论需要干预的分配关系

摘要：在市场体制中，有两种分配关系需要公权干预，其一，形式上地位平等而实质上地位不平等的主体之间的分配关系；其二，法律地位不平等的主体之间的分配关系。公权对这两种分配关系的干预需要有法律的保障和规范，以实现干预的应有功能。这种法律在性质上属于强制性分配法，它构成了经济法体系中与市场主体规制法、市场秩序规制法、宏观调控法相并列的一个子系统。

　　在经济全球化的今天，各国的经济学家、政治学家、法学家以及平民不仅关注财富在本国的分配，也关注财富在国与国之间的分配，财富分配已经成为并将继续成为一个世界性的话题。因此，我们在回顾20世纪中国经济法研究历程和展望21世纪中国经济法发展前景的时候，我国经济法学界应当关注分配关系的经济法调整，研究法律在干预分配关系过程中的作用，同时也为国家解决城乡分配问题和区域分配问题提供理论依据和现实的解决途径。

　　一、市场体制中的分配关系及其法律调整

　　分配是一种利益或者财富在不同主体之间的转移，这种转移可以因合意也可以因强制而产生，它可能是有偿的，也可能是无偿的。基于此，我们可以把分配划分为平等主体之间的分配和不平等主体之间的分配。在存在国家的社会中，都会存在这两种分配。平等主体之间的分配是权利交易的结果，它的产生完全出于自愿，如因劳动力的提供而产生工资，因房屋的出租而产生的租金等；在一个分工和交易盛行的社会中，这种分配在社会中占了主导地位，我们收入中的绝大部分都来源于这种分配。不平等主体之间的分配是公权机关凭借其强制力进行的财产和利益的转移行为，这种分配由公权主体的强制性行为而产生，不存在协商和合意，只存在财产和利益的强制性转移；它的目的有三：一是为最大的非生产性组织即国家提供经济基础；二是修正平等主体之间分配之不足；三是为市场体制提供必要的保障机制。这种分配关系在近百年来有着强劲的发展势头，具体表现在由公权机关支配的资源在国内生产总值的比重不断增加。在自由资本主义时期，政府被称为“廉价政府”，在这种体制下，政府通过强制性分配所消耗的资源很少，这一方面是因为政府的规模很小，另一方面则是因为通过这种强制性分配而获得的资源主要用于政府的维持，除此以外，很少再有其它的用途。到20世纪，由于社会情势的变迁，尤其是市场失灵的凸显，需要政府做的事增多，政府的职能也大为扩展，政府因此也不再是廉价的了，在这种情况下，一方面是政府运用税收进行强制性分配的强度和广度不断增加，另一方面，政府还通过税收等手段获取的财富基于一定的标准直接转移给国民，较多的国家因此成为“福利国家”。

　　自从这两种分配关系产生起，就在功能、价值追求等方面存在着质的差异，因此也就存在法律调整上的差异。平等主体间的分配基于权利交易而产生，在以劳动力为标的的交易领域，按贡献获得报酬是分配的最主要原则；在以物为标的交易领域，按价值获取利益是分配最主要的原则；而不平等主体间的分配基于强制力而产生，且一方为公权主体，另一方为私权主体，所以不仅可能产生因公权滥用而导致的私权衰弱的现象，也可能产生公权通过税收等途径汲取资源过程中的不公正与低效率现象，还可能产生通过分配获得的资源的低效率配置或不公平使用现象。不平等主体间的分配所面临的问题要比平等主体间的分配多得多，它涉及的关系也要比平等主体间的分配复杂得多。以分配成本和因分配而产生的消极影响为例，平等主体间的分配一般不存在分配成本，如果存在，其量也很小；而不平等主体间的分配则时时面临着分配成本过高的困境。平等主体间的分配因交易而产生，本身就是正义的、合理的，所以只要遵循按贡献或价值进行分配的原则就不会产生消极影响；而不平等主体间的分配则是一种财产或利益的强制性转移，这种转移有很大的可能影响国民的行为动力，从而影响产出。这种差异导致了其各自被两种不同质的法律所规制和调整。一般而言，平等主体之间的分配关系由私法调整，不平等主体间的分配关系则由经济法调整，尽管它们都调整分配关系，但其功能是有差异的。因平等主体间的分配由交易而生，所以私法保障平等主体间的分配关系主体的自愿和平等进而实现按贡献和价值进行分配的原则，而经济法对分配关系调整的功能则表现在两个方面，因为不平等主体之间的分配涉及到资金和财富的归集及转移两方面，在资金和财富的归集方面，经济法保障归集的公正性和高效率，并尽可能地降低其负面效应；在资金和财富的转移方面，经济法保障转移的公正性、公益性和高效率。但法律上地位平等的主体之间的分配常常需要公权的干预，政府干预之手因此也会触及平等主体间的分配，以实现特定目的。政府因此可以用两种政策手段来尝试进行强制性分配，一种是运用政府的强制权力来征税和分派转移支付，以弱化甚至消除竞争博弈的后果；另一种是通过直接干预立足于私人产权的竞争基础，通过影响财务资本、物质资本和人力资本的积累，通过干预缔约自由，改变市场的运行。[1]这两种干预一种是对交易过程的干预，另一种是对交易结果及其积聚力量的干预，经济法是这两种干预所采用的法律形式，我们可以称其为强制性分配法。但需要说明的是，几乎所有的经济法都会在不同程度上产生再分配收入和财富的效果，所以问题的关键在于这些法律的主要功能是什么。我们可以把经济法分为四类，即以分配为目的的法律、以分配为手段的法律、既以分配为手段又以分配为目的的法律、以其它功能为主但涉及分配的法律等。[2]我们所研究的强制性分配法主要指的是前三类。

