市场经济条件下的计划法初论市场经济条件下的

   与我国曾实行的高度集中的计划经济体制相适应，计划法曾被认为是我国整个经济法的龙头法。而在实行社会主义市场经济体制后，计划法与计划一样备受冷落，或者虽有关方面仍然提到计划法，但没有或不愿去进一步探究。本文拟就这一经济法领域的“非热点”问题做一初步的探讨，以作抛砖引玉。

    

    一、计划及其法律化要求

    （一）计划的含义与一般价值

    计划是一个使用得非常广泛的用语，在不同场合的含义可能不完全相同。有人给计划下的一个“简明的、不带褒意或贬意的定义”是：“计划”是未来行动的方案。相应地，计划具有三个主要特征：（1）它必须与未来有关；（2）它必须与行动有关；（3）必须有某个机构负责促进这种未来行动。[①]

    一般说来，计划是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。它是人们在多领域、多层次上使用的一种自觉的行为。在任何领域、任何层次上完整的计划，都必须具备目标、时限和主体三大要素。常识告诉我们，工作的内容越是复杂，参与实施计划的行为主体和涉及的环节越多，越需要计划性。我国古代就有“凡事预则立，不预则废”的思想。西方经济学家也阐明了这个道理：“虽然我们无法预见未来，但如果我们没有根据当时所得到的信息而制定的未来计划，我们就无法合理地行事。”[②]工作有计划，至少可取得有序、协调、效率的优越性。所谓有序，是指因为有了明确的目标以及为此而确定的步骤、重点、分工等，可在实现过程中分别轻重缓急，保证重点，为全局奠定基础，有条不紊。所谓协调，是指通过计划作出事先的协调，处理好在计划的制定和实施过程中的总目标与子目标之间、各具体目标之间、预期目标与时间约束之间、目标与手段之间可能存在的矛盾，促进目标的顺利实现。所谓效率，是指因为有序和协调，尽可能地激励了行为主体的积极性，合理地挖掘并组织相关的条件，减少了盲目性，避免操作中的重复浪费，因而有利于提高效率。[③]有序、协调、效率的优越性也就构成了计划的一般价值。

    计划主体是多层次的，计划的对象也是多层次的，因此计划有个人计划、家庭计划、企业计划和国家计划等。作为计划法所涉及的计划，是处于宏观层次的国家计划，而且侧重于经济计划。当计划被用作经济活动的调节手段，并与国家的职能和权力结合起来，就形成了国家经济计划。

    计划是经济管理的一项重要职能，也是经济管理的一种重要手段。一般认为，经济管理具有计划、组织、指挥、协调、控制等职能，在这些职能中，由于计划职能反映了管理者的决策意图，决定着管理行为的方向，制约和决定着其他管理职能，因而被人们视为经济管理的首要职能。计划作为经济管理的一般职能，是一个广泛中性的概念，它普遍存在于不同社会制度和不同管理体制的国家之中，因而有无计划不是区别社会制度和经济社会属性的标准。[④]

    （二）市场经济条件下的计划调控

    由于我国在建国以后长期实行高度集中的计划经济体制，计划几乎无所不包，深入到了国民经济的各个领域，成为配置资源的最主要的手段。随着计划经济体制的弊端日益暴露出来，并最终为社会主义市场经济体制所取代，计划本身应当如何定位的问题就被提出来了。在这一过程中，不乏有因为计划经济的弊端而排斥、否定计划本身的，但是理性的审视和现实的需要又使得计划在市场经济中占有不可忽视的地位。

    计划不是基本社会制度的范畴。邓小平同志1992年初就指出：“计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”[⑤]

    同时，计划本身也不是特定经济体制所特有的范畴。在市场经济体制下，计划虽然不像在计划经济体制下那样作为资源配置的基础性手段，但它并不是毫无价值的，而是对市场经济进行宏观调控的重要手段。党的十四大报告明确指出：“国家计划是宏观调控的重要手段之一。”事实上，计划作为一种宏观调控的手段，恰恰在市场经济条件下才能够真正有效地发挥作用。在计划经济体制下，由于把计划的作用过于夸大，反而使计划的宏观调控作用未能显示出来，因为那时的计划已是无所不包，而不仅仅是在宏观上进行调节和控制的手段。

    对市场经济进行计划调控的必要性，首先在于社会化大生产对计划的普遍需要。市场经济是生产高度社会化的经济，社会再生产的各个方面、各个环节的联系非常广泛和复杂。这种高度社会化的经济要能正常运行，客观上需要一个社会中心进行协调，以使社会生产有组织、有计划地实现各种经济联系和协作。许多实行市场经济国家的实践说明，国家计划具有承担这种社会中心协调经济联系的重要功能，是对市场经济进行宏观调控的重要手段。

