产权制度安排与企业组织行为的效率问题刍议

一、引言

　　“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”是国有企业产权制度改革的基本方向。现代产权理论认为：有效的产权制度安排-产权清晰，即明确产权由谁所有，谁支配，谁受损和谁受益，会激励人们有效地利用资源，包括外界的和自身的资源，以提高经济活动的效率。这就是国有企业产权制度改革的意义所在。与之同理，低效（或负效应）的产权关系状态-产权模糊，会导致经济组织缺乏活力和资源利用的低效率。这在传统经济体制下的国有企业中，是较为普遍的现象。近十几年来，作为企业组织管理行为的制度创新模式-项目管理法在我国建筑行业的引进和推行情况，就存在这方面的问题。本文拟从这一实证现象的观察，来分析产权制度上的差异与企业组织管理行为绩效的关系，以期于国有企业产权制度改革的话题探讨有所裨益。

　　二、项目管理法的概念及渊源

　　项目管理法，是改革开放以来工程建设领域广泛推行的管理组织行为模式之一。项目管理的一般含义是：于规定期限、费用和质量标准的一次性任务或对象上进行的规划、组织、控制与协调。其在经济学上的意义是：以项目为责任基点，按项目的技术特性进行要素配置与资源整合，以实现组织管理行为的效率最大化。根据通行的看法，项目管理最早是在二战期间，美国为原子弹研制的“曼哈顿工程”中产生。到70年代，美国出现了象CM服务公司（CONSRUCTION MANANGEMENT）这类以提供工程设计、预算投资分析、进度质量控制和财务决算等项目管理专业化服务为主业的管理咨询机构，使项目管理成为一门广泛应用于工程建设、重大科研项目和军工航天等领域的综合性应用管理学科。由于工程建设及建筑施工活动特别适合进行项目管理，因此，项目管理法也成为我国建筑施工行业进行组织管理行为方式改革的选择之一。与政府主导型的经济体制改革模式相适应，项目管理法的最初引进和推广，是源自政府的大力倡导，而不是国有企业内部的自发创新。作为一种组织行为模式，项目管理法最早的国内蓝本是日本大成公司1984年在云南鲁布革电站的工程管理实践。之后，国家计委、建设部自1987年起连年行文，以政府规范性文件的形式，把“鲁布革经验”作为工程施工管理体制综合改革的基本模式，向国有施工企业及全行业推广。进入90年代，随着《施工企业项目经理资质管理试行办法》（1992年）的施行，到建设部于1996年发布“关于进一步推行建筑企业工程项目管理的指导意见”时，项目管理已成为建筑业普遍采取的管理组织形式。

　　三、项目管理法与传统组织管理行为的效率比较

　　显而易见，项目管理是现代生产方式专业化和社会化的产物。在特定的社会经济活动中，项目管理法是参与主体的组织行为对高强度管理需求的契合。与传统的组织管理方式相比，项目管理法具有对企业组织行为机制的特殊性要求，其特点是：

　　（一）根据任务或管理对象的单件性，管理过程的一次性和工作场所的流动性特点，采用项目管理机构与项目实施过程相始终的动态管理。这种管理组织方式不同于传统管理对组织管理机构固态化的追求，它更注重于管理手段的适应性和有效性。

　　（二）以管理对象-项目做为成本、费用控制的中心，与传统企业的按层级组织划分核算单位的方式相比，项目管理更符合“差异控制应接近差异发生源”的管理学原理。这显然更有利于提高投入产出核算的精确性。

　　（三）要求对管理手段或生产要素进行市场化调配。这包括组织内部的模拟市场管理和外部资源按市场交易方式的选择取舍。这是项目管理的制度条件和物质基础。与按部门（或层级组织）分配并控制资源的传统管理组织方式相比，项目管理在资源配置方式上更具开放性、竞争性和效率性。

