论我国外资立法的不足与完善

【内容提要】文章从我国外资立法的现状出发，分析了我国目前外资立法的不足之处，特别是指出现行立法与国际法制的矛盾性，这种状况对我国即将加入WTO是不利的。针对以上不足，提出了完善外资法的建议和观点：坚持科学立法，增强法律之间的协调性，加强外资法律的整理编纂工作，弱化税收优惠在投资环境中的作用，特别是修改现行法律中与WTO协定的不符之处，使之与国际法制相一致，促进我国外资法律与国际法制接轨。
　　随着社会和经济的发展，世界经济已逐渐向全球一体化发展，世界各国的经济依赖性增强、渗透性加剧。国际投资对世界经济的发展起着举足轻重的作用。每个国家经济的发展都离不开外国资本的支持，同时本国的资本又渗透到其他各国的经济中，对特定国家来说，每个国家都离不开资本输入和资本输出。中国作为世界的一员，经济要发展，社会要进步，就离不开引进外资和输出资本，而中国是一个发展中国家，引进外资对中国当前的发展更为重要。要引进和利用外资，我们首先要完善我国外资立法，创造一个良好的法制环境。本文试从我国外资立法出发，剖析其不足，提出使其完善之建议。
　　一
　　自1979年以来，我国相继制订颁布了中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、外商投资企业所得税法等一批外资法规达60多种，运用法律手段来调整和管理外国投资。到目前为止，我国外资法已形成一个由各种专项立法及相关的单行法律、法规相互联系的外国投资法体系。
　　纵观我国的外资法，在这近20年的实施过程中，确实得到了发展，并不断走向完备成熟，在鼓励和保护外资中起到了举足轻重的作用，但是仍有很多不尽如人意的地方，归纳起来，主要有如下不足：
　　（一）缺乏系统性
　　从立法主体来看，我国外资立法叠床架屋，既有权力机关制定的法律如各种单行立法，又有行政法规如各种单行法律的实施细则或条例，还有国务院主管部门制定的规章以及各种各样的地方性法规和规章，甚至还有尚未向社会公布的内部规定。这些立法文件多而散，且颁布的机关、年限、效力范围各不相同，显得零乱。
　　从法律名称来看，我国外资立法也是庞杂繁多，如全国人大及其常委会所立法律的名称就有法、条例、规定、决议、办法、方案等。行政法规所用的名称很多，如条例、规定、决定、办法、通知、规划、细则、意见等。更有甚者，同类法律名称能派生出多种名称，如“规定”可以衍生出暂行规定、试行规定、若干规定、补充规定等。地方性法规的名称更是五花八门。这些名称令外商目不暇接，难以了解，无所适从。
　　（二）过于原则性
　　在一些外资立法中，法律条文含糊不清，模棱两可，内容过于抽象笼统。仅从《中外合资经营企业法》及其实施条例、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》中，就可发现像“一般应”、“一般不”、“需要时”、“必要时”、“特殊情况下”、“原则上”等各种空洞之词，其结果造成理解不一，甚至各取所需，争论不休；同时也给中央和地方执行机构进行广泛解释留有余地，从而导致对同样的行为缺乏统一对待的不合理现象时有发生。如《中外合资经营企业法实施条例》第15条规定：“合营企业合同的订立、效力、解释、执行及其争议的解决，均适用中国的法律”。对此条文，中方根据该条例14条规定：“合营企业合同的附件与合营企业合同具有同等效力。”认为作为附件的《技术转让合同》、《商标使用许可合同》等都适用中国法律。而外商则认为此类附件是合营企业批准成立后双方订立的合同，不同于合营企业合同，因此不能一律适用中国的法律。如当事人未选择所适用的法律，则要根据“最密切联系原则”确立应适用的法律。因法律规定不明确，中方有时只得让步。
　　（三）严重的滞后性