　　二、经济法对平等主体间的分配关系的干预

　　（一）民法对平等主体间的分配关系调整之不足

　　既然平等主体间的分配由交易而产生，所以对其的调整首先由民法为之自不待言，民法的调整主要通过确认各交易主体之间的形式公平和保障交易主体的自愿而实现的，但民法对平等主体间的分配关系的调整有可能对微观层面上的分配不公正和在宏观层面上的分配不合理无能为力。具体言之，平等主体间的分配公正性的实现主要有赖于交易双方的讨价还价行为。但在现实中，在不同的情势之下，交易双方的讨价还价能力是有差异的，这种差异的原因是多方面的。如交易弱势者因交易的信息不足而不能讨价还价；因力量相对薄弱而不敢讨价还价；因安于现状而不想讨价还价。对弱者而言，讨价还价的能力和欲望越强，则分配公正性实现的可能性就越大。但既为弱者，其与强者之间在实质上不可能处于同一地位之上，其自身正当权利的实现也就会有障碍，作为劳动者的弱者就有可能不会按贡献而取得报酬；如奴役或者剥削性劳动就属于这种情况。这种因实质上的地位差异而导致的分配不公平是讲求形式公平的民法所无力克服的。这使经济法的直接干预成为可能。如果不存在交易者之间的讨价还价能力的差异，各方都有能力和欲望维护自己的权利，则民法足以保障分配的公平，经济法因此没有干预的必要。事实上这种情况很难存在，经济法的存在正是缘于交易中的某一方行使自身权利存在障碍。这种障碍越大，不公平分配的可能性就大，经济法存在的必要性也就越大。此外，平等主体间的分配因通过协商而产生利益分配结果，这种分配在利益导向上常常是内向的，分配主体一般都尽量实现其自身利益，而对公共利益则少有关注。这在经济正常发展之时并不会产生大的影响，但在经济过热之时，有可能导致分配的过度，从而诱发或激化通货膨胀；或在经济萧条之时，可能产生分配不足，从而诱发需求不足，进一步强化的经济的萧条。这种因分配而产生的宏观上问题

是民法所不能解决的，这就决定了经济法对平等主体间的分配关系也存在干预的空间。[3]

　　（二）经济法对部分平等主体间的分配关系进行干预的路径及功能

　　如前所述，并不是所有的平等主体间的分配关系都需要得到经济法的干预。经济法仅对需要干预的平等主体间的分配关系进行干预，这种干预主要是通过对价格和工资的控制来实现，对平等主体间的分配领域中的出现的不公平现象还可通过直接保障弱者行使权利的方式来克服。具体表现在以下三个方面：

　　1.通过最低工资控制等方式保障公平。我国《劳动法》第48条规定，国家实行最低工资保障制度。用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。最低工资制度的设置使作为弱者的劳动者在讨价还价能力很弱的情形之下，也能获得不低于最低工资的报酬。这种制度通过给用工单位设置义务的方式保障了劳动者获取合理报酬的权利。这种制度体现了法律的强制性，用工单位不得违反，劳资双方也不得通过协商以降低标准。它与消费者权益保护法一样是一种最典型的保护弱者的制度。它虽然不能彻底实现按贡献获取报酬的原则，但它毕竟使弱者的权利得到了一定程度的保障，并且这种保障是最为直接的。此外，还有其它确保分配公平的干预方式。如该《劳动法》第50条规定，工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。这个设定用人单位工资支付形式和支付时间的义务的强制性规定保障了劳动者的权益。

　　2.经济法除了直接进行量的控制以外，还可以通过工会参与或建立集体合同制度等改善弱者行使权利的环境或直接保障弱者的权利等方式，使作为弱者的劳动者能够与用工单位充分地就报酬之事进行讨价还价，使工资的决定不成为用人单位的单方面的行为，从而实现平等主体间的分配的公平。需要说明的是，此处所说的平等是指交易各方在法律地位上处于平等，这是一种形式上的平等，并非指实质上的平等。经济法正是运用这些干预方式实现一定限度内的实质公平。

　　3.通过对平等主体间的分配的控制以抑制通货膨胀或通货紧缩。造成通货膨胀或通货紧缩的原因是多方面的，其中工资和价格不能不是一个重要的原因。为了抑制通货膨胀或通货紧缩，许多国家还通过对平等主体间的分配的干预来实现物价的稳定以抑制通货膨胀或通货紧缩。如我国在20世纪80年代末曾经开征过奖金税，对过度的平等主体间的分配行为进行控制，以抑制通货膨胀。目前我国的《价格法》第四章也有较多的有关价格控制的具体规定，比如政府在重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨时，可以采取限定差价或利润率、规定限价、实行提价申报等干预措施，必要时还可以采取部分或全面冻结价格的紧急措施。发达国家也不乏类似的规定，美国政府在1971年曾决定冻结所有的物价、工资和利润3个月，后又于1972-1973年实行了控制措施。[4]这些措施都是为了限制货币报酬的增长率，以免物价因购买力过强而过度上涨。对于通货紧缩，主要是通过降低利率、鼓励消费以及促进就业加以控制的。

