试析建立我国地方政府发债制度的法律思考

　　论文摘要 地方政府自行发债试点在地方债问题上实现了重要突破，但其与完整意义上的自主发债仍存在不少差距。本文探寻了地方政府自主发债权的理论依据，分析了我国建立地方发债制度的现实障碍，并就地方发债制度建设中的几点关键性要素略作阐述。

　　论文关键词 地方政府发债 自主发债权 财政分权 监管机制

　　2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下简称《试点办法》），允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。地方政府发债权再次成为学界乃至全社会热议的话题。支持、肯定的声音不绝于耳，怀疑、反对的意见也不在少数。本文从此次试点的内容出发，对建立我国地方政府发债制度的相关问题进行讨论。

　　一、四地政府自行发债试点的分析

　　依据《试点办法》，自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。
　　（一）与我国以往地方政府债券的比较
　　1993年，国务院叫停我国地方债券的发行，并在第二年的《预算法》中明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但事实上的地方债券并未彻底消失。1998年亚洲金融危机期间，中央发行1000亿元的长期建设国债，并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方政府逐年归还。2009年，为减小国际金融危机对我国经济的影响，帮助地方政府解决“四万亿”投资刺激计划中资金不足的问题，国务院允许地方政府发行2000亿元地方债券，冠以“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券”的名称，而由财政部代理发行并代办还本付息。2010年财政部继续代理地方政府发行2000亿元地方债券。
　　1.相似点分析
　　制度变迁通常有两种形式：一种是危机导向；一种是利益导向。从国债转贷、中央代发到自行发债，制度变迁更大程度上都是危机导向而引发的。过去是为了应对金融危机，维持经济的稳定增长，此次地方政府自行发债试点则直接源于大规模地方债务集中到期，债务违约风险凸显的现实背景。
　　2.不同点分析
　　较之于1998年、2009年的办法，此次试点最大的变化在于地方政府在债券发行这一环节得以自主，而中央政府则扮演“额度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面对资本市场，需要遵循债券市场的运作规则。地方政府要想成功发债，就要充分披露其信用信息，增强财政透明度。自行发债试点实际是将地方政府纳入到金融生态环境中，削弱了融资的行政化色彩，以市场化的方式规范其行为，将地方政府融资阳光化，从微观层面完善金融生态环境。
　　（二）与其他国家地方债券发行制度的比较
　　在财政联邦制较为完善的发达国家，地方政府债券（也称“市政债券”）与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构成完整统一的证券市场。以美国为例，地方政府融资的主要平台就是市政债券市场。美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券，一般责任债券，政府使用税收收入向投资者还本付息。收益债券由特定的地方政府代理机构发行，以项目收益偿还。美国是典型的财政联邦制国家，地方财政独立于中央财政。更有地方政府破产制度保证中央政府不会援助处于财政危机的地方政府，避免了中央政府对地方债的担保责任。
　　而我国中央与地方之间的财政关系并非真正独立，地方发债所引发的一切财政风险最终都将由中央政府承担。

　　二、确立地方政府自主发债权的理论依据

　　从此次自行发债的试点内容看，地方政府并未拥有完整意义上的自主发债权。但不少学者认为此乃转向自主发债的一种过渡、一种准备。正如前文所述，地方政府自主发债制度为许多发达国家所确立，在财政学、法学等领域可寻得其背后的理论支持。
　　（一）事权与财权相统一原则
　　依据公共产品理论，非排他性、非竞争性的公共产品不能依靠逐利的市场主体来提供，政府必须负担提供公共产品的责任。而收益范围的区域性使得地方性公共产品更适合由地方政府提供，从而产生了财政分权的要求。财政分权即要求国家财政决策权在中央和地方政府之间有一定的划分，各自享有相对独立的财权，同时独立承担一定的支出职责。地方政府担负着提供公共物品、进行公共管理的广泛职责，产生了巨额的资金需求，因此应当根据事权赋予地方政府相应财权。发债权理应属于地方政府享有的一项财权，通过发行债券筹集资金正是财政分权体制下地方政府直接融资的重要渠道。
　　基于此，审视我国的分税制改革便可见其事权财权不相匹配的实质性缺陷。一方面，在财政收入的分配上，税权明显集中于中央政府，而地方政府仅享有零星小税种；另一方面，在财政支出的责任划分上具有较大的模糊性，实际中，地方政府肩负着提供各类公共物品的硬性责任。地方政府在财政资金上存在巨大缺口是现实而必然的。
　　（二）预算统一化、财政透明化要求
　　为确保政府预算内容的完整性和同一性，政府预算必须覆盖其全部公共收支，反映它的全部财政活动，而不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。而在法律关于地方政府发行债券的明文禁止下，地方融资平台成为我国地方政府最主要的融资渠道，由融资平台公司发行的企业债券或向商业银行贷得的款项便成为地方政府的隐性负债，游离于预算监管体系之外。
　　事实上，在地方政府发债问题上，禁或不禁都无法改变其对资金的大量需求，但其形成的影响却截然不同。唯有将地方政府举债权合法化，将其各项收支完全纳入预算管辖之内，才能有效确保公共财政的透明化、规范化。

