西部开发必须重视地方环境立法

「内容提要」西部开发，生态先行；西部开发，环境立法更要先行。由于西部地区地域辽阔，各地 自然条件和生态环境存在巨大差异，因而西部开发必须重视地方环境立法。各地应在坚 持全国法制统一的条件下，根据本地具体生态环境情况，有针对性地对本地突出的生态 环境问题规定具体的防范与治理措施，从而有效保障西部经济建设与生态保护走可持续 发展的道路。

　　「关键词」西部开发、地方、环境立法

　　今天，不仅在亚洲，而且可以说在世界上的每一个角落，都可以听到人们谈论中国的 西部开发问题。其实，我国的西部开发，并不是出于招商引资的需要作出的造势、宣传 ，而是作为我国社会经济发展的一个必要的战略步骤提出来的，是一项一经提出就准备 立即付诸实施的战略决策。正是因它是一项社会经济发展中的自觉决策，所以，它在提 出来的短短两年内引起了全世界的瞩目。同样，也正是由于这个原因，这项战略决策的 实施对于各个方面的影响，都会直接关系到社会经济发展的状况甚至人们的生存命运问 题。作为一项战略性的决策，它的影响是非常深远的。现在，对西部开发这项战略决策 的研究，在理论的层面上，应当属于政策分析的范畴；对于实践来说，则是出于完善这 项伟大决策的需要，以求切实把西部开发战略落到实处，使它得到成功的实施。基于上 述的认识，我们从环境立法的角度，提出对西部开发问题的思考。我们的观点在于提出 地方立法的建议。应当说，当前关于西部开发的问题，已经有了大量的思索和探讨。但 是，如果不提出对地方立法的重视，是很难为我国的西部开发提供可持续发展的法律制 度保证的。

　　一、西部开发应走开发与保护并行之路

　　我国的西部开发，是一个有着重大经济意义和政治意义的时代课题，在我国的政治经 济发展中，西部开发都是绕不开的一个问题，是中国政治经济发展过程中必然要揭开的 一页。在20世纪90年代末，或者，在新世纪的曙光即将展现的时候，中国奏起了西部开 发的序曲，可以说是恰逢其时。因为，它是在我国的东部沿海地区已经得到了一定的发 展的基础上提出来的，也恰恰是在中国经济发展需要谋求新的启动杠杆的时候提出来的 .有了东部沿海地区经济发展的前提，中国对于西部的开发就具备了自主的条件；也正 是有了这样的基础，外商外资才会对中国的西部开发保持信任的态度。但是，对于一项 适时的工作，也不能够成为激起盲目热情的理由，特别是对于关系到国家政治经济发展 的长久大计的战略性决策来说，充分的理性和科学的构思是必要的。所以说，在西部开 发的问题上，根据西部的现实条件，我们认为，这种开发是包含着双重含义的，那就是 “开发”与“保护”的并行，开发中包含着保护。在某种意义上，开发是以保护为前提 的。

　　我们知道，西部地区包括西北和西南两个大区，共有12个省、市、自治区。西部地区 具有丰富的自然资源和矿藏，是西部开发的重要物质基础。西部地区土地面积占全国土 地面积的57%；总人口占全国人口的1/4.西部地区的水资源占全国的51%；森林面积占 全国的36%；草原面积占全国的56%；矿藏资源储量丰富，已探明矿产量130种，其中天 然气、钾、盐等20多种矿藏储量占全国绝对优势，“西电东送”、“西汽东输”说明西 部还蕴藏着十分丰富的能源。这些资源将成为西部发展的重要保障。但同时我们也应当 清醒地看到，西部地区是我国生态环境形势最为严峻的地区，其中，江河、湖泊水生态 平衡失调、水土流失、土地荒漠化严重，林草植被覆盖率低等问题尤为严重，许多地区 已经成为不毛之地，不少地方失去生产、生存的基本条件。在西部特殊的自然和经济条 件下，如何开发西部，使西部实现经济发展和生态建设的良性互动，是关系西部地区开 发全局的重点问题之一。