    对市场经济进行计划调控的必要性，更在于弥补市场机制内在局限性的客观需要。市场机制作为市场经济的基础性调节手段，具有不可替代的优越性，但它也不是万能的，而是有着自身内在的局限性和缺陷，即存在所谓“市场失灵”问题。这些主要有：第一，市场调节的滞后性。市场信息是经济运行中已经发生不平衡之后的信息反馈，因而市场机制的调节是在事后，这种事后性往往造成社会经济资源的浪费和经济发展的不稳定。第二，市场调节的局部性。市场机制并非在任何领域都能有效发挥作用，有些领域的经济活动只靠市场是调节不了或调节不好的，如重大经济结构和布局的调整、社会收入的公平分配、资源和环境的保护等。第三，市场调节的短期性。市场提供的信息在时间上是短期的，一般只反映眼前的供求关系和价格状况，不能反映以后时期供求和价格的变化，这就使市场调节只适应于短期的调节。第四，市场调节具有盲目性。在市场经济条件下，商品生产经营者依据市场信息决定自己的生产经营行为，但是市场信息是不完全的，这就使得依据这种信息所作出的决策具有一定的盲目性。市场机制的这些局限性表明它不能保障所有经济资源的最优配置，不能保证国民经济持续、稳定、协调发展。因此，市场经济客观上需要政府进行有意识、有计划的宏观调控，而国家计划就是宏观调控的重要手段。[⑥]

    计划调控可以在一定程度上弥补市场机制的缺陷，如可以迅速调动现有的资源用于重点建设和短线产品的生产；可以进行事前和主动的调节；可以对社会经济进行总体性调节以及对个体利益与整体利益、短期利益与长远利益进行协调等。

    计划作为宏观调控的手段，以社会经济运行总体为对象，主要通过经济政策和经济措施来调节经济利益，最终实现预期的社会经济发展目标。在社会主义市场经济的宏观调控体系中，“计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策。”[⑦]从这个意义上说，计划也是经济手段。计划与财政、金融一起，是宏观调控中覆盖最全面、影响最广泛、使用最经常的三种重要经济手段，而计划又是综合协调各类调控手段的手段。

    计划调控在市场经济条件下具有普遍意义，即使是“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性。”[⑧]“在现代世界里，政府完全可以很好地从事广泛的经济活动，包括调整收入和财产的分配，处理外部经济和外部不经济，对付结构上的不可分性，维持经济的普遍稳定。要达到所有这些目标，政府就应该，其实也必须预先作好计划。”[⑨]

    而对于要实现经济赶超目标的发展中国家来说，计划调控更是不可缺少的。刘易斯也认为：“目前，听任市场经济自由放任的发展，这在不发达国家毫无疑问是一个错误的答案。”[⑩]

    计划调控对于我国这样的发展中国家实现社会稳定和经济的超常规发展有

着更为重要的意义。

    （三）市场经济条件下计划调控的法律化

    在市场经济条件下，计划的形式主要不是采取以往的指令性计划，而更多的是采取指导性计划。今后，国家计划的任务主要是合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构和生产力布局，安排国土整治和重点建设等。这样的计划具有多种功能，如规划功能、导向功能、配置功能、协调功能和激励功能等。但计划作为对市场经济进行宏观调控的重要手段，其在我国的经济生活中实际作用的发挥程度还要取决于计划调控本身的合理与科学。而这就离不开法律制度的保障。

    现代经济理论中不仅有“市场失灵”的问题，而且也有“政府失灵”的问题，而计划的局限性在某种程度上可以构成政府失灵的一个方面。虽然计划具有弥补市场失灵的优越性，但它也不是万能的，也有其局限性。这主要表现在：首先，受信息不完全性的影响。计划的制订在很大程度上依赖于完善、及时的信息，而受主客观因素的影响，信息的收集、加工、整理以及传递往往难以做到完善、及时。其次，受主观认识水平的限制。除信息的不完全性以外，人们自身认识能力也是有局限的，因而存在着计划的制定不符合客观要求的情况。第三，受不同利益的牵制。各种计划出自不同的政府部门和具体的工作人员之手，代表着不同部门和地区以及集团的利益，因此计划的最终确定往往受到较多的牵制。第四，受非经济因素的影响。单纯的计划机制还容易受到非经济性因素（如政治势力、当权者出于政治目的等）的左右，产生所谓的非经济性调节，使计划偏离合理的目标。

    为使计划调控在市场经济条件下发挥出其应有的作用，尽可能减少在这方面发生“政府失灵”的情况，国家应当将计划加以法律化，使其建立在法治的基础上，以此作为国家进行宏观调控和引导市场运作的依据。因此，在市场经济条件下，计划法不是可有可无的，而是不可缺少的，应该尽快出台。我国的计划法没有诞生在三十多年的计划经济条件下，而有必要、也完全有可能诞生在社会主义市场经济条件下，这的确是令人回味的，但不是偶然的。因为，高度集中的计划经济体制使计划几乎无所不包，主要采取行政命令的形式，并缺乏实行法治的基础，而社会主义市场经济体制则为计划确定了一个比较恰当的位置，也就使人们能在这个位置上来制定和运用计划法，以有效发挥计划调控的作用。

