试析市场经济条件下宅基地流转问题研究

　　论文摘要 农村居民基于集体经济组织成员的身份而享有在集体土地上修建住宅及其附属设施的权利，但只享有宅基地的占有和使用的权利，其流转受到严格的限制。实践中“小产权房”的大量出现也给宅基地的流转问题提出了严峻的考验，随着市场经济的发展，原有的宅基地的规定也不能适应新形势下市场经济的深入发展，出于对土地资源的保护，发挥物尽其用的原则，充分保障农民权益，有必要对宅基地的流转问题进行研究。

　　论文关键词 市场经济 宅基地 流转

　　物权法是明确物之所有权问题的法律，厘清产权关系，对公民合法财产予以保护，不仅能够调动所有权主体的积极性，而且能够充分发挥物的效用，不至于浪费资源，这是在中国经济高速发展的过程中，并进一步促进市场经济发展必须要解决的重大问题。但现行物权法在这方面却做得还远不到位，其中关于宅基地的问题就是其中之一。

　　一、现行有关宅基地方面的法律问题

　　现行物权法只是简单地用四个条文规定了有关宅基地的问题，对现实生活中已广泛存在的宅基地的流转问题避而不谈，仍旧采取沿用土地管理法等法律的相关规定，使得现实中对宅基地的流转产生了大量的问题和矛盾，并且没有相关法律法规加以解决和调节，这也大大降低了对农村宅基地的利用效率，不利于保护农民的合法权益以及社会主义新农村建设。笔者对认为当前涉及宅基地方面的法律规定主要存在以下问题：
　　（一）宅基地使用权申请取得程序侵犯了集体土地所有权人的权利
　　现行《物权法》第五十八条规定了集体所有权的范围，按照物权法定的原则，农村集体组织对集体所有的动产和不动产享有所有权，理应对集体财产享有占有、使用、收益和处分的决定权。但是《物权法》第一百五十三条规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。而《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。这完全不符合物权法理，集体组织既然对财产享有所有权，而所有权乃完全物权，属绝对排他权利，任何人不得干涉所有权的行使，这就出现了乡镇人民政府代行集体经济组织权利的现象，是对所有权主体的不当干涉。
　　（二）限制宅基地使用权转让不利于农民利益的实现和宅基地利用效率的提高
　　首先从受让主体来分析，能够有权获得宅基地受让权的只能是农村村民。因为宅基地使用权的受让主体有一定的范围，所以宅基地使用权只能转让给本集体经济组织的成员，如果转让给村外人员，该受让人必须成为本集体经济组织的成员并且符合申请宅基地的条件。这就限制了城市居民购买农村的宅基地，阻碍了农民财产利益的实现，不利于农民收入的增长。
　　其次从宅基地实现其效用的具体方式来看，我国法律规定了宅基地可以转让、出租，而且对转让设置了严格的限制条件，同时《物权法》第184条明确禁止将宅基地等集体土地使用权进行抵押。这就大大限制了农村宅基地的利用效率，也浪费了土地资源。
　　（三）大量的“小产权房”交易的存在损害市场经济环境的发育
　　虽然法律明确规定宅基地只能在本集体经济组织内部转让，但是当前城市房地产价格畸高，使得大量市民买不起房，于是不顾法律规定，甘愿冒风险去购买在农村集体土地上修建的“小产权房”。这在根本上是有害于市场经济环境的发育。因为市场经济即是法治经济，而权利本位又是现代法的精神的首要因素。这就要求交换者不仅能够以自己的名义让渡和购买商品，而且要求交换者必须相互承认对方是交换物的所有者，这样才能够保证交换的自由、安全。总之，市场经济必然是权利经济，没有明晰的权利界定和宣示，就不会有商品交换和市场交易；搞市场经济，必须由权利先行；权利到位，市场经济才能到位。豍然而，宅基地的流转问题没有得到合理的解决，使得“小产权房”交易的大量存在，这就广泛造成房屋产权归属不明，使得市场主体根据市场的基础作用作出的理性经济人的选择却不能取得合法的地位，使财产的归属问题处于不确定的状态。从根本上看，这种现象并不利于市场经济环境的发育和培养。

　　二、关于集体土地所有权的性质之辩

　　关于集体土地所有权的性质学界主要有两种观点，一种以刘俊教授为代表，刘教授认为集体土地所有权并不是传统民法上的一种私权，认为集体土地所有权只是当初设立时不慎使用了传统私法的一个术语，而究其本质和初衷，它的设立是建立在以土地的资源属性、公平价值理念和生存保障目标的基础之上的，它的存在是保障集体每一个成员的基本生存需要，是不能将之认定为私权性质的，并使之进入市场的流转，不然就会动摇民之本，造成社会的混乱，因此其最好的归处就是国有化，即集体土地所有权是公有性质的，是公有制的重要组成部分。
　　另一种观点以宋宗宇教授为代表，宋教授认为，我国城乡经济二元结构的存在必然决定着农村集体土地所有权存在的必要性，加之农民是国之本，不能剥夺其本应有的权利，而将集体土地所有权认定为是一种公有性质的学者是把土地权利制度和土地管理制度相混淆。土地资源的占有机制、土地权利的流转机制等属于土地权利制度，土地用途管制、土地规划等属于土地管理制度范畴。集体土地所有权就是一种农村土地归整个集体所有的一种私法性质的所有权制度，而我国从《宪法》到《民法通则》再到《土地管理法》都是这么规定的，农村集体享受土地的所有权是我国法律所确定的。
　　笔者认为随着科学技术的发展，城市化进程的加快，农民对集体土地的利用率越发提高，原来集体土地所有权设立的初衷即保障集体成员的基本生存需求已经不合时宜，同样大小的土地上，农民已经可以在保障自身生存发展的基础上，加大对土地的开发利用，确认集体土地所有权的私法性质，这样可以提高农民对土地的利用效率和农民的经济生活水平。

