WTO与我国金融立法接轨

【内容提要】中国入世在即，必须履行其在金融服务贸易自由化方面所作的承诺，在全球金融一体化趋势下逐步开放国内金融市场并在金融服务业立法方面及时创制和修改以接轨WTO规则。论文从前言、WTO所需的国内金融立法补白、WTO所需的国内金融立法创新、接轨WTO需要修改的金融立法及结语五个方面予以实证论述。
【关  键  词】WTO/金融立法/接轨
　　  前言
　　WTO  对金融市场的基本要求是：金融市场的开放服从于服务贸易总协定的基本原则，即最惠国待遇原则、国民待遇原则、市场准入原则、透明度原则、发展中国家更多的参与原则、逐步自由化原则。我国是《服务贸易总协定》谈判的参加国和缔约方，业已作出承诺的我国服务市场开放领域包括金融、保险等30多个部门，各种市场准入限制必须日渐减少直至最后取消。
　　随着经济全球化的进程，金融业发展的开放化、国际化日益加深，金融一体化已成为经济全球化的主要表现之一。在此背景下，1997年12月13日，在世界贸易组织的主持下，达成了《金融服务协议》，对金融市场开放提出了具体要求：各缔约方允许外国在国内建立金融服务公司并按竞争原则运作；外国公司享受同国内公司同等的进入市场的权利；取消跨境服务的限制；允许外国资本在投资项目中的比例超过50％。根据协议的界定，金融服务是由一成员方的金融服务提供者所提供的任何有关金融方面的服务，包括保险及与保险有关的服务、银行和其他金融性服务。
　　中国入世，金融服务市场的扩大开放和全方位国际竞争在即。根据我国在金融服务贸易自由化方面所作的承诺，具体开放领域及进程为：（1）银行业：入世后两年外资银行可从事中国企业的人民币业务，  入世后五年全面开放地域和客户限制。（2  ）保险业：两年取消对外资保险机构的城市控制，五年后取消许可证限制。允许外国保险公司拥有50％的股权。（  3）证券业：外国金融公司允许在基金管理企业中持股33％，三年后增至49％，外国股票包销商可以在合资承销公司中占33％股份。据此，外资金融机构尤其是经营性机构将从经济特区、沿海开放城市逐渐向内地扩散，经营范围也将扩大到人民币、债券、国内结算等等；竞争将日趋激烈，呼唤着我国金融服务业立法的及时立、改、废之创新应对。
　　  一、WTO所需的国内金融立法补白
　　对世贸组织成员而言，凡世贸组织要求制定的法律必须制定。这是因为，无论是基于透明度、通知（世贸组织成员必须通知该组织本国有关的法律法规）还是与规则一致的考虑，都需要首先存在相应的国内法。
　　就全球范围放眼，任何一个WTO  成员方服务贸易包括金融服务业的对外开放，毫不例外地都是从制定或修改其相关国内法律肇始的。中国也概莫能外，并且其紧迫性和重要性在“十五”期间是很凸显的（注：2000年10月11日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出要“有步骤地推进银行、保险、电信、外贸、内贸、旅游等服务领域的开放，逐步对外商投资实行国民待遇。适应跨国投资发展趋势，积极探索采用收购、兼并、投资基金和证券投资等多种方式利用中长期国外投资。合理利用国际金融机构和外国政府贷款，严格监督外债融资，防范外债风险。抓紧清理、修订和完善有关经济法律法规，提高透明度。”）。就我国整体性金融立法而言，当前需要填补的空白是大批量的。
