经济法视域中的政府经济行为规范的制度分析

〔摘要〕由其超越民商法“意思自治”的规定性以及规范政府行为的特质所决定，经济法与政府的经济行为存在着天然的耦合性，而经济法视域中的政府经济行为就必然被赋予经济法的特殊意义。同时，我国相异于西方国家的特定本土资源也决定了我国经济法这一具有高度回应性的法律在规范政府经济行为时必然呈现其特有的规定性。

    〔关键词〕经济法；经济法视域；政府经济行为

    如何充分发挥政府对经济的推动作用，又将其限制在法律的理性框架内，以预防权力遭到滥用以至于侵害公民权利的后果，是法学界面临的现实课题。而经济法以其与政府行为的天然耦合性，无疑将担当起规范政府经济行为的重任。因此，在经济法视域中研究如何规范政府经济行为必然具有深刻的现实意义。

    一、政府经济行为的经济法界定

    传统经济学将政府经济行为理解为作为国家权力机构的政府所具有的经济职能的具体运用方式。1这种把政府经济职能视为政府经济行为研究的逻辑端口的做法难以完全涵盖当代市场经济条件下政府经济行为所呈现出的崭新特征。当代政府经济行为的内涵界定更加注重培育与市场的互动关系，通过进一步赋予中介组织更多的调节空间以使政府回归其应有的职能定位，同时也赋予政府既积极融入经济全球化的进程，又力图保护民族利益的艰巨使命。因此，有必要先对当代经济学意义上的政府经济行为的内涵加以拓宽，才能更恰切的理解经济法视域中的政府经济行为。

    与经济学的界定相比，经济法从一个不同的视角对政府经济行为作出相异的界定，但二者并不是泾渭分明，毫无关联的领域，而是存在着互为促进的紧密联系。经济学关于政府经济行为的界定是从经济法上对政府经济行为权力和权限的定位的前提和依据，而经济法视域中对政府经济行为权力和权限的界定又是经济学上政府经济行为实现的范围和手段。2因此，经济学意义上的政府经济行为的内涵界定为我们从经济法的视角理解政府经济行为提供了宏观的背景依赖，经济法视域中的政府经济行为必须在这一参照系下才能得到更为准确的认知。同时，经济法自身的内在规定性也必然会影响对政府经济行为内涵的界定，因此，有必要在经济法的视域下对政府经济行为的内涵进行一番解析。

    1.经济法视域中的政府经济行为首先是具有法律意义的经济法上的行为。经济法规范的行为首先应属于法律行为，作为政府经济行为主体的政府及其经济管理职能部门所作出的任何经济法上的行为必然具有法律上的意义，产生相应的法律后果，换言之，就是“政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为”。3与经济学意义上的政府经济行为着重研究政府的经济职能影响经济运行的效果相比，经济法视域中的政府经济行为更强调通过责权利的设定将政府干预经济行为纳入经济法的规范体系加以规制，以达到政府经济行为法制化的目的。其次，政府经济行为作为经济法上的行为，必然具有经济法上的特定意义，如前所述，由于经济法具有超越民商法“私”的规定性而允许政治国家介入市民社会的特质，经济法视域中的政府经济行为也相应的被赋予补充民商法调节市场经济之不足的使命，这必然不同于民事行为的意思自治性，而更多体现为对市场主体行为的积极且主动的干预。

    2.经济法视域中的政府经济行为以追求实质正义为其根本目的。以民法为典型表征的私法体系确立了“ 同等的人应受到同等的对待”的形式正义，它为市场中的竞争者们划定了同一的起跑线并制定了一视同仁的竞争规则，营造了一个“ 看似公平”的竞争环境，但却忽略了处于同一起跑线上的竞争者有可能因为诸多先天不足的原因，而一开始就注定了成为落后者的结局，以及市场竞争中的强势群体有可能利用其所谓公平的竞赛规则而做出排斥异己的实质不公平的行为。尽管现代民法已经出现趋向实质正义的自我改造，但无法超越其意思自治的规定性，否则将使自身面临消亡的危机。而经济法由于其产生伊始就肩负着修正民商法难以逾越的形式极端性所带来的弊害，4因此，经济法视域中的政府经济行为必然要以实现社会领域内的实质正义为己任，其理念是：每个社会成员，仅因为他是社会成员之一，就有权不仅享受其他成员所提供的个人生活所需，而且有权享受每一个人都想得到而实际上确实对人类福利有益的一切好处和机会。5因此，经济法上的政府经济行为偏重于对不同情况的人予以区别对待，“既要允许优者胜，又要保障劣者存，既要鼓励增强强者，也要扶持提携弱者，既要使好的锦上添花，也要对坏的雪中送炭，”6从而使得各个主体都能各得其所，共同发展。这种实质正义观还体现为政府经济行为手段的丰富多样性，即政府对经济运行过程的干预行为“ 既包括直接的政府管制行为，又包括间接的调控行为；既包括权力手段，又包括非权力手段”。6申言之，经济法视域中的政府经济行为一改民事行为追求形式正义的机械、刻板，转而以“ 对于特定主体而言在形式上、表面上不公正但求达到结果和实质公正”7的实质正义为其追求的根本旨趣。

