依法保障和促进农村的改革发展与稳定

农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十一届三中全会以来，我国农村经济和社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。为了推动农村改革的进一步深化，实现农村的稳定与发展，党的十五届三中全会又通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了新时期建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标，确定了实现这些目标必须坚持的方针，为农业和农村的发展指明了方向。今天，我就“依法保障和促进农村的改革、发展与稳定“这一题目，讲以下三个问题：

　　－、加强法治，是建设有中国特色社会主义新农村的迫切需要

　　在农村实行法治，就是要在党的领导下，运用法律手段管理农村的各项事务，为农村的改革、发展和稳定提供强有力的法律保障，促进我国农业和农村跨世纪的新发展。

　　（一）加强农村法治，是实施依法治国方略的重要组成部分

　　党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义洁治国家的基本方略，九届全国人大二次会议又将“依法治国，建设社会主义法治国家”庄严载入宪法，这是党的领导方式和治理国家方式的重大发展，在我国民主法制建设史上，具有划时代的重大意义。

　　江总书记在党的十五大报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行……”。我国是农业大国，农业是国民经济的基础，9亿多农民是中国最大的社会群体。这一基本国情决定了加强农村法治在依法治国的方略中居于特殊地位，具有十分重要的作用。依法治国，根在基层、在农村。

　　鉴于历史和现实的原因，在农村实行法治是当前我国法制建设工作的重点，也是难点。我国传统农村社会以小农经济为基础、以宗法家长制的家庭为社会的基本单位，历来缺乏民主法制传统。这就使得我国农村地区成为法制建设的薄弱环节。因此，努力实现农业农村工作的法制化，为农村经济发展、社会进步提供良好的法治环境，为依法治国奠定坚实的基础，已成为当务之急。

　　（二）加强法治，是贯彻落实党在农村基本政策的重要保证

　　在我国农村各项改革的启动和深化过程中，党的方针政策发挥了极其重要的指导和推动作用。可以说，没有适时、正确的党的农村政策，就不会有当今中国农村的稳定和繁荣。

　　在实施依法治国基本方略的新形势下，在农村发展社会主义市场经济，党对农村工作的领导方式也应相应地转变，领导农业和农村工作，既要靠政策，更靠法律，适时地把党的农村政策上升为法律，使之定型化、法律化，具有强制力和普遍约束力，以增强党的政策的连续性、稳定性和权威性，形成政策与法律的良性互动机制。

　　（三）加强法治，是建立、完善农村社会主义市场经济体制的内在要求

　　当前，我国农业正由传统农业向现代农业转变，由计划农业向市场农业转变。法治作为现代化大生产的产物，是保障市场经济健康有序运行的重要手段。

　　农村市场的培育和健康发展，需要强有力的法治保障。因为只有通过法律机制，才能有利于塑造符合市场经济要求的市场主体，有效地保护市场主体的合法权益“才能有利于确立公平的市场竞争和交易规则，打破地区封锁，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系；才能有利于规范国家对农村经济的宏观调控，实现农村经济的可持续发展。

　　农业的产业地位和特点，要求法律予以特殊保护。农业是国民经济的基础，但又是社会效益高、自身效益低，自然风险和市场风险大的弱质产业，需要国家和其他产业的保护、扶持。法律是配置权利、义务和责任的有效形式，通过设立必要的差别待遇，对农业实行倾斜和支持，才能确保农业的基础地位。

　　农业开放与国际合作，需要有符合国际通行做法的农业法律制度。世贸组织的规则本身就是一种国际经济法则。前不久，美国与欧盟的“香蕉贸易战”所产生的结果，就说明了这一点。因此，健全我国农业法制，使之与国际的通行惯例相契合，是我国农产品进入国际市场，参与国际竞争所必须的。

　　（四）加强法治，是保持农村社会稳定，推进民主政治建设和精神文明建设的根本保障

　　确保农村社会稳定需要加强法治。当前，农村治安形势严峻，严重影响农民安居乐业，必须依法从重从，快打击严重刑事犯罪，加强社会治安综合治理，为农村的改革发展创造良好的社会环境。农业和农村的急剧变革使农村市场主体多元化，国家、集体、个人各个利益主体之间的摩擦、碰撞、冲突大大增加，而且更多的表现为一种法律关系和利益上的法律冲突。据有关部门统计，目前群众在来信和上访中提出的问题，70％左右都与法律有关。显然，解决新时期农村的社会问题和社会矛盾，既需要运用行政的、经济的和思想教育的手段，更需要运用法律的手段，发挥法律的调节、规范、惩戒、保护的功能，维护农村的社会稳定。