　　一是加快出台规范外资金融机构的立法，对其市场准入、业务范围、资产实力、资本金标准、违法处理等必要事项作出规范，在维护我国金融安全的同时为外资金融机构的合法经营提供法律保障。诸如《外资银行法》、《合资银行法》、《外资财务公司法》之类的立法就属此类；与此相配套的则是例如《外资金融机构违法经营处罚条例》这类涉及金融监管和处罚的立法补缺。二是尽快推出加强保险监管的诸如保险资金运作管理、保险企业资产评估、保险中介业务职能和组织形式、保险企业管理人员任职资格审查、外资保险公司的经营等立法（注：我国迄今涉及保险的法律法规只有5个，即《中华人民共和国保险法》、  《保险企业管理暂行条例》、《保险代理人管理规定》、《保险经纪人管理规定》和《上海外资保险机构暂行管理办法》。）。三是加紧制订调节金融市场所需的期货、信托、外汇以及《证券法实施细则》等立法，有效改变金融市场重要法律付诸阙如以及一些重要金融活动无法可依的窘境。四是抓紧填补入世后将大量呈现的我国商业银行尚未开展的例如金融租赁、保险中介、消费信贷和新兴金融衍生工具等新金融业务的立法真空。第五，面对外资银行等经营性机构入世后将从经济特区、沿海开放城市迅速向内地扩散并且经营范围也全方位向国内同行叫板等竞争发难，诸如金融资产和债权管理、合作金融管理、融资租赁公司管理、呆坏帐核查管理、金融机构接管整顿、金融机构合并重组、金融机构的关、停、破产运作、个人信用制度、政策性银行法等方面的立法监管真空也急待补白。
　　“非歧视进行贸易是WTO的基石，  是各国间实现平等贸易的重要保证，也是避免贸易歧视和摩擦的重要基础，它主要通过最惠国待遇和国民待遇原则加以体现。”（注：参见：《什么是“乌拉圭回合”、“最惠国待遇”是什么》，载《人民日报》2000年1月4日。）为此，WTO  规则针对“国营贸易企业”特别作了规定。GATT第17条把“国营贸易企业”认定为：“各成员方建立或维持的企业（不论其设于何处）或正式或者事实上授予独占或特别权益的从事进出口贸易的企业。”《1994年关税与贸易总协定关于解释第17条的谅解》又作了补充界定：1.国营贸易企业是被授予该国法定权利在内的专营权或特别权利的企业。2.国营贸易企业的购买或销售活动可以影响进口水平和流向。具体地说，世贸规则对国营贸易企业的主要要求是，在进行进出口贸易时，应当只以商业上的考虑作为标准，管理私人贸易的政府措施需遵循不歧视待遇原则为其他成员方的企业提供参与这种购买或销售的充分竞争机会。
　　据此，我国一些违规金融政策有必要在今后出台新的金融立法时予以舍弃和超越。典型的是现行信贷资金政策，以所有制来区分诸如国有、集体、私营、个体、外资、股份制等贷款企业。其中，国有企业在贷款方面享有较多的优惠，而对外资企业则实行严格的抵押和其他一些贷款办法；另外，一直还实施不为WTO规则允许的企业、产业、  产品专向性补贴的财政资助，如对500多户国家重点企业实行封闭贷款政策。  其次，在融资渠道上，我国的银行体系也主要服务于国有企业，其他企业在正规渠道上获得银行贷款困难重重。就直接融资而言，当前全国性资本市场同样主要服务于国有企业的改制和重组，非国有企业融资举步维艰。毫无疑问，这些明显违规却受政策保护的灰色区域，往后的金融立法都要作出鲜明取舍。
　　再有，长期来，我国法律法规严格审查外资金融机构从注册到业务经营范围和经营区域的运作全过程，限制外资金融机构在中国境内吸收存款的规模和范围，明确规定其吸收境内存款规模不能超过其总资产的40％，并且存款范围仅限于境外和境内三资企业。入世后，外资银行可吸收的外汇和人民币储蓄存款范围将大举拓展。“1998年179  家外资银行共吸收了45.5亿美元外汇存款，平均每家2500万美元，如果按照每家增长50％的速度计算，279家可吸收的外汇存款规模可达104.6亿美元，相当于从我国目前600多亿美元的储蓄存款中转走10％。  ”（注：转引自黄萱怡：《“入世”后中国银行业的发展趋势》，载《国际金融报》2000年9月28日第7版。）因此，随入世而大量进入国门致力竞争的外资银行对国内银行以处理巨额不良贷款为核心的风险管理

机制和低效分配激励机制将带来重大的挑战，同时也提供了巨大的转轨契机。借此良机在立法上作出国民待遇化的平等竞争规制补白无疑是大势取向。