　　西部地区的开发应当吸取我国东南沿海地区发展过程中的一些经验教训。东南沿海地 区借改革开放的春风在短短20多年间发生了天翻地覆的变化，一批批现代化城市相继崛 起，一个个乡镇企业雨后春笋般的出现，人均收入逐年增长。东部成为富裕的代名词， 全国的人才、资金纷纷飞向东南沿海地区。东南沿海地区的发展带动了全国经济的发展 .改革开放20年后的中国日新月异，今非昔比。然而，东南沿海地区的发展也带来了严 重的生态问题。乡镇企业的大发展就是一个典型的例子。由于大多数乡镇企业不考虑环 境后果，使用落后的技术、设备和工艺，结果小制革、小造纸、小印染、小焦化遍地开 花，而这些乡镇企业都是污染大户，带来严重的污染。淮河流域的水污染就与乡镇企业 的不适当发展有密切关系。究其原因，在于我们在大力发展经济的同时，没有真正认识 到生态环境特别是环境保护的重要性，依然走了西方资本主义国家在工业化过程中走过 的“先污染后治理”的道路。而事实证明这条道路是错误的，因为污染后的治理所花费 的代价大大超过了预防污染的投入，而且污染不仅仅损害环境质量，还危害人体健康甚 至贻害子孙后代。以牺牲环境作为换取经济发展的代价这个教训是值得汲取的。

　　目前，我国西部地区所处的生态条件已经相当脆弱，而西部脆弱的生态环境是不少地 区追求经济发展，进行掠夺式开发所带来的。从这个意义上说，西部对资源的开发不是 不够，而是过度了。与东南沿海地区相比，西部开发没有东南沿海地区发展前所具有的 良好的自然和生态条件，因而西部大开发不能步东部发展的后尘。同时西部开发也不能 理解为就是对自然资源的开发，而应当注重对知识资源的开发；生态建设不应是在开发 资源中的保护，而应当是在保护前提下的开采；环境保护不是污染后的治理，而应当走 预防为主、防治结合，走可持续发展的道路。

　　总之，西部开发可以说必须探索出一条全新的路子，它不是东部沿海地区发展模式的 再现，也不是所有后发现代化国家的经验可以解决的问题，它所走的是一条全新的道路 .特别是在生态环境这个问题上，西部开发所处的时代，西部生态环境的特殊性，都决 定了人类已有的社会经济发展模式对它的不适应性。正是在这个意义上，西部开发突出 了制度创新的问题，具有立法先行的特征。而最为迫切的又是环境立法。

　　二、西部生态环境的特性决定了地方环境立法必须先行

　　健全的法律制度是开发西部的保障。西部开发，生态先行，环境立法更要先行。西部 地区地域辽阔，各地的地理、地貌、自然条件、生态环境、资源情况、气候情况、人口 情况、历史情况等有较大差异，各地生态环境的个体特征也相当明显，因而环境立法必 须强调地方立法的重要性。各地应因地制宜，制定符合本地经济发展和环境保护要求的 环境立法。



　　全国人大环境资源委员会主任委员曲格平对西部地区的生态有独到描述：“西北地区 矿产资源丰富，但水资源短缺；土地资源广阔，但荒漠化严重；自然景观独具特色，但 生态环境恶劣”（注：曲格平：《西部大开发与可持续发展》，《环境保护》，2002年 第6期，第10页。）。具体来看，各地情况又有所不同。如青海省是长江、黄河、澜沧江 的发源地，有“江河源头”和“中华水塔”之称，是我国主要的水源地之一，区域涵养 水源功能显著，是国家生态环境建设的战略要地。然而由于江河源区生态环境日益恶化 ，造成生态失衡，黄河下游不断出现断流，长江中下游又多次发生洪灾，因而维护青海 的生态平衡，对改善全国生态环境具有举足轻重的作用，保护江河源头的生态环境也就 成为青海的主要任务。西藏自治区是具有世界屋脊之称的青藏高原的主要组成部分，受 青藏高原特殊地形、地质地貌、地理位置、气候等的影响，西藏自治区具有独特的生态 环境，它不仅是长江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江、印度河等著名江河的发源地或