　　我国正处于新旧体制的转轨时期，新的问题和矛盾不断出现，由于忽视矛盾的客观存在，片面强调法律的稳定性，导致我国对外资法律法规的整理编纂工作重视不够，一些早已适应不了形势发展的规定没有及时修改和废止。另一方面，我国外资立法缺门太多，法律规范与应调整的社会经济关系脱节。许多投资关系由于缺乏法律依据，在相对失控的情况下，往往产生盲目引进，产销不对路，投资效益差等一系列问题。特别是专门的、系列的、全面的外商投资法，外商投资保护法等重要法律尚未出台，侵犯外国投资者合法权益的事件时有发生，极大挫伤了外商来华投资的积极性。[1]
　　（四）税收优惠使用的广泛性
　　我国外资法中含有大量的税收优惠规定，比如：限定区域和产业项目的减税优惠，限定行业、项目的减免税优惠，再投资退税的优惠，对间接投资所得的减免税优惠，关税方面的优惠等等。必须肯定，税收优惠制度具有鼓励外国投资、引导外资流向的重要作用。事实证明，税收优惠制度对我国引进外资，发展经济起了不可估量的作用，但是改革开放20年了，我们在外资法中对税收优惠仍然规定得很广泛，势必会造成内外资的差别待遇，不利于公平竞争。
　　（五）立法本位的过时性
　　我国现行外资立法以企业组织为本位，基本的外资法律就是三大外商投资企业法，主要内容包括企业的设立、组织形式、资本与出资、董事会及经营管理、财务会计、解散清算等。
　　随着我国经济的发展和改革的深化，以企业组织为本位已过时了，其原因如下。
　　第一，以企业组织为本位进行外资立法，注重投资主体的国籍，并以投资主体的国籍为界定三资企业的准绳，容易造成“假外资”现象。如一家国内企业，在国外设立一家子公司，然后将资金注入国内，兴办三资企业，甚至以国内母企业为合作伙伴，以取得国家对三资企业的各种优惠待遇。第二，以企业组织为本位进行外资立法，使得我国存在内资、外资两套企业法律体系。随着我国企业法制的完善，尤其是《公司法》的施行，造成两套法制重复颇多。第三，以企业组织为本位的外资立法，带有许多限制性因素，比如中方投资主体、企业组织形式等方面的限制。这些限制，随着实际情况的发展变化，其对利用外资的保险作用已属多余，相反，束缚了进一步利用外资的手脚。
　　（六）与国际法制的矛盾性
　　这种矛盾性是随着国际法制的发展而产生的。乌拉圭回合谈判经过长达6年的激烈争论，南北双方最终达成了妥协，其产物是《乌拉圭回合最终文件草案》，而TRIMS决定便是其产物的一部分。
　　TRIMS决定禁止缔约国采取与关贸总协定第3条第4款和第11条第1款相违背的TRIMS。即关于国民待遇和取消数量限制的规定，按TRIMS决定附件，与这些规定不符的TRIMS有四种：一是贸易平衡要求，二是进口用汇限制，三是当地成分要求，四是国内销售要求。而我国现行的外资法律法规大部分是TRIMS决定生效以前制定的，在三部外商投资企业法中，有明显的与TRIMS决定相矛盾的地方，这些规定不利于我国加入WTO，需要在以后的外资立法中加以修改和完善。
　　二
　　鉴于我国外资立法中的以上几点不足和当前复杂的国际局势，中国即将加入世界贸易组织，笔者认为应从以下几个方面来完善我国的外资立法：
　　（一）以邓小平理论为指导，坚持独立自主、平等互利原则
　　要坚持邓小平理论中的“三个有利于”标准，加速我国的外资立法。即只要有利发展社会主义生产力，有利于提高人民群众的生活水平，有利于增强社会主义国家的综合国力，立法者就应当大胆立法，包括超前立法。同时，要坚持独立自主、平等互利原则。资本总是唯利是图，在特定的条件下，它还带着资本家们的政治企图，所以我们一定要提高警惕，不能因为目前国内经济发展急需资金，便拿主权作交易，做出无原则的事情来。平等互利是现代国际法的基本原则之一，也是我国外资立法的基本方针。平等与互利是相辅相成的，没有平等，就无从有互利，没有互利，要么就引不进外资，要么就是被外资压迫。新中国独立主权来之不易，社会主义改革开放已深入人心，社会主义建设事业急需资金也是有目共睹的，帝国主义霸权强权当前日益膨胀，所以我们要以邓小平理论为指导，深化改革，扩大开放，积极引进外资，建设强大的社会主义经济。巩固社会主义的国防，坚决维护社会主义国家的主权。
