实践中阻碍旅游业健康发展的一些焦点、难点问题，同时要认清目前我国旅游产业所处的现状，积极学习和借鉴发达国家的经验。