　　加强农村民主政治建设需要加强法治。始于80年代中国农村的村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。其特征就在于将农村各项事务纳入法制化、规范化、程序化的管理轨道，逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及运行机制，实行依法建制、以制治村，推进基层民主制度化、法律化的进程。

　　农村精神文明建设需要加强法治。目前我国农村有些地方，家族、宗法恶势力有所抬头，黄赌毒、封建迷信、非法宗教活动等社会丑恶现象死灰复燃，干扰了农村的改革发展和稳定。清除一切社会丑恶现象，治理恶习、陋习，树立社会主义的新道德、新风尚，约束农村社会成员遵守共同行为准则，都需要加强法治，以保障两个文明建设的顺利进行。

　　（五）加强法治，是国外保护和支持农业发展的通行做法

　　世界上很多国家，都比较重视通过立法来保护和支持农业的发展。目前美国有80多部、日本有200多部农业方面的法律，越南也将农业改革和新体制的建立纳入法制化轨道。美国30年代因农产品大量过剩而爆发了严重危机。为了减少危机带来的损失，帮助农民摆脱困境，政府于1933年颁布了《农业调整法》，其目的就是解决农产品过剩问题，稳定农业生产。通过这项法律，美国确立了以土地休耕制度和以农产品价格支持计划为核心的农业保护政策。自此以后，美国通过不断修改《农业调整法》和制定新的农业法规，为农产品的有效供给和农民获得合理收入提供了法律保障。法国也在农业高度发达的背景下，于1960年制定了《农业指导法》，其主导思想是：保证农业与其他产业的平等，消除农民与从事其他行业人员在收入上的差距，使农民公平地分享经济发展所带来的利益。日本、韩国等东亚国家则在工业高速增长、农业相对萎缩、工农业比例严重失调的情况下，于60年代初开始，先后制定了农业基本法，其目标在于提高农业劳动生产率，增加农产品供给，促进工农业协调发展。对这些做法可以根据我国实际，有选择的借鉴吸纳。

　　二、我国农业、农村方面法制建设面临的几个主要问题

　　新中国成立初期，有关农业、农村方面的法律法规屈指可数。诸如：1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》、1955年的（农村粮食统购统销暂行办法》、1956年的《高级农业生产合作社示范章程》、1958年的《中华人民共和国农业税条例》等。之后由于“左”的错误路线影响，农业和农村立法长期处于停滞状态。十一届三中全会以来，党中央、国务院制定了一系列改革开放、搞活农业和加强农村工作的重大政策，使经济体制改革率先在农村突破并取得巨大成功。伴随着农村经济的发展、改

革的深化，农业、农村法制建设有了长足进步。20年间，我国已先后制定了10多部调整农村各类社会关系的重要法律，40多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列法律法规和地方性法规。一个具有中国特色的农业、农村法律制度框架已初步形成，在一些重要方面做到了有法可依。特别值得一提的是，1993年八届全国人大常委会第二次会议审议通过的《中华人民共和国农业法》。《农业法》把十一届三中全会以来党和国家关于农业发展的一系列行之有效的方针、政策和改革的成熟经验进一步规范化、法律化，是调整促进农村生产力、农业生产关系发展的基本法，它的颁布实施是我国农业、农村法制建设史上的一个里程碑。此外，以农业、农村特定的经济、社会关系为调整对象的新修订的《土地管理法》、《村民委员会组织法》，也以其立法过程的广泛参与性和较高的质量而产生了重大影响。当前，我国农村体制正处在向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式向产业化、现代化经营方式转变的过程之中，农业与农村出现了许多新情况、新问题，而法制建设尚不适应急剧变革带来的复杂局面，这主要表现在：1.农业、农村方面的法律法规还不健全、不完善。如土地承包这一创新的农业生产经营体制在我国已有20年的历史，虽然在《宪法》和《农业法》中作了确认，但至今还没有一部具体规范土地承包经营行为，调整土地承包经营关系的法律。2.现有的法律法规立法层次低。不少仍停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。3.法律法规的内容过于原则，规范性、可操作性差，特别是缺乏必要的法律责任，难以发挥法律规范的强制功能。4.有些法律法规没有适时修改。如1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》是在计划经济体制下制定的，实施40多年一直沿用至今。5，法律实施机制不够健全，农村的行政执法和司法工作难以适应形势发展的需要。