　　  二、WTO所需的国内金融立法创新
　　（一）股指期货的立法创新。
　　根据《服务贸易总协定》和中美WTO协议，外资银行、  外资保险公司将允许同中国企业一起进入部分流通领域；在证券方面，将建立中外合作投资基金形式，允许外资进入部分证券市场。在《金融服务协议》关于银行和其他金融性服务的自有帐户与消费者帐户交易的规定中，包括了证券与期货交易。这都表明我国金融市场包括证券期货市场所面临的挑战和机遇并存，逐步融入全球金融市场一体化已是大势所趋。当前，发达国家的金融市场已经形成一个包括货币市场、资本市场、期货市场及其他衍生品市场的完善体系。而目前我国的金融市场包括证券期货市场与WTO的要求还相距较远，诸如市场机制功能、市场规模、交易模式、投资者、品种结构等都存在差距；同时证券市场体系不完善，风险日大，市场对避险工具的需求日旺。
　　股票指数期货是20世纪80年代发展起来的重要国际金融衍生品种和新型投资工具（注：自1982年美国堪萨斯期货交易所首次引入股指期货以来，股指期货发展迅猛，成为全球金融衍生品市场最具活力的要素。发展至世纪之交，全球已有上百种股指期货合约在各大洲的各类交易所交易，年股指期货交易量已达几十万亿美元。并且，全球各大金融衍生品市场还纷纷走向联盟，形成全球化的交易网络。），由于具有价格发现、套期保值、增加市场流动性、丰富投资工具、规避风险和促进组合投资和资产配置等功能，它在全球金融市场中的地位日隆。如果我国一直没有股指期货等金融衍生品市场，也就会一直无法提供  WTO所要求的金融服务。放眼全球，继发达国家之后，许多发展中国家在全球金融市场一体化趋势下为增强本国市场对投资者的吸引力，纷纷开设股指期货为国际资本的保值与投资提供服务（注：就亚洲来说，马来西亚于1995年11月推出了吉隆坡综合股价指数期货。韩国于1996年6月开设了KOP—SI200股指期货。此后，印度也推出了股指期货。）。加入WTO后，国际资本将大量进入我国市场。考虑到国外衍生品市场的发达，在WTO  权利与义务对等原则下开展股指期货交易将有利于增强我国证券期货市场的国际竞争力。道理很简单，关贸总协定对发展中国家给予诸如较长和灵活的协议实施过渡期，并允许其承诺较低水平的贸易自由化义务等优惠待遇。在服务贸易包括金融领域，还特别规定应保证发展中国家成员更多地参与（注：《服务贸易总协定》的序言开篇就提出“希望通过加强发展中国家国内服务的能力、效率和竞争力等手段，促进他们更多地参与服务贸易并扩大其服务出口。”）。如果我国错失良机被其他国家开发自身的股指期货，将使我国金融市场在加入  WTO后陷于被动出局。所以，开发股指期货对提供风险回避以完善我国证券期货市场、发展我国金融衍生品市场、促进我国接轨  WTO和融入全球金融一体化都是重大利好的。
　　缘此，在立法渠道上大力推出、支持并保障我国股指期货交易的开展是推进WTO所要求金融服务的有力举措。毕竟，  这些年来中国股市和期货市场一定规模的发展也使股指期货的推出具备了可行性。而且，自1993年来我国已陆续出台了一些规范期货市场的法规条例（注：典型的是1999年  9月专门为实施国务院发布的《期货交易管理暂行条例》出台的《期货交易所管理办法》、《期货经纪公司管理办法》、《期货经纪公司高级管理人员任职资格管理办法》和《期货从业人员资格管理办法》这四个配套法。），加上股指期货的单行立法，无疑有助于尽早推出统一调整期货市场的基本法《期货法》以对接WTO规则。并且，  在具体操作上，还可以有选择地借鉴世界上成熟的相关立法，少走弯路、促进发展（注：典型的像美国芝加哥期货交易所的《期货交易法》。该交易所作为世界上最发达、最规范的期货市场，在期货证券管理方面拥有一套科学、严密的操作管理制度。《期货交易法》作为一部享誉全球的专门立法，在其期货市场的成长发达中功不可没。）。这一立法创新在往后是日见其用的。

 
