论以法治费

党的十五大报告明确提出，要“依法治国，建设社会主义法治国家”。“依法治国”就要实行法治。“法治”与“人治”相对立。“依法治国”是在“法治”与“人治”进行长期较量之后确立下来的一项基本国策。而“乱收费”是与“依法治国”完全背道而驰的，必须认真加以治理。“以法治费”应当作为当前“依法治国”的一个突破口。本文拟从“依法治国”的角度对“以法治费”谈一点粗浅的看法。

　　一、从人民民主看“以法治费”

　　法治是人民当家作主的制度化、法律化。现代法治是与民主制度紧密相连的。早在古希腊时期的雅典曾经实行过“法治”。亚里士多德在《政治学》中指出“法治应当优于一人之治”。然而，雅典的法是将广大奴隶和妇女的意志排除在外的，不属于现代法治。中国春秋战国时期法家代表人物也提出过“以法治国”的主张。那时的法不是按照民主程序产生的，而且是在一人之下万人之上的法，因此也不属于现代法治。现代法治的实质在于：通过少数服从多数的民主方式制定法律，全体社会成员共同遵守法律。

　　“乱收费”破坏社会主义民主制度。费与税同属于财政收入。一般国家的政府财政收入主要来自税收（发达国家的税收占政府财政收入的90％以上）。为了防止政府权力的滥用，许多国家都把税收立法权严格控制在国会。而我国现在的情况是，一半以上的财政收入来自各种收费。西宁市的一项调查表明：费税倒挂的比例总体为3比 1，其中餐饮业为5比1，娱乐业高达24比1.事实上，行政事业性收费已成为我国重要的财政来源，但其中一些项目却游离于民主制度之外。一些收费项目的开设，收费标准的确定，没有通过一定的民主程序。我国法律虽然未授与地方税收立法权，然而一些地方早已“以费代税”，而各种收费的开征大都与地方人大无关。

　　个别行政机关倚仗手中的权力滥收费，负担费用的公民则敢怒而不敢言。据报载，湖北有个私营企业开业后29天之内，竟有21个部门上门收费达到20多万元。浙江某地一个镇政府要求各商家交纳“专项设施配套费”，3间店面就要交30万元，商家交不出， 镇上就派人在商店门前用挖土机挖掘深坑，插上水泥杆，变相封了商店的门。江苏某地一个农民凑钱办了家小工厂，乡里先后来了许多人收费敛钱，都声称不赶紧交钱，就要带走人、拆机器，农民被迫将工厂关门。有的地方的农民，由于不堪负担附加在农用机械上的各种收费，不得不放弃“机械化”改用“老牛”耕地。

　　政府机关原本是吃财政拨款的，其为社会提供的服务应该是无偿的。由于主要考虑到有些服务对象是特定的，由全体纳税人来负担有失公平，因此允许政府机关向受益人收取一定费用如证照“工本费”等作为补偿。但是，决不允许从中渔利。而我国目前的乱收费现象是违背这个原则的。

　　社会主义的民主需要用法律来确立和保障。从民主制度的角度来看，“以法治费”的法，必须是反映多数人的意愿并按照民主程序产生的。收费项目的确定，收费范围及标准的确定，不能随便由少数人说了算，应该用法律加以规范。政府收入应主要来源于税收。一些具有税性质的费应该改成税，从而使这部分收入置于立法机构的监督、管理之下。不合理的收费项目，超范围、超标准的收费要取缔。合理的收费项目要保留，但是应该通过法律明确规定哪一级机构有权开征收费项目。要充分发挥人大的作用，用法定的民主程序保护公民的合法权益免遭侵犯。

　　二、从政府行为看“以法治费”

　　政府行为主要指政府的行政行为。“法治”的内在含义集中体现在两个方面：一是民主立法；二是依法办事。依法办事首先是政府要依法办事。“依法行政”是“依法治国”的重要环节。

　　目前我国的公共收费领域存在着形形色色的收费。众多的收费主体，来自行政机关的居多。行政部门收费的现象很普遍。各级政府部门的收费，有一些是合理、合法的，也有一些是不合理、不合法的。政府收费属于政府的收入行为的一种。由于我国已经形成了“费大于税”的不规范的收入格局，政府收费已经上升为主要的政府收入行为。

　　政府收入行为是一项基本的行政行为。任何行政行为，都应该遵循“依法行政”的原则，政府收入行为也应如此。然而，一些地方存在着严重不依法行政的现象。主要表现为收费的随意性，例如超标准、超范围收费，巧立名目收费，搭车收费，重复收费，多头收费，收费不开票据等等。分析原因，有制度方面的问题：（1）“政出多门”， 没有统一的收费办法。大部分收费项目出自各部门或各地方的规定。此外还有许多没有任何规章作依据的收费项目。（2）缺乏法律监督。 政府收费未纳入预算管理，执法监督机制又十分薄弱。（3 ）“自收自支”的预算外资金制度造成的漏洞。（4）有些地方经费不足，等等。 也有认识和思想方面的问题：法治观念、群众观念淡薄，地方主义、本位主义作崇，只顾局部利益，不顾国家和人民的利益。