上游 流经地，而且成为世界上十分重要的生物多样性保护区，是藏羚羊、野牦牛、小熊猫等 珍稀野生动物的理想栖息地。然而由于特殊的地理位置决定西藏自治区生态环境的脆弱 性，特别是近几十年来，受全球环境变迁的影响，境内湖泊自然萎缩，冰川雪线上升， 土地干化，草地鼠虫害、植被遭破坏严重，生物多样性减少等现象明显。因而西藏自治 区的生态建设应当围绕保护西藏的生物多样性、抓好草地生态环境建设、保护大江大河 上游的生态环境等重点问题进行。内蒙古是我国北方最重要的生态防线，但是这条最重 要防线目前遭受严重破坏的面积已达972万公顷，占内蒙古草原总面积的23.5%（注：杜 弋鹏：《让内蒙古绿起来》，《光明日报》2001年3月5日B②。），这一现象的直接后果 就是风沙进入内陆。因而内蒙古在西部开发中重要任务之一是建设北方生态防线，重点 抓好黄河中上游水土流失和风蚀盐碱的治理，京津周边和阿拉善等沙源的治理，全面实 施草原建设和保护，大面积进行退耕轮牧还林还草，防沙治沙，建设“三北”保护林、 绿化通道等。云南省是我国旅游业大省之一，旅游业是其支柱产业之一。因而保持良好 的自然生态环境是其经济持续发展的基础。但是云南的自然资源与环境的破坏也相当突 出。滇池饱受富营养化折磨，水面呈现褐绿色，西双版纳的热带雨林、滇西森林亦遭到 破坏。如何保护云南的青山秀水、实现旅游经济与生态环境的良性互动应是云南面临的 主要生态问题。晋陕蒙接壤地区是世界七大煤田之一，也是我国重要的能源基地，但由 于此接壤区位于黄河中游，属于黄土高原和鄂尔多斯高原地带，因而该地亦属于典型的 生态脆弱区。特别是近年来由于煤田的开发，进一步加剧了该地区本来就非常严重的水 土流失、大地退化和风蚀沙化。因而此地区必须以植树造林、恢复植被，保持水土为主 要任务。宁夏、甘肃、陕北、新疆等西北地区都干旱缺水，因而西北地区的节水任务相 当艰巨，并应当作为重大战略来实施，而西南地区生态环境面临的一个重要问题是长江 上游生态环境恶化而导致的严重水土流失……。

　　可以看出，西部地区各省市在生态环境上具有相当大的个性，而这些地方环境问题想 通过全国性的立法得到解决，有相当大的困难，实际上根本行不通。地方性环境问题的 解决必须通过地方立法，这是各国的共同经验。美国各州有自己的州环境立法，日本亦 十分注重各都道、府、县的环境立法。地方环境立法的最大好处是能充分考虑本地的环 境特点，制订出针对性更强、更具操作性的措施，使各地真正能够做到宜林则林、宜农 则农、宜牧则牧。反之如果不重视西部地方环境立法，或者只制定西部统一的《西部地 区环境法》，则并不利于有针对性地保护有地方特色的生态环境。强调西部各省自己的 地方环境立法，并不意味着排除流域性或跨省、市的区域性立法。在强调地方立法的同 时，还可以根据具体情况制定流域或区域立法，如针对晋陕蒙接壤区就可以由国务院制 定单独的行政法规加以规范，对长江、黄河也可以制定流域性的长江法、黄河法等。