　　（四）按项目管理要求构建的组织管理机构，强调突出组织的横向协调功能，形成了组织行为与项目管理的网络化联系。这种组织形式可减少纵向层级机构在信息传导和行为效率上的阻滞与损失，进而有利于管理决策的灵敏性和准确性。

　　（五）项目管理法对现代管理科学手段的包容与支持，如网络计划、信息技术、价值工程、系统论和控制论在项目管理实践中的广泛应用，使项目管理法比传统的组织管理方式更具成长性、适应性和科学性。

　　总之，项目管理主要诠释的是这样一个命题：对组织管理行为的资源化定义和对要素配置效率的追求，使管理目的的实现不仅仅依赖对一般性生产要素的直接管领，而是强调知识、技能和资本密集程度所提供的，动员与支配社会性资源的能力，以促进组织管理效能的最大化。

　　四、项目管理法在国有施工企业组织管理行为中的效能衰减问题

　　根据以上分析，项目管理法对于企业组织行为效率的合理性是毫无疑义的。同样应该肯定的是，项目管理法是建国以来建筑业最具创造意义的企业组织管理行为革新。在十几年的推广实践中，有一大批重点建设项目得益于项目管理法的施行而高速高效的建成（如京津塘高速公路、葛州坝水利工程、引滦入津工程等），并对传统的行业管理体制、观念和企业组织行为方式带来巨大的变革与冲击。但是，当前国有施工企业普遍存在的组织管理行为的低效率，使人们对项目管理法这种相对单一的管理技术手段，对于传统体制框架下的企业组织效率的刺激能力，怀有深深的疑虑。实际上，在相当一些国有施工企业（包括许多大中型企业），所谓的项目管理早已悄悄地向传统管理复归。最明显的例子是项目管理机构已成为传统的企业分支机构。这其中或许有些属于企业根据总体战略所做的内部结构调整。但在多数情况下，这类倾向的发生更为普遍：

　　（一）企业内部生产要素的市场化调配功能残缺，不能为项目管理法的实施提供基本的物质运行条件，主要依靠传统方式进行资源管理。

　　（二）企业管理职能部门的横向协调与监控作用虚置，网络功能不健全，对项目作业层的调控功能定位模糊。

　　（三）项目机构组织固态化，机构的封闭性强，信息传导阻塞和失真。



　　（四）项目组织机构的利益局部化、长期化，成员的“谈判意识”强烈，项目经理责任制演变为个人承包制，利益刚性与组织效能呈反向增长。

　　（五）项目管理与传统管理组织方式并存，资源待遇、经营条件和经营收益上的差别，导致企业内部成员间的利益摩擦，降低或消解了项目管理法的示范性与带动性。

　　上述因素的存在，使企业的组织运行成本增加，抵消或降低了内部组织管理创新的收益。造成这种情况，固然有企业经营观念、生产技术条件和管理者素质等微观方面的原因，也有既定的产业政策环境、企业的产权关系和组织结构条件等外部性的宏观因素。具体的讲，这种外部因素造成的项目管理法对企业组织行为改善的效能衰减，主要表现在以下几个方面：

　　（一）长期以来的计划管制，忽视产业的专业化分工和技术进步，造成行业的组织结构与产业发展不相适应，社会化的专业分工发育不全，缺少项目管理法所依赖的专业分工条件的支持。我国的国有施工企业是按行政隶属关系划定规模等级的，专业分工局限于部门和一般学科分类。尤其是曾经长期按企业等级计取工程费的政策，显然不鼓励行业内合理的社会分工，而且不利于技术密集型企业的生成发育。由此形成企业全能型和粗放式生产长期占据主导地位，全行业在低水平下过度竞争，进而难以造就技术服务型的专业化项目管理经营主体。

　　（二）国有企业产权制度改革滞后，政企不分，政资不分。企业担负着多重角色和职能，利益取向多元化，企业管理人员官僚化，组织机构行政化。由此造成多重角色目标的利益冲突和内部机能紊乱，并且难以提供项目管理所要依托的，具有合理弹性与单一目标的管理组织形式，使项目管理只能在原有的组织框架内进行，从而无法体现项目管理法的优势。