　　（三）经济法干预平等主体间的分配关系的限度

　　对平等主体间的分配关系的干预应该有其限度。超过了限度，市场经济就会受到损害，毕竟市场经济是一种决策分散化的体制。如果政府过多地直接替市场主体作决策或限制市场的决策范围，则市场对效率的贡献将有可能丧失或减弱。比如就最低工资的控制而言，因为最低工资在量上很难有一个合理的标准，所以要确定到各利益主体都满意并不是件容易的事。另外，政府干预时应该充分考虑被干预主体对干预的回应，因为这种回应有可能使干预趋于无效或产生相反的效果。以西方的最低工资法为例，实践证明，西方国家的最低工资法在制定后反而产生了有害于穷人的后果。米尔顿。弗里德曼曾经对该制度作过如下评述：最低工资法也许是我们所能找到的其影响和善意支持该法规的人们的意图恰好相反的最明显事例。如果最低工资法有任何影响的话，那么，它们的影响显然是增加贫穷。国家能够通过立法制订一个最低工资率，但它很难要求雇主按照最低工资雇用所有以前在最低工资率以下被雇用的人。这样做显然不符合雇主利益。因此，最低工资的影响是使失业人数多于没有最低工资时的情况。就低工资率确实是贫穷的象征而言，那些因之而失业的人们恰恰是那些最经受不起放弃他们一直在拿收入的人。[5]所以一些国家在经济发展良好时期并不制定这种制度。当然，这种制度在我国是否趋于无效目前还缺乏实证资料，但我国的国情与西方国家有着重大差别，我国有着数量巨大的农村潜在劳动力想进入城市打工，这使在简单劳动和体力劳动方面存在着激烈的岗位竞争，这种激烈的竞争有可能使最低工资的设置成为必要。当然政府应该采取多种干预方式，除了最低工资制度以外（这种制度有可能趋于无效，所以应该谨慎使用），还应发布行业工资指导标准，通过直接提供工资信息的方式，强化处于信息劣势的劳动者的对工资的谈判能力，从而使劳动者获得其应该获得的利益。

　　为了抑制通货膨胀而对工资的限制也应该有限度。在总体上，工资的年增长率应限制在全国平均生产力的增长之下，但也不能过低，以免劳动者的工作积极性受到损害。事实上，抑制通货膨胀的政策工具很多，控制工资增长率只是其中的一种，政府制定者应该多考虑运用其它政策消极影响小的政策工具。反之，在经济萧条之时，为扩大需求而强制性地提高分配标准也应该有其限度。

　　三、经济法在调整强制性分配关系中的作用

　　（一）强制性分配的必要性

　　1.维护国家的生存和发展。国家作为一个凌驾于社会的组织，担负着管理公共事务的职能，而国家自身又不是一个生产性的组织，所以其存在有赖于各种生产性组织的经济支持，只有通过他们的支持，才能获得维持自身需要的物质基础。这种基础只有通过由公权对私权的进行强制性征收才能形成。随着时代的发展，强制分配的观念发生了变化，主要表现为，强制分配的功能不仅仅在于维持国家的生存，同时还在于通过强制分配这种方式实现分配公平，最终促进社会的发展。我们甚至看到，许多国家的竞选者都把许诺实现公平分配作为争取选票的筹码。

　　2.解决市场体制所导致的结果不公平及贫困问题。市场主要追求效率及形式公平，它对实质公平并不予以关注。市场运行结果在实质上的不公平有两个层次，第一层次指平等主体间的分配的不公平，这种不公平的原因主要在于各交易主体在讨价还价能力和欲望上的差异，它是一种交易内的不公平，是对特定交易主体的交易结果作出的评价；第二层次指平等主体间的分配结果的不公平，这种不公平的原因就要复杂得多，它可能缘于财产、技术等要素的原始分布的不公平，也可能缘于各主体的努力程度差异等。这种不公平是对所有的社会主体的收入和财富的分布作出的评价。在市场体制中，实质不公平是相当严重的。根据美国国会联合经济委员会统计，1983年美国1%的最富持有全部公司60%的股票，9%的富裕家庭持有29.3%的公司股票，90%的普通家庭仅持有10.7%的公司股票。[6]当前我国在收入和财富拥有的差距方面也存在较严重的问题。主要表现在收入差距已达到相当大的程度、正在形成愈来愈明显的贫富阶层、收入差距呈现出明显的群体化特征。如1999年我国城镇居民人均可支配收入达到了5854元，而农民人均纯收入只有2210元，相差1.6倍。如果再扣除用于生产的费用，农民实际可用于生活消费的收入还不足2210元，若再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么差距就更大。据粗略测算，若按可支配收入计算，城乡差距为3：1，若只考虑货币收入，差距扩大为4：1，若考虑城市居民的各种福利性补贴，

