论建立金融机构破产机制

金融行业不特殊

　　长期以来，金融业都被看成是一个特殊的行业。它们不仅进行高负债经营，而且其业务也涉及到人数众多的客户的隐私和商业秘密，被认为是不宜进行信息披露和公司化运作的一个行业。许多政府监管者、金融机构、投资者、储户都还没有改变这种观念，认为金融机构（特别是银行）不能破产，否则会引发挤兑等金融风潮和动荡现象，影响社会稳定。

　　但根据新巴塞尔协议草案，即使是银行也是公众公司，它具备公司组织形式的所有特征。其资产负债结构、经营评估体系、信息披露等各方面的要求，应当与上市公司一样，而且在资本流动性非常强的现代市场中，银行没有什么特殊性。因此，它应该像现代公众公司一样，建立类似的公司治理结构，理顺委托代理关系，建构内部制衡、外部制约的治理机制。金融机构不能破产，其本质是不能完全市场化。金融机构包括银行，都必须成为真正的市场主体，按照市场主体的基本要求去竞争，审慎经营，追求利润最大化。否则，金融机构还是一个国家包办的主体，不注重经营和管理，其市场风险势必要转嫁到国家财政，最终是全体纳税人身上。

　　破产机制有两个重要的方面。首先，它是个优胜劣汰机制，淘汰市场上不合格的失败的主体。作为债务人的金融机构为了使其具有竞争性和免于破产的命运，必须尽心尽力经营；债权人为了贷款安全和减少可能的清算给他带来的损失，会对金融机构精心挑选和监督。第二，破产机制还有挽救、重组的一面。并不是所有不能清偿到期债务的债务人都要立即进行清算，当挽救、重组的价值高于清算价值时，法律程序就可以在重组的框架中保证各方的利益。这两个机制既可以保证市场的公平性，又可以提高市场效率，保证资源流向效率更高的地方。

　　金融发展的内在要求

　　从中国整个金融体系的发展方向看，现在的金融行业门槛比较高，商业银行法等要进一步修订，降低准入门槛。政府也要由原来的参与者转变为竞争规则的制定者和执行者，放权给民间和市场，各种形式的资本都将进入这个领域。这些市场主体都有自己的利益诉求，是风险意识自治的主体。当它们追求市场利益的时候，不可避免地要面对市场风险。在这个前景下，必须建立一个破产机制，否则，各个金融机构就不能按照市场规则经营，金融改革的方向也是不明确的。

　　金融机构在实践中侵害存款人和投资者的利益，会带来大的金融风险，比如说券商挪用客户保证金，银行贷款给经营不善的企业或者未经详细论证的项目，甚至金融机构自身内外勾结、卷款逃跑的行为。另一方面，对金融机构尚没有建立法律退出机制。比如说许多券商已经具备破产清算的条件，却仍然要花费大量金融资源去拯救。短期内这看似保护投资人利益，因为破产会有金融风险。但如此一来，这种困境会长期存在，继续损害投资人利益，因为他们并不知道机构的境况不断恶化而继续投资，或者知道风险，但相信有国家信用担保。如果不建立正常的破产机制，会给市场、投资者发出错误信号：这些金融机构是没有问题的。但事实上风险在积累和增加，投资者的损失将越来越大。

　　中国金融机构的成熟，需要完成“三化”：即商业化、公司化、市场化。商业化指的是金融机构首先必须是市场营运的主体，具有利润最大化的动机。公司化指的是金融机构必须是个公众公司，其信息要公开、透明，既要披露风险和银行资本充足状况的信息，又要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息，既要披露银行定性、核心的信息，也要披露定量、附加的信息，使现有的商业银行完成其商业化和资本化运行的转型。要建立和完善法人治理，内部监控和外部监控都要完善。市场化指的是金融机构的商业行为必须完全按照市场的规则，其一个重要标志是破产机制，即建立压力机制、清算机制、重组机制，建立平衡债权人、债务人利益的机制。

　　现代破产法的最新发展认为，按市场规则，当企业面临比较大的经营风险、出现债务危机的时候，即使不一定不能清偿到期债务，也应该进入破产保护程序和重组程序。这样一个压力机制，有助于推动金融机构的商业化、公司化和市场化。



　　当金融机构出现不能清偿到期债务的时候，我们以前更多的是在行政与市场手段之间摇摆。但开放的市场经济要求建立一个市场化的机制，给市场建立一个稳定预期；从处理现实问题的角度看，也是如此。中国已经有不止一家银行和证券机构出现相当大的问题。保险公司目前尚未出现危机，但中国的老龄社会即将到来，伴之而来的将是养老保险兑付高潮的到来，商业及人寿保险公司的经营状况究竟如何？有约束效应的破产机制，将是一个试金石。

　　破产机制是一个系统工程

　　当前关于金融机构破产的机制，在《商业银行法》、《保险法》和新破产法草案中都有规定，但只是在原则上认可金融机构可以破产。这远远不够。在进一步完善金融机构破产机制的同时，还应注意破产法不能单兵突进，必须有一整套制度和文化的支撑体系。否则破产法即便通过了、立法完善了，也操作不起来。

　　第一，金融机构自身必须建立防范风险的预警体系。包括经营管理、风险控制、清偿能力管理、投资透明度管理、安全性预防等一整套管理和规定，并公开、透明、强制性地实行信息披露。对于这个改革的进程，金融机构要公布其时间表。

　　第二，有效的外部监管体系。比如说，对于商业银行的监管，央行和银监会必须有明确的职责和权限，责权范围不同的监管单位之间不但要进行信息共享，而且要建立稳定的协调机制，最好有一个独立、专门、权威的金融风险监控部门对金融风险进行研究、控制和处理，保证外部监管的快速和有效性。

　　第三，建立三大基金：存款保险基金、拯救基金、再贷款基金。当大的金融机构出现问题可能会导致金融体系风险时，政府应考虑采取紧急拯救或常规拯救的行动措施，这是一个国际惯例。为此需要加快建立三大基金，并逐步提高三大基金的储备规模和比例。另外，个人破产机制和社会保障机制也要尽快完善起来。

　　包括清算和重组在内的金融机构破产制度需要在此基础上建立和完善。除了破产法所规定的法律框架之外，还需要一系列配套的措施和规定。比如说，金融机构在发生风险时，应该由谁担当管理人，管理人是专业的个人还是机构；金融债权申报程序如何，不同债权人的清偿顺序如何，债务人财产如何评估和处理；一旦破产，金融机构的管理人，是否必须由监管部门选任，司法部门或有关政府部门是否要派驻监管人等等。这些都要有细致的规定。

　　特别重要的是，应设立一个统一的标准和程序，规定金融机构什么情况下破产，行政干预什么情况下可以介入，什么情况下可以动用公共财政或储备基金进行拯救行动？什么时候可以动用市场的力量拯救，什么情况下政府可以批准清算、重组，等等。当务之急是要制定一个《金融机构破产特别法》（或者《特别条例》），使金融机构破产可以操作起来。同时要加紧进行内控系统、外部监管、拯救机制、存款保险机制等支撑体系的建设。

　　这样一个系统的建立，是一个所有各方利益主体博弈的过程，一定要公开、透明、并让相关的博弈的利益主体都参与进来。我们现在并没有这样一个程序，更多的是体现管理层的意愿。可行的选择是，通过一个民主立法体系，让所有的利益主体可以公开讨论，让多数人可以知道，自己可能将面临的是什么样的规则。此外，金融机构的破产意识和观念也要逐步树立和完善。