从WTO规则看“绿色贸易壁垒”及中国的对策

「内容摘要」随着全球经济一体化进程的迅速推进，WTO多个回合的谈判使得长期以来作为主要贸易壁垒的高额关税逐渐退出了历史舞台，代之而起的是绿色贸易壁垒。作为方便易行、见效快的强有力保护手段，绿色贸易壁垒愈来愈频繁地付诸实施，矛头直指我大宗出口产品，使中国成为“绿色壁垒”和反倾销措施的主要打击对象，致使中国许多产品无缘进入国际市场。本文针对在WTO框架内新兴的绿色贸易壁垒进行评述，并提出应对之策。

    「关键词」WTO规则、绿色贸易壁垒、对策

    在国际货物贸易中，从1947年的GATT到WTO，降低关税一直是国际社会的主题。时至今日，作为阻碍国际贸易的重要因素的关税壁垒已经在一定程度上得到了控制，而许可证制度、配额制度、原产地制度等非关税壁垒对国际贸易的自由化的进程阻碍日益明显。同时，绿色壁垒作为新型的、重要的阻碍国际贸易的障碍，应该引起我们的重视。绿色贸易壁垒是双刃剑，如果运用适当，对保护自然资源、对全球经济的可持续发展是有利的；如果滥用，就会阻碍全球经济的发展，形成新的贸易保护主义。而目前因为种种原因，绿色壁垒的形式多样化、环境标准的复杂化、检疫措施的苛刻等，反映出绿色壁垒已经成为对国际贸易的阻碍，反映出新的贸易保护主义的抬头，可以说绿色壁垒的被滥用已是不争的事实。

    一、绿色贸易壁垒的含义

    绿色贸易壁垒也称环境贸易壁垒，从其本来意义上说，它是指那些以维护人类健康和环境安全为目的而采取的限制甚至禁止有关国际贸易活动的法律、法规、标准、政策及其相应的行政措施，以避免这些贸易活动可能导致的环境污染与生态破坏，实现经济与社会的可持续发展。（王红梅：《绿色贸易壁垒对中国贸易与环境的影响及对策》，载《南京工业职业技术学院学报》2004年第2期。）从另一个角度讲，所谓绿色贸易壁垒，是以保护自然资源、生态环境和人类健康为名，通过制定一系列复杂苛刻的环保标准，对来自其他国家的产品及服务设置障碍，以保护本国产业的一种新型的非关税壁垒。绿色贸易壁垒形式多样化，包括绿色关税、环境配额、环境许可证、绿色补贴、绿色标签、绿色包装等，具有虚假性、广泛性、隐蔽性等特点。

    二、WTO规则中的绿色贸易壁垒

    WTO法律框架之下，有关绿色贸易的条款主要散见于《关税与贸易总协定》、《服务贸易总协定》、《技术性贸易壁垒协议》、《补贴与反补贴协议》、《卫生与动植物检疫措施协议》以及《建立世界贸易组织协议》、《农产品贸易协定》、（《农产品贸易协定》直接涉及环境保护的是国内扶持部分，它提出了“绿色补贴”的概念，主张生态环境计划及农场主的直接绿色补贴等国内扶持措施，不在协定规定的消减之列，以降低现代农业对环境的危害。）《与贸易有关的知识产权协定》（《与贸易有关的知识产权协定》鼓励各国更多地进行环境技术的研究、创新、转让和使用。）等规则中，主要体现在：

    （一）GATT1994第二十条

    GATT第二十条（GATT第20条总款（general clause）规定：“本协定的任何规定不得被解释为禁止缔约国采取或加强以下措施，条件是，对条件相同的各国，实施的措施不得构成任意的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制。”第20条接着在1到10项中开列了十种此类措施，其中GATT20（b）规定了为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；GATT20（g）规定了与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。）“一般例外”的规定为，在如下措施不以构成相同情况下对不同成员方不合理的歧视的方式或者不以构成对国际贸易造成隐蔽的限制的方式实施的前提下，本协议不应禁止任何缔约方采取或者实施下列措施：……（b）保护人类、动物或者植物的生命或者健康的必要措施……。这就意味着允许成员国采取“保护人类与动物健康和生命的措施”“基于养护可用尽的天然资源保护”为目的，可以背离WTO的基本原则和承诺。该“环保例外权”不明确，是导致绿色壁垒在WTO体制内泛滥的总根源。