　　（三）迄今为止的以承包制为主的经营方式，主要依靠放权让利作为激励手段。它不能产生由产权责任明确而形成的完整意义上的约束激励机制。由于风险和利益的极度不对称，这种经营方式不仅不能形成有效的管理规制，反而强化了内部成员的“利益自主”意识。为了追求对承包利益和经营资源更放任的支配权，项目管理的决策事项时常被“谈判动机”所支配，从而产生企业组织行为的效能递减，使项目管理法所要求的效率及经营目标被削减或放弃，使项目管理蜕变为单纯的利益承包而不是风险承包。

　　（四）在上述体制性问题的困境中，构建项目管理法所要求的“企业组织横向网络功能”，在实际上会形成对组织整体功能和职权的“横向分割”，其结果是对项目管理的失控和企业组织的总体协调水平的下降，加大了实行管理组织形式变革的成本，使企业不得不继续强化对传统管理方式的依赖，使项目管理法徒具虚名。

　　以上分析表明，企业产权制度安排的状况，对企业组织管理行为效率的影响是深刻而长久的。不同的产权制度，对经济组织的效率具有重要的甚至是决定性的作用。

　　五、项目管理法与企业产权制度改革

　　改革开放以来的经验和探索表明，企业组织的效率提高与完善，不能仅仅依赖领导者或企业成员的主观智慧和道义力量。即便是一件看似明了的管理方法移植和学习，也必须具备相应的产权制度条件。对于国有施工企业，项目管理法的施行与产权体制缺陷的修正，是一个必然相关的问题。否则就无法从根本上解决组织管理行为的失范和效率递减问题。因此，国有施工企业必须从产权制度改革入手，来培育和塑造组织创新与激励能力。当前，按照建立社会主义市场经济的基本要求，应逐步进行以下国企改革方面的工作：

　　（一）建筑业作为一般竞争和劳动密集行业，应尽一切可能，在保护国有资产安全的前提下，采取多种方式，实行企业产权多元化，按《公司法》改制为股份有限公司、有限责任公司或股份合作公司，建立规范的法人治理机构，实现彻底的政企分开、政资分开，让企业成为真正市场化的产权主体。

　　（二）规范政府行为，建立市场化的行业管理体制，取消一切违反市场公平与效率原则的非法行政干预，保护竞争，促进要素资源的自由流动和规范交易。

　　（三）进一步改进工程造价的计算方式，促进专业化分工，鼓励采用现代科学技术手段提高项目管理的水平，培育高技术专业化项目管理咨询服务机构。

　　（四）按照项目管理法的内在要求，进行组织管理行为的修正，改善内部控制，发挥经营资源和企业组织的效率。

　　六、结语

　　项目管理法与国有施工企业的改革取向有着内在的一致性。但是，在建筑业这样一个总体规模巨大而又包含着传统与现代全部内涵的产业里，验证某种组织行为模式有效性的本身是一个复杂的过程，况且有关组织权变理论认为，在不同的权变参数条件下（如社会环境、体制、技术特性等），一般性的划分传统管理或现代管理方式，并不能自动说明组织行为在不同产权体制效应上的差异。然而，历经十多年的研讨和改革实践，项目管理法所包含的企业组织行为效率改善与管理创新的意义，已经让人们深刻地领悟到，一个有效率的企业组织形式，必须是以有效的产权安排为制度条件的，只是现实生活的丰富性和复杂性，需要人们付出更多的思考与努力。项目管理法本身或许不是解决企业组织行为的神话，但是由此引发的国企产权制度的改革契机，已经使我们完成了对现代企业制度的预演和发蒙，社会主义市场经济的曙色已经撒满并将继续照耀国企改革的漫漫征程！