试析证券监管机构的独立性

  　　论文摘要 各国证券监管机构出现了朝向独立机构发展的共同趋势。历史经验证明，独立监管机构超脱于市场和政治，实行专家治市、独立决策，有利于保持监管政策的连续性和稳定性，提高监管的有效性。保持监管机构的独立性，应有人事、经费和授权3个方面的保障，同时也要建立相应的监督和问责机制。

　　论文关键词 证券监管机构 独立性 独立监管机构

　　近30年来，各国证券市场快速繁荣，有力推动了全球经济社会发展，与此同时，以股灾为表现形式的金融危机频繁发生，各国也为之付出了沉重代价。为防范和化解证券市场风险，各国认真总结经验，积极推进监管体制改革，不断调整证券监管机构。截至目前，除美国证券与交易委员会的名称和性质没有变化外，主要经济体的证券监管机构几乎全部换了新面孔：英国于2000年设立金融服务局，负责对英国的银行、证券、保险等金融行业进行统一监管，法律形式为有限责任公司；法国于2003年将原来的证券交易委员会、金融市场委员会和金融管理纪律委员会合并，组建金融市场管理局，负责对金融市场进行统一监管，在法律上是独立的“公法人”；德国于2002年将原联邦银行监管局、联邦保险监管局和联邦证券监管局合并为联邦金融监管委员会，对德国金融市场进行兼容性统一监管，在法律上为独立“公法主体”，其内设证券期货及资产管理监管局负责证券市场监管；日本于2000年设立金融厅，统一监管日本金融市场，属于内阁组成部门，其内设证券交易等监视委员会负责证券市场监管，具有一定的独立性；韩国于2008年设立金融委员会，统一监管韩国金融市场，在法律上为国务总理辖下的“合议制行政机关”，不同于行政部门；俄罗斯于2004年建立联邦金融市场服务管理局，统一监管俄罗斯金融市场，为部委级政府机构，直接对总理负责。
　　一、证券监管机构的独立性发展趋势

　　独立性主要指行使监管权的主体具有明确的法律地位以确保其自行处理监管活动，而监管事务本身不受其他机关的影响 。从各国监管实践来看，无论发达市场国家还是新兴市场国家，证券监管机构都朝向不同于一般行政机关、具有相对独立性的专业机构发展，独立于政党、政府和市场主体，由法律直接授权，拥有一支专业队伍，人事任命和经费来源有特别制度安排，成为一个超脱的证券市场“交警”，以维护市场秩序、保护市场机制为己任，对市场交易行为进行监督和裁判，对违法行为进行处罚，独立行使监管权力，不受其他部门或利益集团的干预，同时又有健全的制约机制和问责机制。除了日本金融厅、俄罗斯联邦金融市场服务管理局是政府部门外，其他国家的证券监管机构均已脱离传统的行政部门，朝向独立监管机构发展。不少学者认为独立监管机构是美国“独到的创设” ，其实与美国同期或更早，不少国家就存在类似的机构，如英国的“公法人”和法国的“公务法人”。二战以后，独立行政机构在很多国家得到了发展，位于亚洲的日本也于2004年仿效英国创立了独立行政法人制度，出台了《独立行政法人个别法》。但美国证券交易委员会仍然最具典型性：其5名委员由总统提名，不能有3名以上委员来自同一党派，参议院通过，根据国会立法授权行使监管职责，并对国会负责。每名委员的任期均为5年，实行交错任期制，每年到期1名，非因法定原因不得免去委员职务，总统对其的影响只能通过其四年任期内的提名，所以只可能是长期性的、间接的 。
　　独立机构的出现和快速发展，并非来自制度的逻辑，而更多来自于现实需求以及历史连续性 ，它与西方崇尚独立、自由、自治精神的传统一脉相承。