　　  （二）金融电子商务的立法创新
　　对我国当前的金融立法创新来说，除了股指期货交易立法的出新，还有必要及时推进金融电子商务的立法出新。
　　从1948年的GATT到1994年乌拉圭回合最后文件，传统的货物贸易已逐步走向与贸易有关的知识产权、与贸易相关的投资措施和服务贸易。一个明显的趋势是，WTO规则涉及的范围将越来越广。  预料之中的扩展首当其冲的是呈一日千里发展态势的电子商务议题。
　　20世纪90年代以来，信息技术的突飞猛进使传统的商业贸易日益转移到INTERNET运行平台上，“电子商务”得以迅猛成长，同时对传统社会关系下的立法调整提出了重大挑战。统一、通用的交易规则是开展全球电子商务的基础，许多国际组织、国家和地区都积极通过立法规范电子商务，在协调内部关系的同时努力争取利己国际规则的制定（注：需要指出，美国和欧盟是国际电子商务立法的先行者和主导者，都力争形成利己的国际规则。类似立法在亚洲也形势逼人。继1997年马来西亚首开先河之后新加坡政府制订了《1998电子交易法令》、《新加坡电子交易（认证机构）规则》等配套法。1999年韩国《电子商务基本法》正式生效。2000年，菲律宾《电子商务法》问世。2000年1月5日，香港特区立法会也通过了《电子交易条例》。）。世纪之交召开的九届全国人大三次会议将尽快制定《电子商务法》的议案列为大会的第一号议案。当前我国急需解决的诸如电子合同、网上交易安全等电子商务立法问题呈现出整体性空白，而金融电子商务领域更是急需有形法律平台的支撑。道理很简单，电子商务交易必然涉及支付，数字化货币在网上流通支持着在线交易；与此相关，数字化货币必须与银行结算系统相结合并明确银行的权责及其与客户的法律关系。据此，相关现行法的不足是既存的：比如调整资金划拨关系的《信用卡业务管理办法》对资金划拨失败的法律归责、自动取款的举证及损失赔偿等都还未及规范；与此相关的结算管理制度、操作标准外加权威电子商务认证机构也亟待立法补缺以有序信用交易。而且，从国外的情况来看，这种立法缺失还很可能成为洗钱（  money—laundering）的温床，因为技术发展已能让电子货币绕过银行操作员而自由转移并完成洗钱。“尤其当大额电子货币能够跨国转移时，洗钱者只需通过Internet就可把资金安全转移到洗钱犯罪和金融管制漏洞多的国家”（注：参见“Implications  for  Central  Banks  ofthe  Deve  lopment  of  Electronic  Money”，reported  by  Bank  forInternational  Settlements  （BIS）,PAYMENTS  SYSTEMS  WORLDWIDE,Winter  1996—1997，PP.30—36．）。
　　客观地说，“在国际电子商务市场上的竞争，与其说是技术上的竞争，不如说是相关产业、市场环境和政策制度方面的竞争。与其他两个层面的因素相比，技术上的差距可以在较短时间内通过技术引进等措施来弥补，也可能通过企业或个体行为来推动，而相关产业、市场和制度层面的因素却是长期的、全局性的，必须由政府和行业协会等公众机构来推动才能解决。”（注：参见薛小和：《推进电子商务需要相关产业的发展》，载《经济日报》2001年2月23日第1版。）由此，更是凸显我国金融电子商务立法制度出新的紧迫性和必要性，尤其在全球金融一体化下世界各大期交所纷纷摒弃传统交易方式而代之以电子期货交易平台的今天（注：譬如欧洲交易所EUREX交易系统、法国MATIFR的NSC系统等都能使交易者从一个电脑屏幕中进行多个市场