差距将进一步拉大到5-6：1.占人口总量30％的城镇居民拥有80％的储蓄存款，占有50％以上的商品消费额。[7]在市场体制下，收入和财富的不公平分配会影响市场机制的运行，并且其严重程度会随着不公平程度的加剧而加剧。瑞典经济学家缪尔达尔则在分析亚洲贫困国家时认为，不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体，因此，迫切需要扭转这一趋势，创造更大的平等，作为加速发展的一个条件。[8]当然，市场的重效率轻公平的特性不是我们对其进行谴责的理由，因为要让市场去关注其运行结果的公平性会影响到其自身的良性运行，所以对市场运行结果的关注应该由非市场的机构即国家来担当。这是国家对市场及其主体进行强制性分配的又一原因。这里还需要说明一点，在前资本主义的非市场社会中，虽然存在收入分配和财富分布的不均，还存在比市场体制社会更为严重的贫困现象，但由于当时的社会主体及文明程度能容忍这种现象，并且这种现象给社会带来的消极影响并不大，所以无须公权进行强制性分配以平衡收入和财富，而只需公权保障有产者和高收入者即可，但我们不能由此推导出在市场经济条件下公权也应当容忍不公平和贫困现象的存在。

　　3.提升市场效率的需要。生产与分配存在一种互动关系，生产影响分配，分配影响生产。它们是一种对立统一的辩证关系，对增长的分享有助于进一步地促进增长，而经济的增长又为社会的分配提供更多的资源。如果我们考察一下发达市场经济国家和发展中的市场经济国家，差不多都很重视处理经济增长和经济分享的关系。比如，法国为了缩小农业和其他产业的差距，在其制定的《农业指导法》中，就明确规定要保证农业与其他产业的平等，消除农民与从事其他行业人员在收入上的差距，使农业公平地分享经济发展所带来的利益。东亚国家的发展也证明了这是一个正确的经验，东亚奇迹的创造就与东亚各国和地区的政府实行分享增长原则有关。东亚政府为了使其政策得到广泛支持，制订了分享增长的原则，允诺在经济增长后，社会各阶层均将受益，并用明确的机制来表达实现目标的意愿。如印度尼西亚政府通过大米和肥料价格政策提高农民收入；马来西亚实行了明确的福利公享计划以改善马来人的经济状况，缩小其与华人的差距；香港和新加坡实施了大规模的公共住房计划等。[9]在市场体制中，只有共享繁荣，才能创造繁荣，否则各市场主体不可能都有强大的良好行为的动力，社会的总防御成本也会大幅度增加。但对繁荣的共享是市场自身所不能保证的，这就需要公权的介入。我国过去所作的缩小工农业“剪刀差”以及现在正在进行的缩小东西部差别、城乡差别等措施也是在全社会范围内分享经济增长的一种尝试和努力。现在的问题是，我们必须把这种分享纳入经济法的调整体制。

　　（二）强制性分配的路径选择及功能

　　在强制性分配的历史发展进程中，产生了较多的分配方式，各种方式又有其各自的功能。正是这些方式才使强制性分配的功能得以实现。

　　1.税收。税是一种强制性的征收，它不仅能维持国家的存在，同时也是转移支付能够实现的前提。如果一个国家不能获得必要的税收收入甚至出现了“税收危机”，那么，国家的存在和发展也将伴随着发生危机。除此之外，税收还能实现一定程度的实质公平。比如，对工资薪金征收5%-45%的超额累进的个人所得税，对储蓄存款利息征收20%的个人所得税，对遗产征收一定比例的遗产税，都能在一定程度上减少收入的差距。目前税的调节收入的功能是公认的。就我国而言，收入差距十分悬殊，但是目前在运用税收这个杠杆调节收入方面仍然显得软弱无力，因此，今后一个时期经济法面临的一个重要任务就是进一步完善税收的分配功能，缩小收入差距，在一定范围内实现实质上的分配公平。

　　2.财政转移性支出。转移性支出是政府运用财政收入基于特定目的对特定主体进行的财产和利益的转移。转移性支出的最主要作用在于减少贫困、减少收入分配和财富分布的差距。根据美国的一项研究资料，由于美国通过社会社会保障、福利、食物券和医疗保健等货币及非货币转移措施，使美国最底层20%家庭在总收入中所占份额就从1950年的2.5%上升到1985年的6.0%.[10]目前我国正在实施的西部大开发战略，有助于缩小区域差距，这在一定程度上也要依赖于转移性支出。由此，如何规范转移性支出就不能不是分配法所要研究的问题。

　　3.强制性社会保险。强制性社会保险主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险等多种形式。工伤保险和失业保险作为一种强制性社会保险，其功能在于最大范围地分摊风险，因此是一种典型的由公权参与的强制性分配制度；医疗保险和养老保险在本质上是一种强制性的“储蓄计划”，其目的在于保障生存的安全，这是一种在时空上进行收入强制性分配的制度。

　　4.其他分配方式。以政府的公共工程计划为例，它的主要目的在于减少因失业而产生的贫困现象。如美国在20世纪30年代大萧条时期，作为政府机构的工程促进管理局向社会提供了很多的工程项目，为全美国提供了多于总就业额外负担1/5的就业机会；智利在70年代中期和80年代初代的萧条时期实施了大模式的由政府资助的公共工种计划，最多吸收了全部劳动力的1/10以上。[11]就我国而言，我们应当有计划、有步骤、有重点地实施公共工程计划，一方面满足社会对公共产品的需求，另一方面通过公共工程计划的实施，吸收农村大量的富裕劳动力，增加社会的就业总量。

　　（三） 经济法在强制性分配功能实现过程中需要协调和克服的问题

　　公权介入收入和财富的强制性分配有其存在依据，但这并不表明这种强制性分配在实践中必然是正义的，由于强制性分配是一种由公权作出的行为，而公权并不必然是公益型的，它既有可能为善，也有可能作恶，既有可能提升效率，也可能降低效率，所以法律对强制性分配进行规制就相当必要。在公权的强制性分配中，需要法律加以协调、抑制和克服的问题主要有：