    在市场经济条件下，计划法首先应对计划进行正确的定位，依法界定计划的性质和计划的范围，保证计划真正是建立在市场经济的基础上的宏观调控手段，而不能让计划越位，挤占了本应由市场机制发挥作用的领域，也不应让计划在应由其发挥作用的领域缺位，并保障政府计划职能的充分行使。其次，计划法应当对政府计划调控职权的行使行为进行必要的约束。计划调控行为如其他宏观调控行为一样，是政府行使公共权力的表现，这种权力的行使是关乎全局的，影响非常大，如果不能得到必要的约束，受到相应的法律调整，这种权力就有可能发生失控和滥用的情况，影响国民经济的正常运行。

    有学者认为，市场的自我调节是计划的前提，可以影响计划的制定或者限制计划的实施、甚至促使计划的修改与废除，从而在一定程度上避免了计划的某些缺陷对市场造成的负面影响，但不可能消化计划的所有缺陷。当市场的内在缺陷于条件具备或变化而凸现、以至于市场失灵而“自身难保”时，包括计划在内的宏观调控等调节措施的介入，恰恰是为了尽可能弥补或消除市场的缺陷，此时，就需要从法律的角度来严格地制定与实施计划，力图将计划的缺陷限制在最小的范围之内——这就是计划法。因此市场是对包括计划在内的国家调节手段的“第一次限制”，而包括计划法在内的经济法则是“第二次限制”。在实践意义上，计划法对计划的意义则主要表现为：计划法对计划权力的限制和约束以及计划法的信赖保护机制。[11]我们认为这种分析是有道理的。

    

    二、计划法的基本理论概述

    （一）计划法的概念和性质

    按照给部门法下定义的传统“模式”，计划法就是调整计划关系的法律规范的总称，或者说是调整在计划的制定和实施过程中发生的社会关系的法律规范的总称。实际上，在法和经济法的属概念的基础上，计划法只需要说明它与其他法的主要差别就可以了。因此可以简单地说，计划法就是规范和保障国家计划调节的法。从内容上看，计划法包括计划实体法和计划程序法。

    计划法在性质上属于现代经济法的范畴。既然计划法属于经济法范畴，那么它也就具有经济法的基本性质。由于从性质上将法律划分为公法和私法是法律的基本分类，因此经济法的性质，主要是指它在公、私法的基本分类中如何归类的问题。虽然有人认为经济法具有公法的性质，但似乎更多的人认为经济法横跨公、私两个领域，兼有公法与私法的性质，尽管在具体的表述上不完全相同。我们也认为经济法属于公法与私法结合的社会法，只不过其中的公法因素更多一些，因为经济法在很大程度上体现了确认和规范政府干预经济生活即权力干预权利的因素。有人认为经济法是行政法的私法化的结果，并且指出：认识“经济法是社会法”的意义不亚于认识“宪法是根本法”的意义。[12]

    计划法也明显地体现了经济法的公法与私法相结合的社会法性质。计划法所调整的是国家对市场经济活动进行计划调控的经济关系。本来，市场经济活动本身应该属于企业竞争自由、营业自由的范畴，属于“私人”活动领域，是私法的调整对象，但是在计划的制定和实施活动中却体现了国家的干预或调节因素，计划法对其进行调整主要运用了规划、指导等公法的调整方法。这种用公法的方法调整原本由私法调整的领域，是计划法具有公法与私法结合性质的主要原因。

    （二）计划法的特征

    作为经济法的一个组成部分，计划法具有经济法的一般特征，如经济性或专业性、政策性、行政主导性和综合性等。[13]当然，计划法在体现经济法的一般特征时又有自己的方式，从而形成了其在经济法中的一些特殊性。从计划法的基本性质和内容出发，我们认为计划法至少具有以下几个方面的鲜明特征。这些特征也具体地、典型地体现了经济法的特征。

    第一，政策性。相对于其他部门法来说，政策性是经济法的一个重要特征，计划法的政策性也非常明显。从根本上说，计划法的政策性是由国家计划本身的政策性决定的。政策性是市场经济条件下国家计划的一个突出的特点，它表现为计划不是对经济、社会的各个领域作出详细规定并强制实施，而是通过对企业经济活动提供基本的指导方针，为市场机制正常发挥作用提供良好的外部政策环境，运用和组织协调各种经济政策和手段，对企业行为实行间接调节。国家计划是以国家主要的经济政策作为重要内容的政策性计划，国家的产业政策、投资政策、收入分配政策等是国家计划的重要组成部分，而国家计划的实现，也主要依靠运用财政政策、货币政策、价格政策等经济手段，国家计划的实施过程也就是综合运用各种政策的过程。当然，计划与政策之间的关系比较复杂。计划是制定政策的依据，而广义的计划包括相关的政策。“‘政策’可以看作是一种固定的计划，也就是将来为实现那些决定而作出决策的总方针，……然而，如果决定是针对特殊情况作出的，而又没有任何谅解或协议说对将来情况也要以同样方法处理，那么没有政策也能订出计划。”[14]“发展计划中至关重要的不是数字，而是政策。把主要精力集中在政策上——这些政策将刺激整个经济向前运动，人们完全可能编制一个很好的发展计划而无需采用任何数字；同样也有可能制订一个完全数量化的发展计划，但因为缺乏必要的