    （二）GATS第十四条

    《服务贸易总协定》（GATS）第14条规定“一般例外”条款，规定了“环保例外权”，但是与GATT不同的是《服务贸易总协定》的一般例外不包括为有效保护可能用尽的天然资源采取的有关措施，因为乌拉圭回合谈判中已经做出《关于服务贸易与环境的部长会议决议》，WTO将成立专门工作组组织成员国就这一问题进行谈判，力争达成协议。

    （三）《技术性贸易壁垒协议》

    《技术性贸易壁垒协议》允许成员方采取以保护人类、动植物生命和健康的必要技术措施，可以与国际标准不一致。因此，各国可以制定严格的强制性的高技术标准。同时，TBT2.2条规定如下：成员方应确保技术法规的草拟、通过及适用在目的和效果上均不给国际贸易造成不必要的障碍。就此而言，技术法规造成的限制贸易的效果，不应超过实现合法目的的必要，且应将不能实现合法目的可能产生的风险考虑在内。（在评估上述风险时，应特别考虑以下相关因素，可得的科学和技术上的信息、相关的生产技术或者产品预计的最终用途。根据TBT协定2.2条的规定，一个具有贸易限制效果的技术法规，应符合以下条件，才具有正当性：其一，实现协定规定的合法目标；其二，技术法规造成的限制贸易的效果，不应超过实现合法目的的必要限度。）

    （四）《补贴与反补贴协议》

    《补贴与反补贴协议》，将补贴分为禁止使用的补贴（prohibition subsidies）、可申诉的补贴（actionable subsidies）和不可申诉的补贴（non-actionable subsidies）的三种，为绿色补贴提供了合法基础。但一些进口国以此为由，征收反补贴税，使受补贴产品价格扭曲。WTO没有规定哪些绿色补贴合法，哪些绿色补贴不合法，这导致进出口各国间贸易冲突的发生。

    （五）《卫生与动植物检疫措施协议》

    《卫生与动植物检疫措施协议》规定有关卫生和动植物检疫领域的法律法规、检疫方法及检疫措施，要符合WTO的非歧视待遇和透明度原则，以国际标准为基础。但是，该协议又规定了“预防条款”，即在找不到检验的“科学依据”时，可以临时性地采取更严格的卫生检疫措施。（《卫生与动植物检疫措施协定》的大部分内容与生态环境保护密切相关。协定规定：对动植物携带疾病的传播或者输入，对添加剂、污染物、毒素、食物、饮料、饲料中导致疾病的有害物的含量，缔约方有权选择它认为适合的程度来保护其辖区范围内的人民、动植物的生命或健康。）这为一些国家设立更为复杂苛刻的绿色检疫壁垒大开方便之门。

    由此可见，环保浪潮对乌拉圭回合的谈判产生了一定影响，在WTO的有关文件均涉及环境问题。但是，WTO在此问题上的态度不明朗，条文不具体。一方面，WTO原则上承认各个成员为了保护各自的公共秩序和防止环境污染，有权制定本国的环保政策并组织实施，另一方面则要求这些政策和措施不能妨碍世界自由贸易体制的正常运行、使环保措施成为变相的贸易保护主义手段。然而，它没有为此做出更多具有可操作性的规定和说明，这不仅不能达到绿色国际贸易的要求，预防贸易保护主义的变相滥用，反而为其变相滥用提供了堂而皇之的理由。可以这么说，由于“环保例外权”的内容不明确，“环保例外权”的限制条件不具体，对发展中国家缺乏差别性待遇，WTO的环境贸易规则不自觉地为不正当性绿色壁垒开了“绿灯”。（参见那力、何志鹏编著：《WTO与环境保护》，吉林人民出版社2002年版，第101—102页；赵春明主编：《非关税壁垒的应对及运用——“入世”后中国企业的策略选择》，人民出版社2001年版，第214—216页。）