    3.经济法视域中的政府经济行为以可持续发展的社会整体效益观为其追求的根本理念。可持续发展“ 系指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展”。8与民商法以个人利益为本位且难以逾越这一理念而达至个体效益与整体利益的平衡相比，“ 直接追求社会效益应为经济法价值观的独到之处”，9经济法因而强调可持续发展的社会本位的整体效益观，其所追求的效益“ 不是一般而言的经济成果最大化，同时更是宏观经济成果、长远经济利益以及人文和自然环境、人的价值等诸多因素的优化和发展，微观和经济的成果只是社会效益的组成部分之一”。10由此可见，作为经济法规范界域中的政府经济行为必然要通过对市场经济运行活动的适当干预，以超越个体利益的超然姿态来调整甚或限制市场个体只顾追求个人利益而忽视社会整体长远利益的行为，以实现个体效益和整体效益、微观效益和宏观效益以及短期利益和长远利益相统一的社会整体效益。

    总之，经济法视域中的政府经济行为强调责权利的经济法的规范意义，注重调整手段的丰富多样性，以可持续发展的社会整体效益观为其追求的根本理念，以更好的实现社会的实质正义这一经济法的根本价值。

    二、我国经济法视域中政府经济行为规范的具体制度分析

    经济法视域中的政府经济行为规范实质上就是政府法制化的问题，即将政府的经济地位、作用与权力的内容、行使方式以及行使的后果、责任等都通过经济法予以规范，正如哈耶克所指出的：“ 法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务”11.具体来说，经济法主要从静态与动态两个角度来规制政府行为。

    （一）从静态角度规制政府经济行为

    从静态角度规制政府经济行为主要着重于实体规范，即由国家权力机关制定出带有总则性、支柱性或法典性的一系列法律、法规来规范政府及其公共行政行为12.实体规范是从静态角度对政府具有实质性内容的权力进行规定，具体来说，在实体规范上规制政府行为主要表现在以下几个方面：

    1.政府经济行为的权力来源。权力与权利有着本质的区别。权利具有先于法律而存在的天然性，因而法律对于权利的规定不是在创造权利，而只是对权利的确认和有关权利的行使与交易的一般性制度安排，因此，对于权利的来源应秉持法无明文禁止即允许的原则，也就是说，凡是没有明令禁止的，都可以做。与此正相反，权力由于归根结底来源于人民即

权利主体的赋予，并且具有凌驾于个人意志之上的强制性，如果不对其来源加以限定，很有可能成为侵犯公民权利的最大祸害，因此为保证权力行使的正当性，对权力必须首先采取授权规则，在其来源上予以明确规定，也就是采取政府职权法定和“ 凡未授权即禁止”的原则，要求政府在行使权力的过程中树立“ 有限行政”、“ 有限政府”的理念，以从源头上预防政府无法律依据，滥加干预市场主体的经济活动的行为。例如，经济法应当对计划权力在各级政府中如何分配，在何种情况下赋予政府反垄断的权力等等做出规定13.所以，规范政府经济行为，首先应当从其权力来源方面着手。

    2.政府经济行为的权限。由于政府行使权力具有不断膨胀的惯性，即所谓的“ 管制扩大化”的需求，如果政府的权力触角无限制的延伸到私权领域，将使社会退化到披着法制和市场外衣的计划经济时代14.我国政府由于改革滞后，存在着无所不管的“ 万能政府”现象，许多政府官员仍未摆脱人治的守旧观念，时常未经授权，便以市场主体的行为妄加指挥，结果不仅造成政府管了不该管的事，而真正属于政府职能内的经济调节、公共服务等事务却处于“ 虚位空缺”的状态15，而且还极大的侵犯了市场主体的权利，压抑了企业和个人的活力不断侵蚀经济发展的根本动力。经济法规范政府经济行为的权限就是要限定政府经济行为的限度，实现政府的适度干预。应当在政府与市场、企业、中介组织等不同的主体之间进行分权，明文规定诸如政府拥有制定经济发展计划，市场经济的游戏规则等经济管理权，以及提供在经济发展中个人无法提供的公共物品16.而政府超出此原则性范围行使权力的行为必然是属于过度干预应予以明令禁止。