政策，这类计划很可能是一无所获。”[15]“计划就是寻找一个能够带来发展的合理协调的政策措施体系”。[16]基于计划本身的政策性，调整计划关系的计划法也具有非常明显的政策性。从某种角度可以说，计划法是一国在一定时期宏观经济政策的集中宣示。因此，计划法的制定、实施、修改情况与一国经济政策的变化有着非常密切的关系。“计划一—经济政策为本质，计划法是经济政策的法律化、具体化和现实化，有什么样的计划法，就有什么样的的经济政策。”[17]

    第二，社会本位性。这是计划法在实质方面的特征，这是由前述计划法属于经济法（社会法）的性质所决定的。经济法是社会本位法，即它对经济关系的调整中立足于社会整体，在任何情况下都以大多数人的意志和利益为重。在经济法的社会本位性方面，计划法同样也表现得非常明显，它保护的既不是单纯的国家利益、政府利益，也不是完全的社会个体的利益，而是同这两者既有密切联系又有明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的利益。虽然本来“计划是为了一个民族而不是为了一个政府而制订的”[18]，但是应当是社会公共利益代表的政府在行使职权（包括制订和实施计划）的过程中并非没有任何其自身的独立利益。“政府在法定的限度内追求自身预算约束的宽松、程序约束的简化、职责履行责任的减轻和模糊化，甚至是办公条件的改善等等，都是司空见惯的常见现象。”[19]在计划的制定与实施过程中，一般说来，政府代表的是社会共同利益，但这并非在任何时侯都能够自动实现的，而需要在计划法中得到体现和保障。以社会利益为本位的计划法的调整，其所要达到的直接目的都是为了维护社会整体利益，而不是直接为了某个或某些私人（企业）的利益，尽管它在客观上和直接或间接地会对个体利益产生某种积极或消极的影响。计划法的社会本位性特征体现了经济法追求实质正义的基本价值，因为“经济法的实质正义要求根据特定时期的特定条件来确定经济法的任务，以实现最大多数人的幸福、利益和发展。”[20]

    第三，综合性。这是计划法在形式方面的特征。综合性也是经济法的一个主要特征，表现为公法因素和私法因素的综合、各种法律手段有机结合之综合调整以及实体规范与程序规范的统一等方面。计划法的综合性，首先表现为由计划本身的综合性决定的计划法的内容的综合性。国家计划明显是综合的而不是单一的，以此为调整对象的计划法也必然具有综合性。其次，计划法的综合性表现为其调整方法和实施手段的综合性。计划法的调整方法是多种多样的，除传统的民事、行政和刑事的以外，还包括奖励；计划法的救济措施也是多种多样的，有权力机关的救济、行政机关的救济和司法机关的救济等。再次，计划法的综合性表现为其既包括实体规范，又包括程序规范，两方面结合在一起构成完整的计划法律制度。

    （三）计划法的地位

    法的体系在作第一次划分形成基本部门以后，还可以在各部门内进行第二次、第三次或者更多次的划分，这样就相应地形成了不同层次上的法律部门。“在法的部门中可以形成一种比制度更大的构成体（规范联合体），也叫作子部门，它是法的部门的相对独立部分，由调整包含在法的部门范围中的一个特殊种类的社会关系的规范或制度构成。”[21]

    可见，构成法的体系中的部门法是多层次的。明确某一特定的法律规范集合体在法的体系中的地位，就是要确定该法律规范集合体属于何种层次的法的部门。

    计划法的地位就是指计划法在法的体系中处于何种位置，以及它与相关法律的关系问题。由于已经界定计划法属于经济法范畴，因此这里计划法的地位主要是指它在经济法体系内的地位以及它与经济法其他相关部分的关系。

    在我国目前关于经济法体系的基本构成的观点中，主要有将经济法分为两部分（市场规制法和宏观调控法）、三部分（市场规制法、国家投资经营法和宏观调控法）和四部分（经济组织法、市场规制法、宏观调控法和社会经济保障法）等不同主张。可见，将市场规制法（市场管理法）和宏观调控法作为经济法的核心和典型部分是较为一致的认识，差别似乎是在此之外是否还应将某些部分也划归经济法。在这样的经济法体系中，如果要对计划法作进一步的归类，那么基于前述计划属于宏观调控手段的认识，计划法应该属于宏观调控法的范畴，而且在宏观调控法中居于中心地位。这是由于计划在宏观调控体系中的中心地位决定的。计划既是宏观调控的基本依据，也是宏观调控的重要手段，在宏观调控体系的三大支柱即计划、财政和金融中，计划居于宏观调控的中心地位。这是因为，国家计划目标是包括财政、金融工作在内的一切经济工作的奋斗目标，在此意义上，财政、金融是为实现国家计划任务服务的，财政和金融的调控行为最终目的也是为了完成国家计划；国家计划是实施宏观调控的基本依据，也是财政、金融部门采取调控措施的依据；国家计划是协调各种调控手段的枢纽。因此，我国需要建立以计划为核心的计划、金融、财政三者相互协调的宏观调控体系。[22]