　　二、独立监管机构的优势

　　独立机构具有几个共同特点：独立的法律人格，明确的法律授权（不少机构兼有准立法权、行政权和准司法权），独立负责某一专业领域的事务、不受一般行政机关的干预，多数采用委员会合议决策机制，委员任职和机构经费来源有特殊安排和制度保障，建立了有效的制约与问责机制。设立独立机构监管证券市场成为诸多国家的共同选择，正如经合组织总结所言，“独立性监管模式的好处在它能够避免被俘获政治家和官僚的干预所导致的市场扰乱，也可以避免监管者受特殊利益集团（如被监管企业、金融机构）的干扰，也可以改善透明度、稳定性，提高专业知识水平。”
　　（一）地位超然，可以避免“监管俘获”，保持监管的公正性
　　独立监管机构的优势首先表现为可以较好地避免“监管俘获”。所谓监管俘获，是指监管者被部分监管对象通过各种手段和方法输送不正当利益，从而实施不公正的监管政策，或者不公正地执法，破坏市场竞争秩序，损害守法主体的正当利益。政府机关听命于政治家，而政治家基于选票、支持率等政治考虑，可能偏向、讨好某些利益集团。在新兴市场国家法治不健全的环境下，政府机关权力膨胀冲动难以受到司法或其他方面的有效监督，更容易为部分监管对象所俘获，丧失监管的公正性。自律机构作为市场主体以“私契约”为依据组成的机构，往往受控于实力雄厚的市场主体，而且自律机构只是部分市场主体的组织，缺乏维护公共利益的激励，其监管的公信力相对更弱。独立监管机构作为中立的监管者，虽然身处市场之中，但其并不参与市场的日常活动，可以超然于市场之外；虽然也要受到政治机构的监督和制约，却无需直接承担政治责任，从而能够较好地避免监管俘获，保持监管的公正性。
　　（二）职能单一，可以实行专家治市，保持监管的专业性
　　实行监管的行业一般具有很强的专业性，对监管机构工作人员的专业知识要求很高，一般行政机关和行政官员的知识构成和实践经验难以承担监管职责，独立监管机构则或摒弃僵化的行政部门人事制度，建立灵活的机制以市场认可的价格聘请业内专家，满足监管工作的需要。监管机构一般监管某一特定领域或某一特定行业，职能的单一性可以产生一种“职业精神” ，激励工作人员全身心投入监管工作，从而有效避免传统行政机关的某些缺点如官僚主义习气，提高工作效率，有益于应对复杂多变的市场局势。监管机构的合议制决策机制也比行政首长负责制更容易避免决策的失误。
　　（三）独立决策，可以避免政治干扰，保持监管政策的连续性和稳定性
　　独立监管机构不因政党交替和政府轮换而受到影响，仅对法律而不是政治或者个人负责，可以专注于市场监管，专心于法律执行，按照法律的规定和市场的规律制订监管细则、实施监管政策，调查和处罚违法行为，不受政治、经济、外交等政策左右，保持监管政策的连续性和稳定性，避免党派或行政部门从政治利益出发不当影响监管政策而引发市场风险。