　　农业与农村法制建设是一项庞大的系统工程，涉及的问题很多。这里，我想着重从法律角度对与农村改革发展稳定有关的几个主要问题，提出一些看法。

　　（一）关于依法稳定土地承包关系问题

　　土地既是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。党的十五届三中全会《决定》指出，稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。同时指出，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而又有保障的土地使用权。土地承包涉及到方方面面的利益关系，亟需法律予以调整规范。而现实中，法律对农民土地使用权的保护力度还不够。《民法通则》只是笼统地规定农村的土地承包经营权受法律保护。《土地管理法》进了一步，明确规定“土地承包经营期限为三十年”，给农民吃了定心丸。但《土地管理法》主要规范的是政府对土地的行政管理行为，而非规范农户作为民事主体的土地财产权利关系。目前，农村土地承包合同近3亿份，我国颁布的《合同法》条款对其并不完全适用，大量的合同纠纷，缺乏处理的法律依据，致使农民的土地使用权极易受到侵害。其表现：第一，土地承包经营中的权利义务关系不稳定，以致出现任意撕毁、变更承包合同，随意缩短承包期，擅自提高承包费的问题。第二，现行法律对土地承包经营权的具体内容没有作统一规定，而是由发包方和承包方协商约定，极易产生随意性。第三，土地承包经营制度和运行机制不规范，以致一些农村干部滥用权力，侵害农民的合法权益。第四，土地承包经营权流转机制尚未建立，难以实现土地的优化配置和集约化经营，实践中，还存在违反自愿、有偿原则，强制农户转让土地承包经营权的现象。

　　上述问题的存在，挫伤了农民向土地长期投资的积极性，造成土地经营短期化，忽视土地地力的维持和改善；同时也影响了农村干群关系，影响了农村的稳定与发展。据不完全统计，1998年全国涉及土地承包合同的纠纷达30多万件。去年有一个省，因土地承包问题到省农业厅上访的数量竟占全部上访量的一半。一些地方还因土地承包纠纷发生了群体性的械斗事件。因此，抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规势在必行。

　　（二）关于农民负担法定化问题

　　党中央、国务院高度重视农民负担问题，先后制定了一系列有关减轻农民负担的法规和政策，各级地方党委、政府也采取了一些政策措施，建立了减轻农民负担的领导机构，加强了对农民承担费用和劳务的制度化管理，取得了明显成效。但是农民负担问题还没有从根本上解决，在有些地方还相当严重。

　　一是某些地方税种的征收带有很大的随意性。如农林特产税、屠宰税、车船牌照税等计提数额随意定；计提方法不科学，简单地按地亩、种田人口或按户分摊，而且重复征收。二是“三乱”屡禁不止，名目繁多，政出多门，“搭车收费”。三是农民人均纯收入计算不实，提取基数加大。四是透明度低，难以监督。对此农民有个说法：“头税（农业税）轻，二税（各种提留、统筹）重，三税（乱集资、乱摊派、乱罚款等）是个无底洞”。过重的农民负担造成的危害是极其严重的，导致农民收入下降，增产不能增收，挫伤农民积极性，阻碍农村生产力的发展；导致干群关系紧张，损害党在群众中的形象，影响农村社会稳定和基层政权的巩固，也易滋生腐败。据了解，由农民负担引发的群体事件和恶性案件比较突出，1997年全国有10个省、1998年有7个省因农民负担问题而引发了致死人命的恶性案件。