　　1.强制性分配的高成本问题。财富在归集和转移过程中会出现流失，这种流失包括财富的收集成本和转移成本，这种成本包括各种人力资源支出、财产耗费等。对此，经济学家奥肯曾经提出过“漏桶原理”。[12]这种流失有可能是强制性分配制度的必要代价，也有可能是人为造成的，法律的功能正是在于把强制性分配过程中的资源流失降低到最低限度。否则，就会导致强制性分配制度的失败或低效率。据美国学者的研究，有大量的证据表明政府的转移支付计划已经失败。美国的人口普查于1984年宣布全国有3530万人正生活在贫困中，占到了总人口的15.2%.这个统计数字令人震惊，因为政府已经在社会福利计划上投入了巨额资金。虽然很难准确地计算出用于社会福利的资金总量，但是据估计，1982年，该项支出已超过了4030亿美元。也就是说，每个由政府认定的贫困者都可以得到11730美元，或者一个由4个人组成的贫困家庭可以得到46920美元，但贫困人口的比例并没有下降多少。[13]当然问题并没有那么严重，但这也确实说明了这种资源流失对强制性分配的负面影响。法律的作用在于降低强制性分配的成本，减少漏桶的漏出量。这当然需要各种制度体系的支持。在此，我们不无忧虑地指出，强制性分配中的“漏桶效应”在我国尤显突出。以我国的扶贫为例，我国从保障人权、生存权和发展权的高度看待扶贫工作。尽管我国扶贫事业取得了相当的成效，但是我国的扶贫投资漏出率也很高，这主要表现在，由于对扶贫项目管理不善，不少扶贫资金被挪用、贪污、侵占，致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力，甚至还出现了越扶越贫的现象，这些问题的解决

从根本上来讲还是要靠健全的社会分配法治，既要在制度上加强财富的归集和分配主体的组织建设，又要设定各种程序对其加强制约和监督。

　　2.财富的支出方式问题。政府的公共支出过程是强制性分配实现的过程，不同的支出方式会影响到强制性分配功能的实现。因为资源是有限的，所以对政府归集的资源应该运用到其最能发挥效用之处。但在实践中这并非易事。据一份对35个国家教育支出状况的调查发现，在考虑了收入因素后，教育支出与教育成就的联系并不明显。在医疗方面，美国的人均医疗支出最高，但对191个国家医疗体系总业绩的测算中，它仅名列第37名。法国的人均医疗支出不到美国的60%，但它却位列首位。[14]这与政府的支出方式有密切关联，政府的支出不应该平均施力，不应锦上添花，而应该雪中送炭，对市场失灵严重的领域优先进行干预，有重点地帮助需要帮助的人，以提升社会整体的福利。以政府在教育领域的支出为例。初等教育与中等教育的外部性极强，往往不可能由市场自行提供，而高等教育则在较大程度上一种私人产品，由市场提供是可行的。所以政府应该把有效的资源投入到初等教育和中等教育领域中。根据世界银行的研究，60年代开始， 实绩优良的亚洲经济实体（简称HPAEs）国家的政府强调发展低年级教育，首先是普及初等教育，然后是普及中等教育。这些教育政策使大部分人都能有一定的受教育的机会，从而有助于改变初始的不公平状况，既在一定程度上提供了一种实质公平，又在一定程度上促进收入的公平分配。[15]所以提高在教育领域中公共支出的效率就必须考虑公共支出的结构与方式的问题。因此，仅有教育方面公共支出的总量确保是不够的，还应关注支出的质量，其衡量尺度包括穷人获得的教育机会、社会的总体入学率、女童接受教育的比例、初等和中等教育在教育公共支出中所占的比例等。总之，关于转移性支出问题，要重点考虑如何使低收入的接受者具备最基本的参与市场竞争的能力。法律在这方面的设计应该优先考虑这个问题。



　　3.劫贫济富问题。强制性分配是一种资源的强制性转移，所以并不能确保转移的方向。在财富归集方面，不能确保取之于富人的财富多于取之于穷人的财富；在财富的转移方面，也不能确保穷人一定能获得更多的资助。在强制性分配实践中，有可能出现劫贫济富的反向现象，从而使强制性分配沦落为一种为富人服务的工具。最近获得诺贝尔经济学奖的斯蒂格利茨教授认为，迫于个人和利益集团的压力，政府的强制力会有可能被用来剥夺穷人而救济富人，从而使政府的权力成为一种提高不公平的工具。[16]在有的国家，住房和基础设施补贴往往使较高收入的家庭获得了过多的好处。如根据世界银行1996年的资料，发展中国家绝大多数住房补贴都到不了需要者手中。低于中等收入水平的家庭获得补贴所占比例在南亚国家仅为10%，在拉美和加勒比地区以及撒哈拉以南地区为20%，在中东和北非地区不到30%，在东亚地区略高于30%；而在高收入的OECD国家其比例则达到50%.[17]如何防止政府的强制性分配政策成为一种劫贫济富的工具？这既涉及到政府体制问题，又涉及法律制定的执行的问题，它是一个系统工程，但通过法律的手段对其直接进行禁止未偿不是一种良好的克服路径。最近，我们高兴地看到北京市推出了公房低租金制，旨在把公房以较低的租金出租给符合条件的低收入者，这正好体现了社会分配对低收入者的倾斜。