    就计划法与宏观调控法其他部分的关系来说，计划法的立法目的或其中计划目标的实现，需要各法律部门的综合调整，各法律部门之间的形态和联结又需要由计划法加以实现，各法律部门分别调整的局限性，也需要由计划法加以克服或避免，从而使得计划法的调整与各法律部门的调整直接相关。因而，计划法是一种更具有综合性的、更高层次的宏观调控法。[23]

    

    三、计划法的基本制度体系

    计划法有其自身的制度体系。作为集实体规范与程序规范于一体的计划法，它首先由计划实体法和计划程序法构成。同时，作为一种法律机制和法律规范，计划法的制度体系中还应包括计划法律救济与法律责任制度。

    （一）计划实体制度

    计划实体法在狭义上仅指国民经济和社会发展计划法，而在广义上则还包括产业政策法（主要是产业结构政策法）、经济稳定增长促进法等。

    产业结构政策法是产业结构政策的法律化，是指为推进产业结构调整、实现产业结构合理化，从供给方面促进经济总量平衡的法。由于各国的产业政策，尤其是产业结构政策主要体现在计划之中，因而认为产业结构政策法包含在广义的计划法之中是有道理的。当然，由于产业结构政策法与产业组织政策法、产业技术政策法、产业布局政策法等一起构成的产业政策法，可以构成宏观调控法中的一个相对独立的部分，且其地位有日益突出的趋势，因而它也可不再列入计划法的体系。即使在这种情况下，它与计划法的联系也是显而易见的。

    经济稳定增长促进法是指通过经济手段的综合运用，来保障充分就业和物价的基本稳定，防止停滞和通货膨胀，维持国际收支平衡，从而为经济增长提供稳定的经济环境的法。例如，德国和美国先后于1967年和1978年制定了《经济增长与稳定促进法》和《充分就业和平衡增长法》。其中，德国的《经济增长与稳定促进法》涉及宏观经济调控的各个领域和各种手段，包括宏观经济政策的目的，计划和年度经济报告，财政、金融、投资、外贸基本制度，联邦与各州的经济关系，宏观调控综合协调制度等，尤其是关于财政方面的制度极为精细，宏观调控综合协调制度也很完善。[24]

    经济稳定增长促进法由于在宗旨和核心上与计划法是具有一致性的，因而在存在计划法而又没有宏观调控基本法的国家可以在广义上归入计划法的体系。

    国民经济和社会发展计划法，即狭义上的计划法，是计划实体法律制度的基本和核心的构成部分。它主要规定国家在经济和社会发展方面计划目标及其主要实现途径。具体的计划实体法律制度主要是围绕这方面而形成的，它主要包括以下内容。

    1．计划任务制度。计划任务

是计划所要实现的目标的具体化。对国家计划任务的规定是计划法的核心所在。从根本上说，国家计划的任务，在于对经济发展规律的尊重和适应，并能有效的恰如其分的积极干预，具体地又表现为对国家实行一定的经济体制下经济规律运作的适应与促进。对国家计划任务的法律规范，昭示了计划的功能，对各具体计划内容的制定和实施具有重要的指导意义。[25]

    2．计划体系制度。计划体系是指从不同角度表述计划内容而组成的相互衔接、相互补充的计划的有机结合体。国家计划体系一般由以下各类计划系列组成：经济计划、科技计划和社会发展计划[26]；长期计划、中期计划和短期计划；综合计划和专项计划；全国计划和部门、行业计划。各个计划系列各自按照不同标识反映经济、科技、社会发展的计划目标和提出相应的条件。

    3．计划指标体系制度。计划指标是计划内容、目标、任务的具体化和数量表现，国家计划指标则是对国家未来社会经济发展的目标、规模、速度、结构、效益和效率等总体性活动的特征和状况的数量界定。计划的各项指标之间相互联系、相互依存，从而构成一个完整的计划指标体系。国家计划指标体系可以从不同的角度、依不同的标准进行分类：数量指标和质量指标；实物指标和价值指标；综合指标、结构指标和单项指标；预期指标和国家公共资金与资源的动员运用指标；指令性计划指标和指导性计划指标。其中，指令性计划指标是由国家下达的、具有强制性和约束力、必须严格执行和保证完成的指标；指导性计划指标是不具有强制性、主要通过运用经济手段促使其实现的指标。在社会主义市场经济条件下，国家计划总体上是指导性的，与传统体制相比，指令性计划指标已大大减少，指导性计划指标成为国家计划指标的主要性质和形式。在新的计划体制中，作为国家计划指标的宏观调控目标不分解下达，但由于要经由全国人民代表大会审议通过，具有法律效力，政府应努力保证实现。[27]