　　（二）坚持科学立法、促进法律之间的协调性，增强法律的系统性和透明度
　　首先，针对外资立法缺乏全面规划，带有明显的短期性、片面性，立法应加强预测工作，对外资立法的发展趋势及现行立法的社会效果进行预测和考察，以杜绝轻率立法、盲目立法。其次，在外资立法权限方面，要理顺全国人大及其常务委员会，地方各级人大、国务院及其各主管部门，各地区、各特区之间的纵向关系，尤其是明确以上各立法主体所立法律的调整对象及适用范围，使整个外资立法体系协调一致，以克服分散立法、越权立法及法出多门的局面，避免法与法之间的重复交叉，甚至矛盾以及同一个法的内容分散在不同的法律、法规之中的状况。再次，应规范法律名称，促进各层次法律名称的固定化。确保不同层次立法名称与其效力等级的一致性，清除等级相同而名称大相径庭或名称相同而效力等级相去甚远的现象。最后，要增强法律的透明度。在我国利用外资领域，不少重要事项是根据一些未公开的内部规定或文件的规定决定的，这些内部法规一般通过行政途径下达，中外双方对此都难以知晓，让人感到不可理解。制定法律是为执行法律，法律要执行和得到遵守，才能实现立法的目的。没有公开的法律，肯定得不到很好的执行和遵守，即使到时强制对方遵守，也会造成不好的印象。很多外商反映中国缺乏法治，跟这方面是有很大关系的。我认为法律的公开性是无条件的，有关部门的领导应增强法治意识，充分认识法律公开化的法律规范，取代一些内部文件、行政指示、内部通知和批文等。这样，才能使外商来华投资，从而吸引到更多更好的外资。


　

　（三）增强法律的明确性和可操作性
　　我国立法一直是坚持“宜粗不宜细”、“宜原则不宜具体”的原则，这一原则同样在外资立法中体现出来。在立法中力求内容广、包容量大，使法律条文尽可能运用于各种情况，结果法律中只剩下寥寥数条原则性规定，这能从我国三大外资立法中看出其明显性。“宜粗不宜细”的原则是在当时我国各种条件不成熟和立法经验不足的条件下提出的，已不适应形势发展的需要。当前，我国应不失时机地加快立法，其中加紧制定统一的《外商投资法》及其实施细则，实现三法的统一。同时应删除现行法律中那些伸缩性强、含糊不清的条文，使法律条文不引起人为的歧义，使法律既具有明确性，又具有可操作性。
　　（四）加强现有外资法律的整理编纂工作
　　为消除外商担心在投资期间遇上有关法律发生变动的顾虑，作为资本输入国，我国应在外资立法中规定稳定性保证的内容，即向外商保证不改变其外资法律制度。但是，任何法律都受当时的社会客观物质条件限制，也受制定者认识的限制，因此不可避免地随着形势的发展具有滞后性，要克服其滞后性，就要及时地整理编纂现有法律，留下适应的，去掉过时的、落后的，从而保持法律的先进性和适应性。其实，整理编纂也是一种重要的立法工作，我国以前对此重视不够，以后应注意这方面的工作。
　　（五）弱化税收优惠措施在整个投资环境中的地位