    3.政府经济行为的责任。市场经济是一种平等、自由交换的权利经济，它客观上要求政府在行使权力时必须充分保护和尊重市场主体的权利，即不得随意侵犯市场主体在法律的范围内实现和处分自己的利益的权利而一旦政府行为不当，侵害了市场主体的权益，法律应当提供一种对其利益损失进行充分有效的补偿机制和救济的渠道，这就必然要求确立和完善政府的责任制度通过对政府违反法定义务、超越法定权限、以及滥用行政权力的违法行政行为进行否定性评价，强制违法行政者作出或禁止其作出一定行为，以回复市场主体遭到侵害的合法权利，弥补其因此而受到的损失，使被破坏的法律关系和法律秩序得以恢复17.如果不对政府行为设置相应的责任，不仅经济法制定的基本规范将失去有效施行的保障，而且规范政府经济行为也最终难以实现由于政府主要通过行政行为来行使权力，因此，确立政府经济行为的责任主要应以行政法律责任为主，也就是行政法律关系的主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任18，之外，再辅之以行政违宪责任以及政治责任等责任体系予以补充。

    （二）从动态角度规范政府经济行为

    从静态角度规范政府经济行为主要解决的是政府享有哪些经济权力、经济权力的范围以及相应的经济责任问题，但这还不足以纠正政府行为过程中可能产生的偏差，对政府在动态方面的行为加以规制也应是规范政府经济行为应有之义。“因为，即使政府在规定的范围内活动，如果没有恰当、合法的方式，同样也会造成对市场主体权利的侵害”19.因此，规范政府经济行为“不仅要规制政府行政活动的范围，也要规制政府行使权力的方式，即要明确政府公共行政活动的程序”20.经济法对政府行为方式的规范主要应注重政府在干预经济活动中的平等性和科学有效性，加强政府的” 领队和顾问角色，实行一种积极和民主的服务行政模式21，进一步扩大诸如行政指导、行政契约、行政计划等非强制性手段来增强相对人主动配合的积极性，从而提高政府经济行为的效率。同时，要更好的规制政府经济行为，实现规范与程序规范缺一不可，正如凯尔逊所说的：“这两类规范实在是不可分割的。它们只有在有机的结合中才组成法律。每一个像我们所称的完全的或主要的法律规则，都包含了形式的和实质的两种成分。”22经济法通过在权力行使的时间、空间及相对人的参与上设计出科学、合理的程序，促使各个权力主体之间以及权利主体对权力主体的制约，来减少政府行权过程中的偏差，达 到规制政府经济行为的目的。

    参考文献：

    1.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第113页。

    2.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第112页。

    3.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第115页。

    4.〔美〕彼德·斯坦等：《西方社会的法律价值》，王献平 译，中国人民公安大学出版社1990年版，第85页。

    5.邱本：《自由竞争与秩序调控—经济法的基础建构与原理阐析》，2001年版，第353页。

    6.吕忠梅、陈虹：《政府经济行为的法律规制》，载自《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2001年版，第115页。

    7.史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社2001年版， 第155页。

    8.参见联合国环境规划署1989年发布的《关于可持续的发 展的声明》。

    9.史际春、邓峰：《经济法的价值和基本原则刍议》，《法商研究》，1998年第六期。

    10.史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社2001年版， 第157页。

    11.（ 英）哈耶克：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社，1997年版，第73页。

    12.蔡立辉：《政府法制论一转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第90页。

    13.吕忠梅、陈虹、彭晓晖：《规范政府之法—政府经济行为的法律规制》，法律出版社，2001年6月第一版，第211页。

    14.王肃元：《经济法概念新探———一种经济分析思路》，载《甘肃政法学院学报》，1996年第2期。

    15.倪国良：《“有效政府”：西部大开发制度创新中的政府角色定位》，《开发研究》，2001年6月，第4页。

    16.倪国良：《“有效政府”：西部大开发制度创新中的政府角色定位》，《开发研究》，2001年6月，第4页。

    17.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第115页。

    18.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第116页。

    19.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第120页。

    20.蔡立辉：《政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究》，中国社会科学出版社，2002年1月第一版，第120页。

    21.吕忠梅、陈虹、彭晓晖：《规范政府之法—政府经济行为的法律规制》，法律出版社，2001年6月第一版，第213页。

    22.（奥）凯尔逊：《法与国家的一般理论》，中国大百科 全书出版社1996年版，第146页。