    当然，具有政策性特点的国家计划的核心内容就是用政策体系来取代过多、过繁的计划指标体系，而提出与计划目标、任务相适应的经济政策，使计划目标和实施条件政策化。

    （二）计划程序制度

    计划程序制度主要是规定计划的编制、审批、下达、执行、调整和监督等程序方面内容的法律制度。计划程序是计划主体作出计划行为所必须遵循的方式和步骤的总和。它是计划工作的法定环节和步骤，是使计划工作科学化、规范化的主要保障。计划程序是计划的生命所在，是计划法的关键问题，甚至在狭义上人们将计划法就等同于计划程序法。就整体上来说，计划法的目的就在于保障计划的合理编制和有效实施，对计划内容、形式和计划主体的规定在一定意义上都是为了达到上述目的，所以计划法具有程序法的属性。即使是持兼具实体法和程序法双重属性的广义计划法观点，其设想将来我国计划法体系也是由一部形式意义上的计划法典作为统率，主要调整计划程序关系，而辅之以其他计划法规以及其他法律法规中有关计划的内容，主要调整计划实体关系。[28]可见，计划程序制度在计划法上具有非常重要的意义的。计划程序制度之所以重要，是因为计划作为国家行为，是通过国家工作人员的具体活动进行的，它带有主观因素，其中就可能存在不合理的主观因素，因而有必要运用程序制度对其加以必要的约束。计划程序秩序的本质就在于保障人们正确地行使计划权力（权利）和实现计划权力（权利）。

    计划程序制度主要涉及以下方面的问题：

    1．计划的编制、审批和下达程序制度。这是关系到计划科学性和有效性、关系到计划质量和水平的一个重要的制度。这方面的制度除了规定从提出初步设想、编制计划草案、审议批准计划草案到下达计划的各个主要阶段以外，主要还是规定每个阶段的行为所应遵循的原则和规则。其中，计划编制过程中的社会参与原则就是保证计划科学性、民主性的一项重要制度。实际上，第二次世界大战以后，西方市场经济国家和一些新兴的工业化国家，为了复兴本国经济和赶超发达国家，相继引入计划协调和协商机制，其中比较突出的有日本、法国、韩国等。这些国家根据本国的特点，在计划编制过程中为提高制定计划的社会参与程度而建立了各有特色的协调、协商制度。例如：日本的“咨询”制度，要求在拟订计划过程中，采取咨询方式，通过信息的纵向交流、官民合作协调，实现社会的广泛参与；法国的“协商”原则，由政府官员与“社会伙伴”（各行业代表和社会各界代表）进行充分协商、对话，共同完成计划的编制工作；韩国的“民间自主创意”方式，财政经济院（原经济企划院）在起草计划草案时，必须广泛征集各有关方面的意见，不仅要与有关部门协商，而且鼓励公私企业积极参与，提倡公众提出自己的独到见解，共同讨论国家经济发展的目标和政策取向。这些不同方式的社会参与制度对于保证各自计划的科学性和有效性发挥了重要的作用，体现了市场经济条件下编制计划的一般特征。[29]

    2．计划的执行和调整制度。执行是计划工作（过程）中的正常和基本的环节，是计划发挥调控作用的必经程序和决定性阶段。计划的执行因指令性计划指标和指导性计划指标要求的不同而有所区别。计划的调整则是计划工作（过程）中的非正常和特殊的环节，是在计划执行过程中，因情况的变化，依法定权限和程序对计划进行必要的变更或修改。计划的执行和调整都要遵循相应的原则和规则。尤其是计划的调整，更需要有严格的规范，只有在符合法定条件时、在法定职权范围内、在履行法定程序的情况下才能进行。计划的执行也需要多方面的条件和保障措施。因此，计划的执行和调整制度具有非常重要的意义。

    3．计划的监督制度。计划的监督也是计划程序的重要方面，它是在计划的执行过程中对计划执行单位完成计划的情况进行的检查、监察、督导和纠正。通过计划监督，按照国家计划的要求以及经济和社会发展各指标之间的相互关系，对其发展态势及时准确地做出分析判断，便于各级主管机关适时适度地采取措施进行调节，以避免经济和社会发展过分偏离预期的目标。计划监督是计划执行的保障性程序，有利于维护计划的严肃性，最能体现计划法治的原则和精神，因此这方面的程序制度的积极意义也是非常明显的。计划的监督制度必须对相关的原则和规则包括监督的主体、形式、进行明确的规定。

    （三）计划法律救济与法律责任制度

    实施法律救济，并配置相应的法律责任，是实现计划法对计划进行“第二次限制”不可或缺的必要措施：实施法律救济，是为了使有关市场主体在其因计划而生利益遭受损害时存在寻求救济、获得赔偿或补偿的可能性；配置法律责任、尤其是计划权力主体的责任，则是为了使上述可能性能够最终得以落实。[30]

    因此，计划法律救济与法律责任制度构成了计划法基本制度体系中的一个重要方面。

    计划法律救济制度，是指规定在计划法律关系主体的权利不能正常享有和权力不当行使时，依法对其加以纠正或补救的法律制度。这一制度对于有效地控制计划权力、切实保障市场主体的计划权利具有非常重要的意义。因为，在计划法律关系中，计划管理主体往往处于支配地位，尽管在计划制定过程中要求广泛吸取社会主体的意见，但实际操作中往往以单方意思作出，且计划内容具有概括性和宽泛性，往往使计划管理主体享有较大的自由裁量权，如没有相应的法律救济，则易使计划的执行偏离其既定方向，还可能导致这种自由裁量权的进一步滥用。[31]