　　三、关于农村土地问题的主要观点

　　宅基地属于农村土地的一部分，要解决好宅基地的流转问题，有必要梳理学界对农村土地问题的主要观点，由于对集体土地所有权的性质认识不一致，所以导致对农村土地问题改革的观点就谓泾渭分明，下面详述之。
　　（一）集体土地所有权国有化
　　刘俊教授因为从根本上否认农村集体土地的私权属性，所以在《国有化：我国集体土地所有权改革的必由之路》豐中，刘教授主要从土地资源的稀缺性、土地所有权理论渐渐偏离传统民法的私权范畴以及集体土地所有权不符合我国农村未来土地改革发展要求等几个方面论述了应该改变现有农村土地归集体所有的情况，主张将土地国有化。
　　对此，笔者认为：集体土地所有权是宪法确定的权利，这是对农村集体土地所有权的确认，如果要将集体所有的土地国有化必须修改宪法，否则这将激化农民与政府的矛盾，不利于构建和谐社会。同时笔者也不赞成通过修改宪法来解决宅基地的流转问题，主要由以下几方面的原因：其一，农村集体土地国有化会造成房地产市场的不良发展，如果将集体土地国有化，无疑是将农民也拉入购房的队伍之中，但城市市民都无力购买的房子，普通农民又怎么买的起呢？这将使农民居无其屋。其二，涉及修改宪法的问题，成本太大，风险太高。集体土地所有权毕竟是宪法规定的法定所有权，集体所有权是新中国成立后经过一系列变革对农民成果的确认。其三，从现有的各项政策来看，比如在一些省市进行的户籍制度改革试点的情况，都倡导农民有条件的进城落户，但无一不强调要保护农民的既有利益，诸如保障农民继续享有宅基地的使用权，根据农民自己的意愿继续保留农村林地、自留山、自留地等的承包权利。
　　（二）维护集体土地所有权，反对农村土地国有化
　　宋宗宇教授在《农村集体土地制度改革的路径选择——以小产权房合法化为视角》的论文中旗帜鲜明地提出了自己的观点，并从农村集体土地国有化欠缺正当性、合理性、必要性三个方面进行了论述。
　　要解决宅基地的流转问题，就必须对我国农村的土地所有制问题进行研究，以上主要观点的交锋，无疑可以看出这个问题的复杂性，单纯考虑宅基地是否可以流转等纯私法上的问题，无助于该问题的解决，必须从根源上理清宅基地权利来源的基础。

　　四、宅基地流转问题的解决

　　从上面的观点的分析来看，笔者赞同宋宗宇教授的观点，不论从历史的发展来看，还是从现实解决问题的成本来看，只有不断完善现有的集体所有制，才能够解决宅基地等农村集体所有土地的流转、抵押等私法性问题，提高土地资源的利用效率，维护农民的合法权利。
　　虽然笔者不赞成刘教授关于集体土地国有化的观点，但在宅基地流转问题的解决上，刘俊教授在《农村宅基地使用权制度研究》豒中提出的“公平与效率”，“保障性与物权性”相融的我国农村宅基地使用权法律制度的价值目标，将宅基地使用权的运行过程划分为宅基地使用权的设定、取得、利用三个环节，并分别以不同的价值目标为基础制定相应的运行规范，形成具有中国特色的农村宅基地使用权法律制度体系的观点，笔者就很认同。
　　具体来讲，在设定方面主要从权利的范围、行使边界、期限等方面规定，需将宅基地的所有权与使用权彻底分离，将宅基地使用权设定为一项独立的完整物权；取得阶段仍然将“保障性”作为根本原则，设置严格的申请条件；在权利的利用方面则必须保障宅基地使用权的物权权能，而不应对其占有、使用、收益、处分的权能予以限制。笔者认为刘俊教授在具体物权制度的设计方案上是可行的，这将促进农村对土地的利用，不至于浪费珍贵的土地资源，同时也给农民创收提供了可行的办法，有利于和谐社会的构建。
　　总之，关于农村土地问题的研究，是在中国社会不断发展，经济总量不断增长的过程中必然要面临的问题，解决好这个复杂的现实问题，必将对中国的经济起到促进作用，同时对于农民权益的保障也将是空前的。