　　4.对不当的财富汲取方式的禁止。政府对财富的强制性分配有其合理因素和必要性，但政府的取财方式应该合理，应该做到取财有道，如果以不当方式进行财富的强制性分配，则对政府自身、市场机制以及市场主体都会有极大的危害，所以法律应该予以禁止。如应该禁止政府以通货膨胀的途径获取财富。通过通货膨胀进行强制性分配对政府来说是最方便的事，因此在历史上曾被较多的国家所采用，但这种强制性分配的方式具有相当大的危害。1992年俄罗斯新印刷的货币平均超过GDP的16%，几乎等于中央政府的总收入。因此货币供应量的超额增长只能通过开征通货膨胀税来取得平衡，这就导致了个人所持货币的实际价值的降低，造成了收入和财富在家庭、企业和银行之间的巨额转移支付。家庭由此所遭受的损失相当于GDP的12%，有的企业遭到损失，而有的企业则赚到好处，但企业总体上的损失相当于GDP的2%；金融部门则获得相当于GDP的8%的收益，政府获得相当于GDP的4%的收益；其他主体获得相当于GDP的2%的收益。[18]这种强制性分配的方式对市场体制而言无一利而有百害。它根本没有一般的强制性分配所具有的合理功能，所以应该在法律上予以禁止。此外，对乱收费和摊派行为也应该禁止，因为它不仅侵犯了市场主体的财产权，还使其丧失了对自身利益的正常预期，从而影响其经营和投资中的各种决策，所以应该做到收入渠道法定化。目前我国正在进行的税改费正是这种努力的一部分。

　　（四）经济法如何降低强制性分配对市场经济的损害？

　　强制性分配对市场机制肯定会存在消极影响，这种消极影响除了强制性分配自身会存在成本、强制性分配可能被利益集团所利用之外，还包括对被分配主体的激励和生产的影响。这种消极影响在福利国家被称为“福利国家的弊病”。福利国家提供了一种过度的实质公平，这种过度的强制性分配会导致人的独立性减弱而依赖性增强，导致人的良性行为动力的减少，导致生产性行为的减少而分配性行为的增加，从而影响社会的总产出。过度的强制性分配会影响平等主体间的分配的合理性，使按贡献取酬的原则得不到实现。如果一个社会不能实现按贡献进行分配，则人对社会的贡献力就会减弱。所以在决策时必须重视强制性分配的限度，而这个限度必须由经济法来确保，即由经济法来降低强制性分配对市场经济的损害，这个限度相当重要。在强制性分配问题上，法律自身并没有能力界定这一限度，这主要是经济学家的职责，但法律对限度的确保却有两方面的功能，一是设定各种有效程序使经济学家所确定的限度合理并予以确认，二是分配方案具体的实施有赖于法律规范。在制定法律时，应该充分考虑降低税收对经济的效率损失及降低公平的提供给市场机制带来的负面影响。在此，必须解决研究以下两个方面的问题：

　　1.经济法如何降低税收的效率损失？

　　根据研究证明，税的征收既会产生收入效应，又会产生替代效应。前者促使人们以更多地工作以满足自身的消费需求，后者则相反，因为这种课税降低了净收入，减少了闲暇的机会成本，从而鼓励人们用闲暇来替代工作。[19]税的这两种效应，使通过税的方式进行强制性分配也应有一定的限度，因为对生产的激励来说，税的收入效应能激励更多的产出，而税的替代效应则导致生产的萎缩，两者是一种反向关系。因为，税的征收并不是单方面的，税率的高低会随时影响到经营者的行为，从而最终影响到税收的量和社会的总体产出。所以需要由法律对其加以规制。经济法降低税的效率，其根本的一点就是要求税法确保一种最优的税制，在这种最优的税制之下，公平与效率的问题得到平衡，收入强制性分配达到社会合意，而超额的负担则最小。最优税制的具体安排不仅要考虑总税负，还要考虑有关各税种的功能及限度，以在两个层面上降低税的效率损失。

　　2.经济法如何保证正确处理公平与效率的关系问题？

　　公平与效率的关系，实际上涉及到如何创造繁荣以及如何共享繁荣的问题。在此，我们必须研究在市场体制中，什么样的“不公平”是值得鼓励的？什么样的“不公平”是需要抑制的？有学者认为，目前较多的强制性分配政策是立足于一个错误的前提，即不平等就是不公正的，因此

必须通过强制性的分配政策加以矫正。这实际上是一种福利主义的主张，而福利主义又是立足于一种比较静态世界观，也就是说，它看不到现实的变化。[20]我们认为，不公平并不是必然要被谴责，因为不公平的形成原因是复杂的，此外，分配并不是完全独立的，财富的生产是与分配密切相关的，不同的分配政策会导致不同的财富产出。所以，政府的强制性分配并不是不受约束的，公平的提供也并不是无限度的，在我国目前，实质公平应该是低层次的，应该是效率导向型的。对此，可以作如下三个方面的解释：