　　三、我国确立地方自主发债权的现实障碍

　　（一）法律制度障碍
　　1.《宪法》及相关法律法规的空白
　　地方政府自主发债权涉及中央与地方的关系问题，本应在宪法层面予以明确。然我国《宪法》未对地方政府债券作出规定。此外，当前也仍没有专门的法律法规对地方债的发行作出具体规范。实践中，由国务院财政部决定地方债券的发行事项一定程度上存在于法无据之嫌。
　　2.《预算法》禁止性规定
　　现行《预算法》规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对此，多数观点认为这是为政策调整留有一定的空间，在国务院批准下的地方发债并非违法之举。然而，要真正承认地方政府的自主发债权，这一原则上的禁止性规定明显与其相悖。因此，当务之急就是着手于《预算法》的修改和相应法律的制定。回顾《预算法》的修订历程可谓漫长而曲折，目前修正案草案已进入人大审议阶段，在地方发债问题上是否能有所突破还需拭目以待。
　　（二）地方政府“道德风险”之忧
　　此次试点实施之际，反对意见更多来自于社会公众。出于对政府信用和政府自我约束力的怀疑，地方政府发债被视为危险重重。
　　首先，地方政府信用评级无可得知。由于地方政府信用评级体系的缺失、信用评级机构独立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府与投资者之间存在严重的信息不对称。事实上，根据国家审计署的统计结果，至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务，而其所负债务的真实规模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少严格的约束机制，地方政府极易出现过度举债、滥用资金等现象。因此，对地方政府发债行为的有效监督是最为紧要的一环。此外，债务是否能按期偿还也是投资者关注的问题，但基于我国中央与地方的财政关系，中央政府实际上承担着最终的保证责任，因此不足以引起投资者的过度担忧。但偿债责任的明确落实同样是建立地方政府发债制度的重要议题。

　　四、建立地方政府发债制度的配套措施

　　在上文已经提及的法律的制定和完善之外，地方政府发债制度的确立更需要配套机制的同步构建。以下试从控制地方政府发债的启动与强化发债过程的监管两方面提出建议。
　　（一）适当扩大地方政府税源
　　税权与发债权构成地方政府财政资金的两大主要来源。分税制改革后地方政府税源的限缩使得财政收入更是捉襟见肘。鉴于此，一方面可以适当增加地方政府在共享税种中的分享比例，另一方面，赋予地方政府独立的税收征收权，允许其在法律的范围内调整征税税种和税率。地方政府财源的适度增加，不仅有利于协调中央与地方的财政关系，同时也减少了地方政府通过发行债券以实现融资的需要。
　　（二）地方政府发债与清偿的监管与约束
　　1.确立全方位的监管体系
　　首先，作为“风险的最后承担者”，中央政府应当履行好监管职责，可设立专门的监管机构，负责地方政府债券发行申请的审核、地方政府的信用评级情况的发布等工作，在地方发债的统筹协调中发挥主要作用。其次，地方人大需加强对本级政府发债行为的监督，审查地方发债计划，跟踪资金使用方向，督促债务偿还情况等等。此外，还应当充分发挥社会中介机构的专业优势，通过律师事务所、会计师事务所、信用评级机构等中介机构的介入，有助于在地方政府发债过程中规范操作、提高效率。
　　2.健全信息披露制度
　　信息披露制度有助于债券市场“公开、公平、公正”目标的实现，是投资者利益的最基本保障。仅仅是政府收支信息的公开是远远不够的，地方债的债权方更关心的是地方政府的现金流，因此，加快构建地方政府定财务报告体系势在必行。信息披露更要加强及时性、完整性，以确保投资者能在第一时间内获取准确信息。
　　3.财政紧急应对制度
　　如前所述，美、日等国在地方政府无力偿债时将宣告破产。但该制度在我国并不具备客观的政治、法制环境，不存在现实可行性。然地方政府因种种原因而出现财务危机、资不抵债的风险同样存在，对此，需要确立财政紧急应对制度。地方政府财政危机应对制度的内容主要包括预警措施、紧急管制措施、财政接管等。例如，当中央政府发现某一地方政府发生财政状况恶化时，应立即对该地方政府进行监督管理，帮助其制定合理的偿付计划，并提供多种支持，尽可能改善其财政状况以度过危机。