的期货交易；  CME推出了GLOBEX2  并以法国NSC交易平台为基础；CBOT还将与EUREX联合建立一个电子交易以便交易员能直接进入两个市场增加交易量。）。
　　  三、接轨WTO需要修改的金融立法
　　外经贸部部长石广生近期指出，“中国加入WTO已是大势所趋，  大局已定。目前在中国加入  WTO的多边谈判中，  尚未解决的主要问题是：执行  WTO农业协定、工业补贴协定和服务贸易的开放等问题。  ”（注：参见余东晖：《石广生表示不可能预测中国加入  WTO的具体时间》，下载自http:／／／2001—03—13／26／    ）不容回避，我国服务贸易包括金融服务的开放已经成了入世谈判的主要问题和焦点，逐步开放已是大势所趋，现行国内法的及早修改对接轨WTO规则乃至推进众望所归的入世都是可圈可点的。
　　首先，我国调整服务贸易领域立法的主基调要为接轨WTO  作出大方向转轨。
　　其一，现行法对金融服务等市场准入的原则性限制是鲜明的。我国《外资企业法》第3  条规定：“国家禁止或者限制设立外资企业的行业由国务院规定。”《外资企业法实施细则》第4  条则具体规定诸如国内商业、对外贸易、保险、邮电通信等服务行业的外资企业禁入。《外商投资产业指导目录》1995年6月经国务院批准后由国家计委、  国家经贸委、外经贸部联合发布，1997年12月再经国务院批准修订发布，对外商投资的产业准入限制有所放宽，但服务业包括金融服务目前仍归属实行限制和禁止的行业，这最长只能拖延到入世后的过渡期之一时救济。其二，具体规定的限制也有待逐一修正。典型的是1994年4  月起施行的《外资金融机构管理条例》，虽肯定外资金融机构在我国的存在，但限定它们只能经营外汇金融业务，“本币业务和其他外币业务”必须经过批准。根据加入WTO对非歧视贸易和市场准入原则所作的承诺，  我国扩大开放服务贸易的领域不仅限于中外合资、合作形式，还要容纳外商独资企业；在扩大开放地域、数量和经营范围上也要做到限期推进（注：因为，像《外商投资产业指导目录》这类国内立法中有关限制乃至禁止外商投资的有效规定，入世后很容易被其他成员方和外商指控为违反国民待遇和市场准入原则而导致不利。）。
　　其次，是外汇经营管理这一现实立法大户的转轨。在国内金融法框架中，外汇经营管理领域的立法是很成型的。首先是《商业银行法》和《外汇管理条例》对金融机构经营外汇业务从申请审批、经营到终止、撤销作出了原则性规定。其次，《非银行金融机构外汇业务管理规定》（1993）、《结汇、售汇及付汇管理规定》（1996）、《银行外汇业务管理规定》（1997）、《离岸银行业务管理办法》（1997）、《贸易进口付汇核销监管暂行办法》（1997）和《境内外汇帐户管理规定》（1997）等规章也分别对金融机构外汇业务的市场准入、  推出及业务营运管理等作出了具体的专门规定。  但是随着加入WTO，随着人民币有条件自由兑换政策向人民币自由兑换政策的转变，这类以相当程度和范围的外汇管制为特点的外汇监管法也要随之转轨以对接WTO规则，  这一逆转将使前者很大程度上失却其存在的基础。相应的，对诸如《商业银行法》等金融立法中不符合WTO  规则之处作及时修改也就是责无旁贷和必要有加的了。
　　再次，对证券立法而言也是如此。比如1998年颁布的《证券法》过多地代表了证券行政机构的利益而对中小股东保护不力的明显缺陷，加上《证券法》的许多条文流于原则、不易操作的弊端，加紧修改也不言而喻。
　　  结语
　　GATs的目的是为了实现其在前言中所阐明的宗旨：“希望建立一个服务贸易原则和规则的多边框架，在透明和逐步自由化的条件下扩大服务贸易，以此作为促进所有贸易伙伴的经济增长和发展中国家发展的手段。”世贸组织服务贸易规则一体遵守之惠及发展中成员方和中国为应对入世对金融服务立法所作的相应创制、修改以融入全球金融一体化之利泽本土是完全可以双赢和共进的。