　　农民负担过重有很多深层次上的原因，从法律上分析，主要是我国农村目前尚未完全建立起公平、科学、合理的分配和再分配的法律机制。这突出地表现在以下三个方面：1.没有依法规范国家、集体、农户三者之间的收益分配关系。交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的，这种带有浓厚计划经济色彩的分配原则仍在实行。国家的农业税收有界限、额度，而税外费用则无章法，没深浅，随着基层政府本身的经费需求而变化。有些乡镇政府机构庞大，人员严重超编，财政不堪重负，只有增加农民负担。2.没有完全依法确定合理的负担项目及限额。尽管《农民承担费用和劳务管理条例》规定村提留、乡统筹控制在十项之内，额度控制在上年农民纯收入的5％以内，但仍不足以堵住“三乱”的口子，因此需要加快农村税费体制改革的立法步伐。3.没有依法建立公开、透明的征收程序和使用监督机制，使征收、使用规范化、公开化。4.没能有效依法加强对农民合理负担的征收管理。目前，在农村出现了另一种倾向，有些农民以抵制不合理负担为名，拒绝履行应该负担的义务，以致法定的税费收不上来。5.法律未对加重农民负担和拒不缴纳合理税费等行为的法律责任作出明确规定，致使解决农民负担问题成为一个老大难问题。亟需加‘快农民负担费用和劳务的立法。

　　（三）关于依法保障和促进农业产业化经营问题

　　农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。农业产业化经营作为生产经营的社会化组织方式，其实质就是以家庭经营为基础，以市场为导向，以企业为龙头，实行生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。随着农村改革的逐步深入，我国农业产业化经营的进程也在逐步推进。

　　目前，由于种种原因，农业产业化经营的进程受到许多因素的制约。首先，随着农业产业化经营的发展，出现一些新型经济组织，如农业专业经营组织，农业产业化经营合作经济组织，农工商一体化组织等。这些平等的市场主体间的经济行为、经济利益越来越多元化、复杂化，而现行法律尚不足以规范这些市场主体间平等的经济关系。其次，“公司十农户”作为实现我国农业产业化

经营的一种重要形式，规范化和法制化程度不高，公司与农户之间签订的合同往往因一方违约而不能履行。第三，农业产业化经营主体之间既表现为分工协作的关系，又是相互竞争的关系，必须按照一定的规则运行。而我们尚缺乏对维护契约、维护市场公平竞争、维持市场秩序、排解各种纠纷的有效的法律制度。第四，政府对农业产业化经营的宏观调控和管理、干预市场、防止地区封锁和部门分割、反对垄断和不正当竞争等还没有完全纳入规范的法制轨道，致使农业产业化经营的进程缺乏强有力的法律支撑。因此，依法促进和保障农业产业化经营，应着重加强与农业产业化经营有关的立法工作。

　　（四）关于农业可持续发展的法制保障问题

　　按照联合国粮农组织的表述，农业可持续发展是指：管理保护自然资源基础，并调整技术和机构改革方向，以便确保获得和满足目前几代人和今后世世代代人的需要，这种持续发展能保护土地、水资源、植物和动植物遗传资源，而且不会造成环境退化，同时技术上适当，经济上可行，能够被社会接受。在当今世界，坚持可持续发展战略已经成为各国政府的共识。我国的许多纲领性文件中，也把可持续发展作为国家基本战略提了出来。1994年国务院通过了《中国21世纪议程》，对我国可持续发展战略的实施作出了全面的安排。作为农业大国，实现农业的可持续发展，对我国可持续发展战略目标的全面实现具有重大的意义。

　　农业可持续发展战略的实现需要许多条件的配合，法律在实现农业可持续发展的战略中无疑具有重要的维护、保障、促进作用。我国现行一些法律在一定程度上体现了可持续发展的精神。通过法律的保障机制实施可持续发展战略，关键是要正确处理以下几方面的关系：

　　第一，发展经济与保护资源的关系。我国已经制定实施了《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等保护资源的法律。主要问题是相关法律不配套，衔接的不够好，执法力度不够。毁林开荒、毁荒种田、围湖造田的做法普遍存在。去年的长江特大洪水给了人们以严重的警示。尤其应当指出的是，农村滥占耕地的现象相当突出，这加剧了人口越来越多、土地越来越少的矛盾。据国土资源部统计，近两年我国耕地净减面积竟达595万亩，国土资源形势相当严峻。土地利用总体规划、保护耕地、控制建设用地、农地转用调控机制、基本农田保护区制度、土地产权制度、征地中农民补偿安置、土地权属纠纷等问题，都亟需通过完善法律予以解决。新修订的《土地管理法》规定了最严格的土地用途管制制度，为土地资源的保护提供了强有力的法律保障。今后，应当抓紧制定与此有关的配套法规，保证这一制度能够得到切实贯彻。