　　三、西部地方环境立法应注意的问题

　　生态建设与经济建设为西部大开发的两大并列目标和任务，西部相关立法应当围绕这 两大任务而进行。西部地方环境立法则必须围绕本地方的生态建设和环境保护而进行。 由于西部地区的共同生态问题是水土流失、土地荒漠化严重、林草植被覆盖率低等，因 而各省均应根据本地的实际情况对保持水土、封山育林、退耕还林（草）规定切实有效的 措施。同时各地也需要针对本地特殊的环境问题突出重点、抓住主要矛盾进行具有本地 特色的地方环境立法。例如内蒙古就应当围绕建设北方生态防线的任务，对黄河中上游 水土流失和风蚀盐碱的治理，京津周边和阿拉善等沙源的治理，全国实施草原建设和保 护，大面积进行退耕轮牧还林还草，防沙治沙，建设“三北”保护林、绿色通道等作出 明确、可操作性的规定。青海省则应当围绕保护江河源头的生态环境的主要任务规定具 体的保护措施；西藏自治区则应当着眼于西藏的生物多样性、大江大河上游的生态环境 等重点问题出台具体的措施和办法，切实抓好本地生态环境建设；甘肃、新疆、陕西等 缺水省份则应当对节水作出详细规定等等。西部地方环境立法（立、改、废）除了强调有 针对性地对本地区的特殊生态环境的保护进行规定外，还应当注意以下一些问题：

　　1.以宪法、法律、行政法规为依据。我国《立法法》第63条规定：“省、自治区、直 辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪 法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。因而西部地方环境立法 首先应当遵循宪法、法律、行政法规的规定，任何违反宪法、法律、行政法规的规定都 将是无效的。全国人大常委会已经颁布了8部自然资源法、5部污染防治法，正在制定或 将要通过《荒漠化防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产法》等立法，这些法律 均是制定地方环境法的依据。

　　2.以促进本地区经济、社会、环境的可持续发展为目标。可持续的发展是西部大开发 的必由之路，西部地方环境立法必须予以坚持，否则西部大开发就会成为西部自然资源 的大开采、大破坏，那将不是再造西部秀美山川，而是对西部本来就十分脆弱的生态环 境“雪上加霜”。

　　3.预防为主的环境保护基本原则。中外历史一致表明：环境保护必须立足于“防”， “防患于未然”。西部地区的经济相当落后，部分省份的老百姓甚至还有温饱问题，西 部大开发能够让西部人民彻底摆脱贫穷那将是了不起的丰功伟绩。但如果西部的经济发 展建立在牺牲环境之上，那么西部地区是很难再拿出资金来治理污染的。因此，西部地 区环境立法亦必须坚持“预防为主”的原则。为此在具体制度上应当严格执行环境影响 评价、“三同时”等制度。

　　4.坚持生态环境保护与污染防治并举。对于西部人们往往只注意到其十分脆弱的生态 环境，而事实上西部地区环境污染也在不断加剧。1998年全国大气污染最为严重的十大 城市中，西部就占了4个，依次是乌鲁木齐、兰州、重庆和贵阳，并形成西南、西北两 个酸雨区。由此看来，西部地方环境立法在注重生态环境建设与保护的同时，必须注意 污染防治。

　　5.贯彻清洁生产理念。清洁生产被誉为“新的工业革命”（注：王桂玲：《钱易院士谈 环境保护与可持续发展》，北京观察，2001年3月15日。），它是指在产品生产过程或预 期消费中，既合理利用自然资源，把对人类的危害减至最小，又能充分满足人类需要， 使社会经济效益获得最大的一种模式。清洁生产的最终目的是建立零排放工厂，这种工 厂将所有用的原材料吃干榨尽，没有任何污染物排放，整个生产过程是一个闭路循环的 生产工艺。清洁生产作为一种科学的理念已经进入立法的视野。全国人大环境资源委员 会正在起草《清洁生产法》，西部地区要抓住这个先机，走在这场新的工业革命前列， 在环境立法中对清洁生产作出相关规定。