　　（1）不公平与市场机制的关系及不公平的原因。市场机制讲求形式公平，追求机会均等，但实质上市场体制中的机会均等是一种有限的、有条件的均等，对所有的市场主体而言，并不存在绝对的均等，一定程度的不公平正是市场机制能够有效运行的必备条件。诺斯认为，如果社会上个人没有刺激去从事能引起经济增长的那些活动，便会导致停滞状态。个人必然受刺激驱使去从事合乎社会需要的活动。所以应当设计某种机制使社会收益率与私人收益率近乎相等。[21]这种激励机制本身就是体现差距的一种机制。如果取消这种差距导致这种机制受到破坏，则市场机制的效率就会受到影响。事实上，不公平并不是不可容忍的，从不公平的起源分析，不公平可能是由于初始要素的分布差异而导致的，也可能是由于努力程度的不同所导致的。对于因努力程度的差异而导致的收入差异应该受到制度的确认和鼓励，否则，市场机制将会受到损害。

　　（2）公平对效率的贡献和不平等对效率的贡献。一般而言，公平与效率分别处于两极，它们之间异向变化，即效率的增加会导致公平的减少，相反，公平的增加导致效率的减少。但这并不是绝对的，在一定条件下和一定范围内，效率与公平的变化是同向，即公平程度的提高伴随着效率的增加。这个范围就是政府通过强制性分配提供公平的限度，如平均主义分配制度的克服无疑可以调动劳动者的积极性。相反，一定差距的存在是市场运行的结果，也是市场正常运行的前提，邓小平同志就曾经鼓励过让一部分人先富起来，这必然要在在社会上造成一定收入差距，这种差距是社会正常发展所必须的。奥肯认为，“任何坚持把馅饼等分成小块的主张，都会导致整个馅饼的缩小。这个事实形成了经济平等和经济效率之间的抉择。到目前为止，不平等确实在各方面起着推动效率的作用。”[22]但这种公平与不公平对效率的贡献并不是时时刻刻都存在的，在实践中较多的情形是公平以效率为代价和效率以公平为代价。在市场经济体制中，劫富济贫并不一定是正当和合理的，劫富济贫只有在一定限度和范围内才有其存在的价值。关键的问题是，究竟多大的差距是一个社会所能承受的，多大的不平等对社会效率都会有贡献，也就是说，不平等应该有个限度，在这个限度内，这种不平等对社会生产是有贡献的，超过了这个限度，不平等就会产生效率损失。所以，劫富济贫的结果应该使社会的不平等保持在这个限度内，否则会使整个社会陷于贫困之中。因为劫富不仅会对富者产生消极影响，使其不愿进行投资性活动，也会对贫者有消极影响，使其产生过度的依赖性，从而不积极地进行生产性的活动，这两方面最终使社会的总产出大为减少。

　　（3）效率对公平的贡献。我们在强调公平对效率的贡献的同时，往往忽视效率对公平的贡献。以计划体制与市场体制为例。纯粹的计划体制虽然在较大程度上实现了人与人之间的平等，但在这种体制下，社会的总体产出量不大，这种平等因此是建立在贫穷的基础上的；而市场体制追求效率和形式公平，虽然它对结果的公平很少予以关注，但由于这种体制而导致的高产出使政府对结果公平的关注成为可能，所以，从这个角度我们可以说，市场体制对在一定限度内实现实质公平是有贡献的。我们已经阐述政府的教育支出在缩小收入差距实现一定程度的公平的作用，政府的教育支出越多，则对公平的贡献就越大，但这种支出要受制于一个国家的可支配的资源量，而经济的快速增长则使得这种支出的最大化成为可能。因此，我们的结论是，对于效率与公平的关系，既不愿意把它们等同，也不愿意将谁为先、谁为次放在一个固定的、不变的认识模式上。

　　四、强制性分配法在经济法体系中的地位

　　鉴于最早提出经济法概念的自然法学家摩莱里把经济法等同于分配法，鉴于马克思把分配作为人类维持生存和发展的生产和再生产的一个重要环节，鉴于国家已经把建立现代企业制度、培育和发展市场体系、建立宏观调控体系和建立社会分配制度作为市场经济运行的四个基本环节而统一考虑的，因此，应当将将社会分配关系的法律调整纳入经济法的研究范围，并将社会分配法律制度与市场主体规制法律制度、市场运行法律制度、宏观调控和可持续发展法律制度并列为经济法总体框架内的一个子体系。

　　如前所述，在市场体制下，有关分配的制度由两部分组成，其一为自主分配制度，其二为强制分配制度。其中自主分配制度由私法加以规范，而强制分配制度则由经济法加以规范。因为民法作为私法自身没有对私权的强制力，不能进行强制性分配，所以由其对强制分配关系进行规范是不当的，但我们也发现在强制分配关系中开始出现一种私法化的倾向，如注重保护强制分配对象的权利和重视强制分配对象的意愿等，且在强制分配过程中也开始运用私法的形式。但这并不是强制性分配法的主要性格。由行政法对强制性分配关系进行规范也有相当弊端。虽然强制分配涉及到公权的使用，但这种公权所面对的是各种私权，公权的行使既涉及到公平层面的私权，又涉及到效率层面的私权，既涉及到对私权的剥夺，又涉及到对私权的尊重和服务，这是作为架构政府体制的行政法所不能实现的。经济法是政府进行强制性分配的法律形式。由经济法对强制性分配进行规范有其独特的功能优势。[23]这种优势对实现强制性分配的功能是必不可少的。