    就上述规

则本身而言，绿色壁垒也对WTO的基本原则造成了冲击，主要体现为：首先，它背离了自由贸易原则。自由贸易是WTO要追求的目标，自由贸易须建立在平等的基础之上。发达国家制定的高标准的环境标准、环境成本内化的要求，使发展中国家丧失比较优势，从而使WTO的自由贸易的目标也就失去了根基。其次，违反GATT第十一条普遍取消数量限制的规定。这是实现贸易自由的重要保证。虽然不像配额许可证那样明显，但绿色壁垒所起的作用无疑是相同的。再次，它违反了非歧视原则。在国际贸易中，国民待遇、最惠国待遇是WTO的最基本原则，依该原则，是不允许歧视任何成员国的，各成员国之间是平等的。但是，复杂而苛刻的环保要求，会使发展中国家望尘莫及，从而造成对发展中国家事实上的歧视，进而使差别与特殊待遇原则落空。为了实现实质上的贸易平等，从而促进全球经济的共同发展，WTO规定了发展中国家享有差别于发达国家的特殊优惠待遇原则。发达国家统一实施环保标准，使WTO主张的发展中国家的差别与特殊待遇无法体现，更无法实现。此外，国际上缺乏有效的机制制裁与环境有关的贸易争端，发达国家就采取国内一整套环境法规来监管国际贸易，单边措施产生的“溢出效应”，使得绿色壁垒对WTO原则的背离愈为严重。

    总之，WTO法律框架下，绿色壁垒规定的分散性、不确定性、不完善性，对国际贸易是极为不利的，会使新的贸易保护主义得以出现、蔓延。

    三、“绿色贸易壁垒”对我国的影响及对策

    中国作为一个发展中国家，其出口货物大多属劳动和资源密集型产品，因而这一技术性贸易措施对我国外贸与环境的波及是广泛和深入的。绿色贸易壁垒是一种十分复杂的经济现象，它的历史和现实充满着悖论：它既有歧视性又有合法性，既有贸易限制的主观动机又有促进各国环保发展的客观效用。因此，其对我国经济与环境领域的影响是多重的和不确定的。

    （一）“绿色贸易壁垒”将对我国产生的消极影响

    从静态效应看：绿色贸易壁垒对我国外贸的负面作用是非常明显的，几乎波及到我国开展外贸出口的所有领域。（王红梅：《绿色贸易壁垒对中国贸易与环境的影响及对策》，载《南京工业职业技术学院学报》2004年第2期。）随着绿色壁垒的不断扩展，我国出口产品本身及出口贸易的各个环节，农产品出口、食品出口、机电产品出口、服务贸易、生态标志和包装等都受到了发达地区和国家环保法规的不同程度的影响。这里发生作用的机理有二种：一是市场准入的限制，即发达国家通过立法或制定苛刻的环境技术标准，使我国不少产品难以进入他们的市场开展公平竞争。（王家庭：《绿色壁垒对我国外贸的影响及对策》，载《国际贸易问题》2001年第4期。）在保护环境的名义下，通过立法手段，制定严格的强制性环保技术标准，限制国外商品进口。这些标准都是根据发达国家生产和技术水平制定的，对于发达国家来说，是可以达到的，但对于发展中国家来说，是很难达到的。因而势必导致发展中国家的产品被排斥在发达国家市场之外。另一情况是竞争力的影响，即发达国家虽然不对产品和服务的市场准入直接设限，但通过开展绿色认证、征收绿色关税及实施所谓的反补贴措施，使我国出口产品的成本大为增加，进而削弱该类产品的国际竞争力，影响我国产品出口增长速度。（王家庭：《绿色壁垒对我国外贸的影响及对策》，载《国际贸易问题》2001年第4期。）这将会增加生产商的生产成本，导致不公平竞争。对中小企业特别是发展中国家的中小企业来说，这部分生产成本的增加以及面临的实际困难是实质性的，将导致它们在价格竞争中处于不利的地位，甚至被迫退出国际市场，客观上排斥了诸如我国等发展中国家的生产商。