　　“以法治费”不仅仅是利用法律手段调整“费”与“税”的关系，同时也是规范政府收入行为-矫正不合法的政府收费行为。从政府行为来看：“以法治费”应注意以下几方面：（1）收费依据应合法、 统一。（2）收费权限要具体、明确。（3）收费主体应减少、确定。（4）收费程序须法律化。（5）应建立、健全监督机制。

　　三、从市场经济看“以法治费”

　　现代法治与市场经济紧密相连。法治是社会主义市场经济正常运行和顺利发展的客观需要。现代市场经济，要由市场来自发调节，同时也需要必要的“国家干预”以克服“市场失灵”的缺陷。通过法律手段可以实现这种必要的国家干预。在我国现阶段，实行法治要为建立和发展社会主义市场经济服务，健全法制要围绕着建立和健全社会主义市场经济法律体系的重心进行。

　　我国在建立和发展社会主义市场经济的过程中，遇到了各种障碍。其中，“乱收费”是个不容忽视的问题。

　　一些地区“地方保护主义”严重，对于过往车船或者对于外来商品不是巧立名目多收费，就是找碴罚款，从而阻碍商品流通，影响统一市场的形成。有些地方和部门千方百计地通过征收各种“基金”、“费用”来筹集资金，向第二、第三产业的一般竞争性行业投资，以致加重群众的负担，使许多企业不堪重负。据广西的一家企业反映，一项皮革加工业务在进口过程中要交12项费，占进料价的13.56％。 “乱收费”已经严重地干扰了社会主义市场经济的建立和发展，必须严加治理。

　　市场经济是法治经济，对市场经济运行中遇到的不和谐因素，包括“乱收费”，必须以法治理。“以法治费”是发展社会主义市场经济的需要，应该作为我国“依法治国”的一项重要内容，作为建立和发展社会主义市场经济的一项重要举措。

　　四、从体制改革看“以法治费”

　　“以法治费”不能简单地停留在规范收费制度本身，那种“头痛医头，脚痛医脚”的作法不能从根本上解决问题。要想根治“乱收费”，必须重建公共收费体系。这就要进行相应的体制改革。

　　首当其冲的是财政体制改革。目前我国的财政体制没有完全理顺。由于我国形成了“费大于税”的收入格局，在非税收入上又实行“自收自支”制度，影响了中央政府对财政收支的监控。中央财政吃紧，而一些部门、地方的“金库”却有盈余。各部门、地方之间的差距也大。既得利益者是不会轻易放弃自己的利益的。这就是治理“乱收费”的最大障碍。显然，必须打破现存的利益格局，借助法律手段理顺各级政府之间的财政关系。例如把财政收入尽量纳入预算，对于不易纳入预算的严加管理，取消“自收自支”，实行“收支两条线”的制度。要使财政部门真正把财政收支管起来，其他行政部门对于必要的公共收费只能“代征”，收了之后上缴国库。税制改革要同步进行。在调整不合理的政府收入格局时，必然要涉及税制的调整。究竟哪些费应该改成税？是否考虑下放部分税收立法权给地方？这些都需认真研究。要建立健全转移支付制度，保证授权地方办的“事”有相应的财力作保障。机构改革也不可忽视。精简机构的结果将减轻政府的财政压力，为治理“乱收费”提供有利的条件。

　　上述各项制度的调整和改革均需要法律作保障，需要“法治”保驾护航。一方面，要以法律为手段推进体制改革；另一方面，要通过法律将体制改革的成果确立下来。这一条很重要。多年来，治理“乱收费”不能成功，与没有以法治理有关。

　　对“乱收费”问题还应进一步提到违宪的高度来认识。“依法治国”依的什么法？首先是宪法。在公共收费方面存在着的“政出多门”、“诸侯经济”，与我国宪法所确立的单一制的国家结构形式不相符。政府收入行为不规范，违反宪法关于“一切国家机关都必须遵守宪法和法律”的原则。违反民众意愿乱收费，不合民主程序乱收费，破坏了宪法所确立的人民民主制度，侵犯了宪法所保护的公民的合法权利。乱收费对市场经济建设形成的干扰和破坏，与宪法所确立的“国家实行社会主义市场经济”这项中心任务相违背。因此，“乱收费”是事关违宪的大问题，“以法治费”是实行“依法治国”、维护和捍卫宪法的实际行动。