　　按照我们的观点，经济法的功能主要在于市场失灵的克服并促进克服政府失灵，通过各种制度安排，提高市场效率，提供市场安全，提升市场主体之间的公平程度，这些功能由经济法的各子系统实现。而经济法的总体功能又是由组成经济法的各子系统去具体实现的。在经济法体系中，强制性分配法是与市场主体规制法、市场秩序规制法、宏观调控法和可持续发展法相并列的子系统，这四个子系统具有各自独特的功能，它们共同构成了完整的经济法体系，共同作用实现效率、安全与公平。考虑到强制性分配法主要涉及到公权对资源的分配，所以它应当由个人收入分配法、预算法、税法、非税性收入法、社会保障法以及有关转移支付的法律制度所构成，其中，“个人收入分配法”包括按劳分配法（企业工资法律制度、国家机关工资法律制度、事业单位工资法律制度）、非按劳分配法（按资分配法律制度、按需分配法律制度）、干预平等主体间的分配法律制度（最低工资制度、最低房租制度、利率限制制度等）。“预算法”主要是从全社会利益出发，解决分配的法律，是对财政收入和支出进行规制的法律。“税法”是规制国家与企业、个人之间的分配关系的法律。“非税性收入法”是规范其他财政收入的法律。“社会保障法”包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及个人储蓄积累保险法律制度等。

　　如果我们从多功能多视角对这些法律规范进行分析，就会发现它们在经济法的子系统中具有多个位置，如税法既可以归属于宏观调控法，又可以归属于强制性分配法；最低工资制度既可以归属于劳动法，又可以归属于强制性分配法等。这完全缘于这种制度功能的多元性或经济立法中的综合立法特性

。在前几年的经济法理论中，社会保障法是经济法的四个子系统之一，这明显不妥，社会保障法只不过是强制分配法的一个部分，由其与市场主体规制法等子系统相并列显然范围过窄，同时也不能最佳地反映出分配法的本质，从而影响对强制性分配法基本理论的研究。此外，当前的中央文件和几乎所有的关于市场经济法律体系的规定和讨论中，都是把预算作为宏观调控手段来认识的，与此相适应建立起来的预算法就理所当然地被划归到宏观调控法律体系当中。我们无意完全否定这种划分，因为预算的宏观调控职能是显而易见的，无疑预算是国家实现宏观财政政策的重要工具，但是我们又不能不看到，预算的宏观调控职能的最初出发点和落脚点在较大程度上为了实现对国民收入的公平合理的分配和再分配。所以我认为与其把预算法放在宏观调控法律体系中，不如将其纳入经济法的另一个子系统的社会分配法体系，更能反映市场经济体制对经济法体系的要求。

　　参考文献：

　　[1] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第371页。

　　[2] 以分配为目的的法律，如社会保障法；以分配为手段的法律，如为扩大内需而加薪的制度；既以分配为手段又以分配为目的的法律，如税法；以其它功能为主但涉及分配的法律，如反垄断法。

　　[3] 需要指出的是，在计划体制下，所有的分配都由政府主导进行，普通劳动者的工资标准由政府的政策直接规定，其它的一些价格标准也由政府规定，因此，当时所有的分配法包括按劳分配的制度都属于经济法的范畴；但在社会主义市场经济体制下，除国家工作人员和某些事业单位的工作人员的工资由政府政策直接加以规定外，企业的工资标准由市场调节而决定，政府一般不直接对其作出规定，其所涉及的制度在本质上不属于经济法的范畴，但国家对全国的工资总量实行宏观调控的制度则属于经济法的范畴。

　　[4] [法]雅克·勒等：《收入政策》，商务印书馆1998年版，第9页。

　　[5] [美]米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆1999年版，第173页。对此类问题的研究还可参见莱斯特·C·瑟罗：《得失相等的社会-分配和经济变动的可能性》，商务印书馆1992年版，第135-140页。

　　[6] 何传启：《分配革命》，经济管理出版社2001年版，第217页。

　　[7] 引自《中国信息报》，2000年11月20日。

　　[8] [瑞典]缪尔达尔：《世界贫困的挑战》，北京经济学院出版社1991年版，第44页。

　　[9] 世界银行：《东亚奇迹-经济增长和公共政策》，中国财政经济出版社1995年版，第9页。

　　[10] [美]史蒂文斯：《集体选择经济学》，上海人民出版社1999年版，第99-100页。

　　[11] 毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》，上海三联出版社2000版，第284页。

　　[12] 参见[英]奥肯：《平等与效率》，华夏出版社1999版，第89-98页。

　　[13] [美]詹姆斯。L.多蒂等编：《市场经济大师们的思考》，江苏人民出版社2000年版，第361-362页。

　　[14] 世界银行：《增长的质量》，中国财政经济出版社2001年版，第23页。

　　[15] 世界银行：《东亚奇迹-经济增长和公共政策》，中国财政经济出版社1995年版，第10页。

　　[16] [美]斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第103-104页。

　　[17] 世界银行：《变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第59页。

　　[18] 世界银行：《从计划到市场》，中国财政经济出版社1996年版，第38页。

　　[19] [意]阿克塞拉：《经济政策原理：价值与技术》，中国人民大学出版社2001年版，第359页。

　　[20] 参见[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第387-394.

　　[21] [美]诺斯等：《西方世界的兴起》，华夏出版社1999版，第6-7页。

　　[22] [英]奥肯：《平等与效率》，华夏出版社1999年版，第46页。

　　[23] 对此问题的具体论述可参见李昌麒、应飞虎：《论经济法的独立性》，《山西大学学报》2001年第3期。