    从动态效应看：一方面由于西方发达国家出于其政治、经济和社会多方面的目的，不断提高环境保护的技术标准和认证要求，使得绿色壁垒呈现出不断拓宽和加高的趋势，造成国际贸易的总量缩减与结构扭曲。各国类似指令的环保法规更快出台，这样将会导致贸易不正常流动。譬如，如果其他国家制定了类似指令的环保法规，我国没有相应的法规，则有可能导致贸易转移，对我国国内产业造成冲击。同时由于各国的相应法律不可能完全一致，我国生产商在产品出口时，可能面临多个制度的不同规定，这将给生产商造成极大的不便。

    （二）突破绿色贸易壁垒的对策

    面对国际上日益严重的绿色保护主义倾向，我们应当采取有效的应对措施。要以开放的视角、哲学的思辩，对环境与贸易的关系问题重新审视和定位，充分利用中国经济在全球化框架内重新整合的历史性机遇，积极参与环境与贸易领域的国际博弈，努力实现两者之间的良性互动。

    1、在国内层面上，要建立、健全环境保护法律、法规，强化贸易环境执法力度，提高环保意识。在污染防治方面，我国虽制定了一些法律、法规，但因与现实需要不相适应，可操作性差，处罚力度不够，因此，今后应逐步完善各项环保法规，以预防为主，强化监督管理。当前我国要在扩大对外开放引进外资的同时，着眼于长远利益，严格审批，禁止外资在我国兴建污染大、难治理的农药、化工、印染、造纸、电镀等企业。对于现有外贸企业的污染问题要限期治理，必须达到我国现有的环境标准，不然令其关闭处理。加强对外经济贸易与环境保护方面的宣传，特别是在国际环保公约，环境标准，使大家充分认识到环境在我国外经贸工作中的重要现实意义。要不断强化贸易环境执法力度的同时，大力提高国民的环保意识才能从源头上解决问题。

    2、在国际层面上，要在我国尽快推行国际环境标准制度，逐步与国际接轨。借鉴国际上先进的立法经验，制定、完善我国环境保护方面的法律法规。同时，要充分理解、把握WTO的相关法律文件，并逐步转化为我国国内的法律文件。国际上各种环保法规层出不穷，我国应及时掌握信息，以便尽早采取对应措施，尽量减少损失。对于国际公认的标准、制度更要积极遵守，促进我国出口产品在环境标准方面达到国际要求，减少国际贸易摩擦，扩大产品出口，积极参与国际市场竞争。

    3、增强参与意识，变被动为主动。抵制贸易壁垒的有效途径之一，就是要及时的积极参与国际贸易规则的制定。有些规则包含保护发展中国家在国际贸易中免受发达国家歧视的保障条款，我们可以利用这些相关条款，联合发展中国家，抵制发达国家利用绿色保护而采取歧视政策，以保护我国对外贸易的顺利发展。改变当前我国贸易被动局面，抵制贸易壁垒的有效途径之一，就是要及时的积极参与国际贸易游戏规则的制定，把握主动权。

    4、妥善解决环境贸易纠纷。目前，我们应进一步加强与WTO“贸易与环境委员会”的联系，充分利用WTO多边贸易体系的谈判机制、合理对抗机制、报复措施、非歧视原则以及对发展中国家特殊照顾的规定，维护自身合理的经济权益。在发生环境贸易纠纷时，不能再像以前那样消极应对，视而不见，而应主动依据上述规定和原则，向有关国家和国际机构提出交涉或申诉，力争通过磋商和谈判加以解决，从而更好地维护企业的利益。

    5、建立具有中国特色的环境贸易壁垒。认真研究绿色贸易壁垒的内容、框架和运行机制，适度汲取其合理的内核，渐进地构造和完善我国自己的绿色贸易壁垒，利用其合理性、合法性、广泛性和隐蔽性等特点来限制进口，保护本国产品的国内价格和竞争力，同时有效地规避全球化进程中出现的一些负面效应，最大程度上保护我国的环境安全和经济稳定。

    综上所述，面对绿色壁垒的发展势头，面对WTO法律框架对绿色壁垒的“纵容”，面对它对我国对外贸易的阻碍，我国必须采取一系列制度、措施来完善救济机制，消除外国贸易保护主义对我国经济的冲击，促进我国经济乃至世界经济的健康、有序地发展，最终达到贸易与环境均衡发展的双赢局面。