    计划的法律救济制度实际上是一种综合性的救济制度，包括权力机关的救济、行政机关的救济和司法机关的救济等。而且，除少量的是专门针对计划行为的以外，多数还是

针对一般行政行为的法律救济。

    计划法律责任制度，是指规定在计划的编制、执行等过程中，有关主体依法应当承受肯定性或否定性法律后的法律制度。这是计划法作为法、计划法具有权威性和严肃性的必要条件和根本保障。在计划法律责任制度中，由于计划法中不仅有强制性规范和任意性规范，而且有大量的提倡性规范，因此计划法律责任不仅有否定性的责任，即传统的民事的、行政的和刑事的责任，而且还有肯定性的责任，即体现经济法重要特点的奖励。计划法律责任包括计划管理主体的法律责任和计划执行主体的法律责任。这两种责任有不同的特点和内容。相对来说，因主客观各种因素的影响，确定计划管理主体的法律责任较为困难。这方面制度的完善程度取决于一个国家整个法治进程的状况和法律责任制度的精细化程度。

    四、我国计划法律制度的现状和完善

    （一）我国计划法律制度的现状

    虽然在我国长期的计划经济体制下计划作为资源配置的基础性方式和国家管理经济的主要手段，但是我国一直没有一部形式意义上的计划法，也没有形成有效的计划法律体系。这是由于在高度集中的计划经济体制下，国家对经济运行实行严格的控制，财政统收统支、产品统购统销、价格严格管理，计划的实施只是指标和任务的分解下达，计划几乎无所不包，并且主要通过行政指令加以实施，没有产生出对于法律调整的内在需求，反而在一定意义上排斥严格的法律调整。

    当然，这并不是说我国长期以来没有任何计划法律规范。事实上，新中国成立以后，我国先后制定了一些有关国家计划的规范性文件，如《国民经济计划编制暂行办法》（1952年1月）、《关于编制国民经济年度计划暂行办法（草案）》（1953年8月）、《中华人民共和国国家计划委员会暂行组织通则》（1955年10月）、《关于改进计划体制的规定》（1958年9月）、《关于加强财政计划工作的决定》（1960年1月）、《关于改进计划体制工作的若干暂行规定》（1984年10月）和《关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规定》（1987年3月）、《关于试点企业集团实行国家计划单列的实施办法（试行）》（1992年8月）、《国家指令性计划和国家订货的暂行规定》（1993年8月）等。这些规范性文件对加强当时的计划工作和完善计划法制起到了一定的积极作用。但是，随着我国经济情况的变化，特别是我国由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制以后，我国原有的计划法律制度已明显不能满足实际需要了。经过近几年的法规清理，我国原有的关于计划的规范性文件大多被废止。

    目前，我国的计划法规缺乏系统性、整体性，一些重要方面缺乏基本的工作制度和管理规范，特别是法律和行政法规层次的基本上是空白。关于国家计划的一些基本问题，如计划的性质、职能、任务，计划的法律责任，各级国家计划管理机关、各计划执行主体在国家计划工作中的权力（权利）、职责（义务）等，都没有明确的法律规范。我国的计划法已经酝酿了20年，从20世纪80年代初开始起草，后因体制问题于1983年暂时搁置。80年代末继续工作，目前已经十余稿，但由于种种原因，至今尚未出台。目前，我国计划方面的立法不仅滞后于市场主体和市场秩序方面的立法，而且也滞后于宏观调控其他方面的立法，在整个宏观调控立法中是最为薄弱的。

    （二）我国计划法律制度的完善

    既然在市场经济条件下，计划有其必要性，并且在整个宏观调控中处于中心地位，那么在强调市场经济是法治经济的今天，按照建立社会主义市场经济体制的客观要求和深化计划管理体制改革的需要，对我国计划法律制度进行完善是非常必要和紧迫的。

    在完善我国计划法律制度时，首先涉及到我国计划立法的模式问题。关于计划立法的模式，目前世界上主要有三种：一是集中式，即制定一部计划法典，规范所有的计划关系；二是分散式，即不制定统一的计划法典，而将计划关系分别规定在不同的经济法规或其他法律法规中；三是结合式，即以一部形式意义上的计划法典为主，同时辅之以单行的计划法规，并且可以在其他相关法律法规中对计划问题作出规定。[32]