　　对外资的税收优惠政策，在我国改革开放之初起了重要作用，但随着各种情况的变化，其影响作用越来越弱。据调查资料表明，外商在投资决策时，首先考虑的是基础设施状况、劳动力成本、社会稳定和法治程度等。随着我国基础设施的改善，法制日益健全，法治化程度不断提高，再加上我国劳动力成本低，政治稳定，我国可以逐步弱化税收优惠，以逐步实现内、外资企业的公平待遇，从而创造一个自由竞争的开放环境。联合国经济理事会第E14293号文件指出：外国投资者是否愿意并有能力到发展中国家投资，在很大程度上取决于这些国家有无相应的法律及其有效的运作。1993年8月，在联合国贸发会“投资与资金流向”特设工作会议上，经合组织对发展中国家的外资鼓励政策作出的评价认为：东道国应把平等、公平地对待外资作为一项重要的原则；东道国吸引外资最有效的方法在于创造一个拥有自由竞争规则的开放环境，而不是鼓励措施与优惠条件。因为优惠和鼓励措施往往改变了市场的真实性。并在客观上妨碍了依据商业标准作出国际投资的决定。[2]
　　实践表明，近年来，世界各国已趋向取消外资的免税期，拉平内外资企业税收差异，逐渐向对内外资本实行国民待遇靠拢。我国不仅只是跟国际形势走，跟国际接轨，而是随着我国各方面条件的改善，完全有条件弱化税收优惠措施的作用。
　　（六）确立外资立法的“资本本位”，摒弃过时的“企业组织本位”
　　前面已分析过“企业组织本位”的过期性，它使我国外资立法具有很多局限性，已严重阻碍了我国利用外资的步伐。确立外资立法的“资本本位”，就是外资立法着眼于资本，围绕着资本及其性质的审查、外资进入的鼓励与限制、外资利用的调查与研究等，制定政策和法律。以“资本”为本位进行的外资立法，注重资本性质的审查。使得“揭开国籍面纱”所包含的精神成为当然的基本立法圭臬，这也是符合国际投资法的一般原则，即国际投资法首先是国际资本利用与管制的法。[2]
　　以“资本”为本位进行的外资立法能杜绝“假外资”现象，避免国有资产的无谓流失。事实证明，有许多国家都采取资本本位的外资方法。如美国是以资本为本位进行外资立法的典型国家。美国之所以是世界上引进外资最多的国家，这跟它的经济发展水平有关，同时也离不开其良好的法制环境。我国是发展中国家，需要吸收和借鉴其它国家的优秀成果，包括资本主义国家的文明成果来为社会主义建设服务。
　　（七）修改现行法律中与TRIMS决定不符之处，使我国外资法律与国际法制接轨
　　1994年4月15日，乌拉圭回合谈判的125个参加方（包括中国）签署了《乌拉圭回合最终文件》和《世界贸易组织协定》，接着WTO也于1995年成立。中国虽未能成为WTO的创始成员国，但加入WTO始终是中国的愿望，同时WTO也不能离开中国。中国一旦加入WTO，则受TRIMS决定的约束，中国的外资法律法规中许多与TRIMS决定不符的内容就需要修改。如《中外合资经营企业法实施条例》第75条规定是对贸易平衡的要求，它不符合TRIMS决定，应予以修改。再如《中外合资经营企业法》第9条、《实施条例》第57条规定，是对当地成分的要求，也是与TRIMS决定不符的，也应予以修改。此外，目前有些主管部门要求三资企业以低于国际市场的价格向国内销售企业拟出口产品的做法与“国内销售要求”相符，应予禁止。
　　总之，自1997年亚洲金融风暴以来，中国经济受到严重影响，国内需求出现严重不足，特别是巴尔干战争中发生严重侵犯中国主权的恶性事件，使中国同以美国为首的北约国家之间的关系出现紧张局势，中国引进外资的形势向不利的方向发展。为了克服不利因素，更多更好地引进外资，为社会主义建设注入资金，除了创造一个良好的国际环境之外，更重要的是创造一个良好的国内环境，而鉴于法制因素在投资环境中的主导作用，我国必须充分认识到现行外资立法中的不足，并提出完善之措施，只有从实际出发，不断地发现问题，不断地解决问题，才能使我国外资立法不断得到发展，得到完善，从而形成良好的法制环境，进而形成良好的投资环境，为社会主义建设引进更多的外资。
【参考文献】
　　[1]王桂生.我国利用外资立法执法中存在的问题及建议[N].国际商报,1992—3—14(3).
　　[2]李万强.我国外资法规的若干问题[J].国际经济合作,1995,(4):52—55.