　　第二，发展经济与保护环境的关系。在现阶段，我国还存在着工业化初期那种因发展工业而导致的侵害农村环境的情况，如城市的污染向农村转移，小化肥、小造纸、小冶炼厂等企业对农村环境造成破坏。对这些问题的解决，现行法律显得软弱无力。

　　第三，发展经济与农村人口控制的关系。我国农村人口众多，资源十分有限，要实现农村的可持续发展，就必须认真贯彻计划生育的基本国策，对农村人口增长进行严格控制。同时要将社会保险制度逐步推向农村，以解除农民“养儿防老”的传统观念和“老无所依”的后顾之忧。

　　第四，城乡协调发展的关系。党的十五大提出要“搞好小城镇规划建设”，十五届三中全会提出了小城镇、大战略的重要思路。这是保障我国农村改革、发展、稳定的重大举措。通过小城镇建设可以加速农业产业化的进程；可以推进农业适度规模经营；可以吸纳转移农村剩余劳动力，使他们离土又离乡，进厂又进城，更多地消化在小城镇的第二、第三产业中。因此，发展小城镇将是我国今后改善产业结构、就业结构和人口分布的一条重要途径，也是逐步缩小城乡差别、促使城乡协调发展，建设有中国特色的农业现代化的必由之路。目前小城镇建设尚在规划起步阶段，我们要避免先发展、后治理的教训儿优先考虑制定适合国情和农村实际的法律法规，保障小城镇建设在法制规范的轨道上顺利进行。

　　（五）关于农村基层组织建设问题

　　农村基层组织包括农村基层政权组织、党组织、经济组织和村民自治组织。农村基层组织对于落实党在农村的各项方针政策，对农村的改革、发展和稳定发挥了重要作用。随着农村经济体制改革的深化、社会的文明进步，农村基层组织建设也亟待改善和加强，以适应新形势的需要。第一，依法加强乡镇政权的建设。目前乡镇政权建设存在的主要问题：一是乡镇政权组织机构的设置没有完全纳入法制化轨道。我国现行的地方各级人大和地方人民政府组织法对乡镇政府的规定过于原则、简单，其组织机构及运行方式尚无法可依。二是乡镇政府机构编制没有法定化。乡镇政府既要有完整的政府职能，又要求有上下对口部门的组织机构；既有大量专编财政供养人员，还有大量自聘编外人员，机构臃肿，这也是农民负担加重的原因之一。三是基层政权组织和村民自治组织关系没有完全理顺。尚未实现从领导到指导、服务职能的转变，行政干预、包揽、代替村民自治组织和农村经济组织事务的现象比较普遍。鉴于此，要健全乡镇政权组织管理方面的法律制度，将乡镇政府的各项活动纳入法制轨道。

　　第二，依法推进农村基层民主和村民自治组织建设。同经济体制改革发端于中国农村一样，村民自治这种基层民主也启动于中国农村。以制定《村民委员会组织法》为标志，我国的基层民主政治建进入了新阶段。但是，该法在实施中也存在一些问题。主要表现在：一些地方村民的民主法制观念不强，自治程度不高，不会、不能、不善于正确行使民主权利。在民主选举方面，有的地方出现指定候选人“上边定调调，下边画圈圈”的现象，使选举流于形式，有个地方竟把一个五保户老人选成了村干部，还有的地方甚至出现了宗族势力和流氓恶势力控制选举以及贿选等情况。个别地方，对涉及农民利益的重大问题缺乏民主决策，少数干部说了算。在民主管理、民主监督方面，一些地方村务、财务不公开、不透明，“暗箱”操作较为严重，为少数基层干部的腐败提供了滋生的温床。当前，加强基层组织建设，应全面、深入地宣传贯彻执行《村民委员会组织法》，促使基层政权组织切实改变管理农村事务的方式，严格依法行政，一定要把法律交给农民，把权利交给农民。要不断完善保障农民直接行使民主权利的法律法规，并以此为依据指导基层健全各项民主制度，推动农村基层民主政治建设不断发展。

　　三、思考与建议

　　（一）健全和完善适应农村改革发展需求的法律制度

　　加强农村法制建设，必须健全和完善与农业、农村和农民有关的法律法规，使农村的经济、政治、文化等多方面的生活做到有法可依。

　　1.应当把农业和农村方面的立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，放在突出位置上。要以《农业法》为龙头，建立起门类齐全、结构合理、相互配套、操作可行的法律体系。