    相对来说，第三种模式较为合理，也更为适合我国的情况。当前，特别需要抓紧《中华人民共和国计划法》的制定，形成我国计划法律体系的龙头和核心。

    在完善我国计划法律制度的具体方面时涉及的问题很多。这里，仅就完善计划程序制度略作说明。

    如前所述，计划法在狭义上甚至被等同于计划程序法，但不管怎样，计划程序制度确实是完善我国计划法律制度时的重点。为此，在我国未来将要制定的《计划法》、《行政程序法》等法律及其他配套规范中对计划的制定程序、实施程序和监督程序等作出更合理、更完备的规定，使之切实做到有法可依和规范化。首先，要增强计划程序的民主性，包括通过立法作出有关公听会、审议会、利害关系人和其他相对人参与行政程序制定过程表达意见等具体的程序规定。其次，要增强计划程序制度的公开性，包括通过立法作出预告草案、公开解释、说明理由、周知民众等具体规定，让制定计划的过程置于民众的关注和监督之下。再次，要增强计划程序的科学性，包括通过立法作出有关咨询专家意见、采用现代信息处理技术手段进行定量分析预测等具体规定，使计划更具有可操作性和有效性。[33]

    实际上，上述计划程序制度的民主性、公开性和科学性要求，集中体现在社会参与制度上。建立健全计划的社会参与制度既是市场经济条件下经济民主的要求，也是保证计划工作科学性、合理性的要求。“计划是为了一个民族而不是为了一个政府而制订的，……它要求公众参与计划设计的每一个阶段。”[34]

    因此，需要总结我国计划工作的历史经验，借鉴国外的有关做法，建立健全有中国特色的社会广泛参与、咨询对话的、规范的组织制度和有效方式。一是要建立计划协商对话制度。计划方案的制定，需要以各种形式吸取优秀专业人员参与，包括专家学者和社会团体，特别是有关研究机构，充分协商对话，听取意见，体现全社会的参与。二是要建立计划咨询制度，促进宏观决策的科学化、民主化。这种社会参与的制度应当在我国计划法中得到明确的体现和充分的保障，是完善我国计划法律制度的一项重要课题。


    [①] 参见［美］莫里斯•博恩斯坦编：《东西方的经济计划》，朱泱等译，4页，商务印书馆，1980。

    [②] ［美］刘易斯：《经济增长理论》，485页，上海三联书店，1994。

    [③] 参见武少俊主编：《国家发展计划概论》，6页，中国人民大学出版社，1999。

    [④] 参见吕汝良等主编：《国家计划学》，8页，中国计划出版社，1995。

    [⑤] 《邓小平文选》第3卷，373页，人民出版社，1993。

    [⑥] 参见吕汝良等主编：《国家计划学》，16－17页，中国计划出版社1995。

    [⑦] 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日）。

    [⑧] 转引自[日]金泽良雄著：《当代经济法》，刘瑞复译，46页，辽宁人民出版社，1988。

    [⑨] 詹姆斯•米德：《效率、公平与产权》，301页，北京经济学院出版社，1992。

    [⑩] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，6页，北京经济学院出版社1988。

    [11]

    参见李刚：《市场和计划法：对计划的两次限制——试论计划法若干基本问题》，载漆多俊主编《经济法论丛》第六卷，243－248页，中国方正出版社，2002。

    [12] 参见孙笑侠著：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，90页、86页注②，山东人民出版社，1999。

    [13] 参见史际春、邓峰著：《经济法总论》，55-66页，法律出版社，1998。

    [14] ［美］莫里斯•博恩斯坦编：《东西方的经济计划》，朱泱等译，4页，商务印书馆，

1980。

    [15] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，11页，北京经济学院出版社，1988。

    [16] 缪尔达尔：《亚洲的戏剧》，转引自邱本：《自由竞争与秩序调控》，380页，中国政法大学出版社，2001。

    [17] 邱本著：《自由竞争与秩序调控》，399页，中国政法大学出版社，2001。

    [18] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，255页，北京经济学院出版社，1988。

    [19] 王源扩：《重构学科基础 远离国家本位》，载于史际春、邓峰主编：《经济法学评论》第二卷（2001），439－440页，中国法制出版社2002。

    [20] 史际春、邓峰著：《经济法总论》，154页，法律出版社，1998。

    [21] 孙国华主编：《法理学教程》，379页，中国人民大学出版社，1994。

    [22] 参见吕汝良等主编：《国家计划学》，23－24页，中国计划出版社，1995。

    [23] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，98－99页，中国方正出版社，2002。

    [24] 参见谢增毅：《德国〈经济稳定与增长促进法〉及其新启示》，载《当代法学》2002（3）。

    [25] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，106页，中国方正出版社，2002。

    [26] 当代各国的计划以经济内容为主，并全面社会发展的各个方面，以实现社会化大生产条件下经济、科技和社会的协调发展。

    [27] 参见武少俊主编：《国家发展计划概论》，190页，中国人民大学出版社，1999。

    [28] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，82-83页，中国方正出版社，2002。

    [29] 参见武少俊主编：《国家发展计划概论》，273－275页，中国人民大学出版社，1999。

    [30]

    参见李刚：《市场和计划法：对计划的两次限制——试论计划法若干基本问题》，载漆多俊主编《经济法论丛》第六卷，248－249页，中国方正出版社，2002。

    [31] 同上，第249－250页。

    [32] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，92页，中国方正出版社，2002。

    [33] 参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，309页，中国人民公安大学出版社，2000。

    [34] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，255页，北京经济学院出版社，1988。