　　三、独立性的保障机制

　　要发挥独立监管机构的监管优势，必须保证独立监管机构的独立性，建立相应的保障机制。
　　（一）人事保障
　　人事制度安排分决策层和执行层两方面，其中决策层的任命方式对监管机构的独立性有决定性影响。综观各国证券监管机构领导层的任命，多由政府或政府部门长官、议会、专业委员会决定 ，这种高层面的任命表现出对证券监管的重视程度，也使得监管本身可以获得更大空间，不受政府部门的掣肘。在决策层人员的选择上，要从专业经验、利益回避等多方面进行考虑。此外，决策层人员的任期安排也是独立监管机构获得独立性的关键，如前所述，美国证券交易委员会实行的交错任期制正是其监管获得成功的一个重要原因。就执行层而言，无论独立监管机构的普通执行人员是依照公务员制度录用还是通过向社会公开招录，都要体现证券监管的特殊性要求，保证人员的专业性，并根据证券市场的特点辅以适当的薪酬福利待遇。就这一点要求而言，采取社会招聘显然相比公务员制度具有更大的灵活性，有利于独立监管机构正确履行职责。
　　（二）经费保障
　　经费保障决定了监管的广度和深度。传统上隶属于政府部门的证券监管机构，其经费来源基本上为政府财政预算，因此这种财政依附性决定了其监管的依附性，造成了政治对监管的间接影响。为了解决这一问题，英美等国允许监管机构基于使用者付费的原则，专门设置管理基金，向业者收取监管费、检查费等，连同行政规费等法定收入，使监管机构有较充裕的经费 ，降低政府经费预算对独立监管机构牵制。根据OECD的调查报告显示，多数成员国的证券监管等经济性监管机构都秉承这一原则，通过向其服务对象收费保证财务的稳定性和独立性。
　　（三）授权保障
　　法律授权是保持监管机构独立性的重要条件。包括两方面：首先是法律的充分授权。证券市场具有专业性、复杂性和敏感性的特点，是一个千变万化、不断发展的市场，也是一个不断有新产品、新业务、新问题出现的市场，对监管执法有很高的要求。证券立法应当授予监管机构充分的权力，使监管机构具有一定的自由裁量和灵活执法空间，能够根据市场发展形势及时建立适当的制度，开展日常监管，处罚违法行为，从而给予市场更大的空间，更大程度发挥市场机制的作用，尽量减少行政审批和管制，避免监管机构以审批代替监管，不当地代替市场主体决策。另一方面，证券监管机构遵循只对法律负责的原则，在开展监管工作时依法律授权而作为，较少考虑或者不考虑执法对政治、政策、党派或者利益集团可能的影响，从而避免多重考虑带来的监管不独立及监管效率损失。

　　四、对独立监管机构的制衡与问责

　　充分的独立性保障了监管权力的有效行使，但随着证券监管机构监管权力内容和范围不断扩大，为防止权力的触角漫无边际地侵入私人领域，必须通过外部制约保证对证券监管机构的可问责性。尽管各国的监督机制并不相同，但通常都包括立法、行政、司法、市场和社会等外部监督手段。
　　（一）立法监督
　　保障证券监管机构的独立性，不能排除立法机关对其实行监督，这是现代民主法治的应有之义。一方面，立法在激励监管、防止出现监管空白的同时，要发挥制约监管权力、防止权力滥用损害市场功能的作用。对于新兴市场国家而言，这一点显得尤其重要。近年来，各国都通过法律详细规定政府证券监管机构的权力行使程序，并强调程序的公开、公众参与、灵活性，以及对当事人和利害关系人的利益保护，毋庸置疑，“司法审查作为防止监管机构滥权、维护公共利益的最后一道防线”早已成为各国的共识 。另一方面，证券监管机构应当定期向立法机关报告工作，接受质询和监督，并为立法机关提供立法建议和参考。实践中，美国的证券交易委员会要向国会提交报告并对其负责，而英国议会也对其金融服务监管局实行立法监督；此外，美国证券交易委员会等专业监管机构还会经常通过调研为立法机关决策服务，因而被誉为“国会的臂膀” 。这种立法监督并不是对监管独立性的破坏，而是证券监管机构对法律负责的体现。
　　（二）行政监督
　　对于证券监管机构的行政监督体现为多种不同形式。有些国家注重监管机构内部制衡和监督。这种来自监管机构内部的监督属于第一道防线，如调查部门与审理部门分离，案件由相对独立的人员或机构承担，如美国的行政法官制度；也有建立内审程序和行政复议机制的，如韩国金融监管院。但更为有效的监督来自外部，首先是负责任命证券监管机构领导的中央一级的政府机构，如美国的总统，德国的联邦财政部。政府机构通过人事任免权形成的间接影响力会对证券监管机构的行为形成一定的制约。其次是对日常监管行为，通过设立专门的机构纠正或改正证券监管机构的不当行为，并对证券监管机构及其工作人员的违法乱纪行为进行检查、监督或做出处分，如英国行政裁判所、香港证券与期货事务上诉委员会。
　　（三）司法监督
　　证券监管机构可以依职权对市场参与者的违法违规行为予以纠正和处罚，但其执法并不是具有最终决定性效力的，如果监管对象对于证券监管机构的监管行为或决定不服，可以依法向法院提起诉讼请求救济。法院可以依据司法程序审查其裁决是否符合正当法律程序，保护市场参与者的正当权益。事实上，对证券监管机构进行的司法监督是一种被动监督，遵循不告不理原则，不能主动介入。由于司法自身的固有缺陷如诉讼时效、法官专业性等问题，司法监督也只能是一种事后的补救或补偿，对于瞬息万变的证券市场而言，依靠司法监督判定某一监管行为是否有效显然难以补偿因监管错误造成的巨大损失，因此司法监督的重点不是恢复市场原状，而是问责，唯有如此才能成为一柄悬在证券监管机构头顶的达摩克利斯之剑，发挥应有的作用。