　　2.在立洁原则和指导思想上，应当坚持法制统一的原则，明确划分中央和地方立法权的分工；坚持改革和立法相统一的原则，力争做到立法进程和改革进程相适应；坚持保障权利和规范义务相统一、相对应的原则；坚持以保护农业的基础地位，维护农民的合法权益，解放和发展农村生产力为中心的原则。

　　3.要抓紧研究制定农村经济发展方面的法律法规。包括：规范农业市场主体方面的立法，如合作社法等；规范农村市场运行方面的立法，如土地承包经营法，荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权拍卖法等；规范宏观调控和保障可持

续发展方面的立法，如农业投入法、农产品价格保护法、绿色食品法等；保护农民合法权益方面的立法，如农民权益保护法、农业灾害补偿法、农村养老保险法等。

　　（二）强行政执法和司法工作

　　农村行政执法和司法工作面广量大，涉及的部门非常多，农、林、牧、渔、水、电、路、教育、计划生育等等，上面千条线，下面一根针。应该说，农村的行政执法和司法工作取得了较大的成绩，人民是基本满意的。但必须看到农村法律实施机制还很不健全，很不规范，行政执法主体也比较混乱，政、事、企不分，有的部门集执法、经营、农技推广于一身，一事多罚，重复处罚，滥用执法权侵害农民合法权益的现象比较严重。农村基层的司法机构比较薄弱，专业力量严重不足，农民“打官司难”的问题比较普遍存在。因此，我们建议：

　　1.要努力提高行政执法人员和司法人员的法律素质，加强业务培训，推行持证上岗制度和错案追究制度，建立监督机制，提高行政执法和司法工作水平。

　　2.严格规范行政执法主体，依法明确各行政执法部门的权力、职责，做到执法主体、执法内容、法律责任法定化。

　　3.坚决实行政企分开，行政执法权与经营权要完全分离，严禁“既当裁判员，又当运动员”的情况继续存在。

　　4.加强人民法庭、公安派出所、司法所等基层政法机构的建设，充实力量，完善相关制度，下大力气解决农民“告状难”问题，力争将各种矛盾和问题解决在基层，消灭在萌芽状态。

　　（三）加强农村的法律服务

　　基层法律服务是帮助广大农民了解法律、运用法律手段化解矛盾和纠纷，依法维护自身合法权益的一项重要工作。

　　要建立健全法律服务工作机制，律师、公证员、基层法律服务工作者要树立为党的中心工作服务意识，积极主动地为县乡政府和领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法律咨询。要进一步提高为农民服务的意识，特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上，为农民提供必要的法律帮助。目前在全国各地建立的法律服务专用电话，即“148”，开辟了为农村提供快捷法律服务的新领域，应大力扶持和推广。同时要为农民提供法律援助。法律援助是国家和社会为贫者、弱者和残者无偿提供的法律帮助制度。这项制度对于农民特别是经济困难、无钱诉讼的农民来说，显得特别重要。它使农民的权利得以维护，充分体现社会公平、正义，体现法律面前人人平等。我们应大力发展这一制度，不断加强法律援助机构建设，切实为农民利益服务。

　　（四）加强农村的法制宣传教育

　　经过近3个五年普法规划的实施，广大基层干部和农民学到了一些法律知识，法律意识、法制观念有了一定程度的提高，电影《秋菊打官司》正是从一个侧面反映了农民维护自身合法权益意识的觉醒。但是，我国农村人口多，地域广，发展不平衡，一些地区经济、文化条件比较落后，农村法制宣传教育工作仍然是普法工作中的重点和难点，需要长期不懈的努力。要继续深入持久地开展法制宣传教育工作，努力提高基层干部法律素质，树立依法行政、依法办事自觉性和人民公仆意识，防止长官意志、强迫命令、以言代法、以权压法现象的滋生，实现领导方式的转变。要切实提高广大农民的法律意识，使农民自觉守法，遇事找法，既要正确行使法律赋予的权利，同时也要严格履行法律规定的义务，做具有较高法律素质的社会主义新农民。

　　我们坚信，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，在邓小平理论指引下，坚持不懈地实践依法治国方略，就一定能把一个充满生机与活力的具有中国特色的社会主义新农村带入21世纪。