　　（四）市场和社会监督
　　证券市场自身具有很强的自我调节功能，一旦监管机构的不当行为破坏了市场的正常运行，市场会很快做出反应，并为市场参与者所感受，并对监管机构的行为做出自己的评判。这时候市场主体无疑可以成为履行监督职能的一份子。舆论评价与监督具有“放大器”的作用，当今社会，各种新闻媒体的作用不断增强，无论是对证券市场的重大事件及时报道、分析还是对市场违规、违法行为的披露，均会给监管机构带来较大的压力，正如美国联邦法院最高法官斯特瓦特所说：“宪法所以保障新闻自由，其目的就是保障一个有组织的新闻媒体，使其能够成为政府三权之外的第四权力，以监督政府，防止政府滥用权利，发挥制度性功能。” ；随着网络和各种移动终端的高速发展，依靠社会舆论监督对证券监管机构及其工作人员的公务行为实行制约，也成为一种比较有效的途径，同时，会计师事务所、律师事务所、信用评级机构等社会中介机构也可以起到社会监督的作用，这无疑有利于监管目标的实现 。

　　五、我国证券监管机构的独立性不足问题
　　我国《证券法》并没有直接指明证券监管机构名称，人们根据1998年国务院机构设置方案和同年9月《国务院办公厅关于印发中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]131号，俗称证监会“三定”方案）及2004年4月中央机构编制委员会办公室印发《关于中国证券监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》（中央编办发[2004]7号，俗称证监会新“三定”方案）推断，《证券法》所指“国务院证券监督管理机构”为中国证监会。实际上，证监会行使我国证券监管权已是不争的事实。作为证券监管机构，证监会存在明显的独立性不足的问题。
　　首先，证监会是国务院下属机构，相对政府欠缺独立性。其次，证监会负责人按照一般行政机关干部任免和管理，没有设计专门制度予以任期保障。再次，经费收支全部纳入国家财政预算内管理 ，与普通的行政部门没有区别。作为国务院的下属机构，证监会的监管政策和改革方案因可得到中央政府的支持而更易落实，这是积极的一面。但在实践中，由于要“服务于中心工作”，要配合政府的宏观调控和产业政策，证监会往往不能居于监管者的超脱地位，使得一些市场主体受到不公平对待 。证监会还要服从“维护稳定”等政治目标，在监管实践中产生父爱主义理念，对于市场主体因自身决策而必须承受的风险、损失，想方设法予以化解、减轻、消除甚至动员国有资产弥补，使市场主体（包括投资者）产生依赖心理，失去主动分析判断和承受风险的动力，不仅损害了市场的“汰劣”机制，难以引导资源向高效率的部门流动，还会激励投机者“上访”，反过来影响社会的稳定。此外，证监会还不得不承担救灾、支持民族地区发展等政治任务，参加诸如“学习实践科学发展观”等政治教育活动 ，并且要努力将监管职能的履行与当时的政治口号挂上钩 ，使监管工作变为“三分业务，七分政治” 。而经费管理机制也对证监会监管能力提升和优秀人才引进形成了严重制约 。
　　六、结语

　　增强证券监管机构的独立性已是大势所趋，我国应顺应世界发展潮流，增强证券监管机构的独立性，建立科学的治理机制和问责机制，塑造一个新型的现代监管机构，提高证券监管的有效性。