从《民办教育促进法》中寻找经济法的价值

　　从经济法的出现至今，其能否作为一个部门法来研究一直存在极大的争议，以往对于部门法分类理论用在经济法上似乎都有些牵强附会。跳出原有理论的框架，将经济法视为一种理念法，蕴含于不同部门制定、施行的法律中，可以发现经济法旨在寻求一种政府与市场、公平与效率之间的平衡，实现社会整体效率的提高。例如以公共教育改革为视角，对民办教育促进法进行分析，寻找其中蕴含的经济法价值与理念。

　　一、经济法的价值

　　(一)重新审视经济法

　　1、经济法的概念

　　经济法的理念与价值的源头就是经济法的概念。当我们去认识经济法的时候，首先得回答一个问题——“什么是经济法?”只有准确回答了经济法是什么的问题，才能进一步去讨论经济法的价值是什么。

　　传统的部门法分类往往通过该部门法的调整对象——一种特殊的社会关系——对其进行分类。诸如此类的定义，有两个缺陷。首先，经济法所调整的社会关系纷繁复杂，很难用国家“干预”、“管理”、“协调”等词语概括所有的经济法调整的社会关系;其次，无论用哪个词语，反映的都是政府单方面地介入市场，反映了政府在其中的作用，而忽略了必须有高度发达的市场经济存在这一前提。

　　由于这两个缺陷，我们在关注经济法概念时不应当局限于考虑其主体、客体、调整对象是否具有特殊性，而更应当关注经济法的价值与理念，从这个角度来看经济法有没有存在的必要。因此，可以把经济法看作是一种理念法，具有经济法理念的法律规范散落在各种不同的传统的部门法之中，体现出了一种公法私法化，私法公法化的特点。

　　2、经济法的价值

　　从经济法的产生原因与发展情况来看，经济法的相关制度设立是对在市场经济自身无法有效配置资源是进行纠正偏差的机制，即对各类主体由于经济发展失衡而偏离促进社会整体效率的目标的行为进行纠正。

　　市场机制的核心在于对效率的提升以及资源的优化配置，但是经济法所追求的价值不仅仅是市场中个体的效率，而是整个社会的效率。因此，经济法的效率价值中内化着公平。公平与效率并非是非黑即白的对立关系，促进整个社会效率的提升，从某种程度上就是一种追求公平价值的体现。

　　为了实现纠正市场经济运行偏差的目的，以及实现提升社会总体效率的目标，应当关注以下几个核心问题。

　　(二)经济法价值的核心问题

　　1、竞争制度的设置

　　由于竞争机制存在一定的缺陷，很容易造成其中的主体如野蛮动物一般相互搏杀，降低了社会的整体利益。从制度经济学视角看，存在合理的制度设置，才能有效地推动经济的发展。因此竞争制度的设置在提升社会总体效率目标中起着相当关键的作用，也是实现经济法价值的重要组成部分。特别是对于一些传统上认为不能介入竞争领域，在现在看来，由于长期的垄断导致生产效率的低下，有限资源无法得到合理有效地配置，从而无法满足大多数人们的需求。为了实现提升社会总体效率的目标，需要向其中引入一定的社会资本进行竞争。但是，由于其行业的特殊性，其对于竞争制度的要求相比一般的行业更为高一些，如何设置一个合理的竞争环境，实现有限的市场化，也是经济法需要达到的目标。

　　2、国家观念与市场逻辑

　　经济法的目的并非是需要国家干预，而是通过国家的干预来实现市场的逻辑。因此，市场机制是整过国民经济的决定性基础，国家的手段只是让这个基础变得更好。然而，国家的强制力量实在是太强大了，稍一不慎就会导致国家的手段代替的市场的基础性作用。所以，经济法的价值核心就是要处理好国家与市场的关系。经济法制度不仅仅包含了国家在什么地方应当干预，也包含了国家在什么地方需要退出，这是一个相互博弈、不断取舍与变更的过程。

　　3、个人利益与整体利益

　　国家在考虑社会的整体利益时必然会强制地要求一部分人让出一些个人利益。但是从凯恩斯经济学理论的兴起我们可以发现个人的理性选择即个人的利益追逐并不总是会产生一个利于所有人包括他自己的情况，经济危机的阶段性地爆发就很好地说明了这一点。所以需要通过制度上的设计，来维护社会的利益。但是这种维护不能超过限度，过度地强调维护整体的利益会淡化竞争意识，使减少了个体追逐利益的欲望，同样不利于社会整体效益。因此经济法价值的核心是关注如何平衡二者之间的关系。

　　二、教育市场化与经济法理念的契合

　　(一)教育引入竞争制度的原因

　　早在1997年我国国务院就民办教育的发展颁布了《社会力量办学条例》，并于2002年12月18日正式颁布了《民办教育促进法》，与2003年9月1起施行。在此之前，教育作为国家提供的公共服务的一种，一直由政府提供。民办教育的促进与发展，是教育产业引入竞争机制的重要手段，也是政府致力于退出相关管制行业的重要体现。

　　1、解决政府财政不足的有效手段

　　首先，政府的财政拨款不足。我国属于发展中国家，在经济发展过程中，虽然政府一直在强调教育的重要性，但是其他公共支出领域很容易抢占了教育的经费，教育经费的比重一直处于比较低的地位。效率低下，是政府提供教育服务的又一弊端。即使是在西方国家，公立学校的教育质量总是差强人意。

　　2、竞争制度是一种效率的体现

　　教育引入竞争制度，即教育的市场化可以促进教育质量的提高，与产业效率的提升。但是，因为竞争机制的核心在于对于效率的追求，以及对于利润的追逐，似乎与教育的公益性有一定的冲突。

但事实上，教育作为商品进行营利的性质与其公益性的特质并不是完全不相容的。正如美国营利性大学——凤凰大学创办者所说，“我们试图做到的是让学生掌握生存于他们所生活的世界的技能，这也是我们的道德责任”。如果营利性学校无法实现公共教育的社会目标，那么他们的经济目标也会成为无源之水。可见，一个有远见的营利性教育办学者，其追逐利益的同时不会抛弃教育的社会性与公益性。即便是出资人从办学的收益中获取了一定的回报，仍然不能否认民办学校的公益性质，因为其对社会的贡献远远大于私人的利益。也就是说，学校的营利性并不能抹杀民办学校的公益性特征。公益性是公共教育的本质属性，而营利性只是民办学校生存的手段。

3、顺应理论与社会的变迁

　　教育市场化的基础理论主要源自于新自由主义以及新公共管理理论的发展。二者的主旨都是对国家与市场在经济中的地位的重构，是对凯恩斯国家干预主义的一种修正。在其影响下，80年代以后，以美国为代表的西方国家开始了将竞争引入公共教育，期间，相关立法保证了公共教育市场化的实施。我国改革开放后，也通过立法想要改善我国的公共教育模式。1997年，国务院出台了《社会力量办学条例》(以下称《办学条例》)，国家开始向社会开放教育运营的资格，但是其主要是针对职业教育、成人教育、高级中等教育以及学前教育的教育机构，而这些教育机构大部分不属于公共教育的组成部分。直至2002年我国通过了《中华人民共和国民办教育促进法》(以下称《促进法》)，扩大《办学条例》中教育机构的范围，才包括了公共教育的组成部分。

　　(二)政府与市场之间格局的重构

　　教育市场化通过两条途径来实现政府与市场之间格局的重构，其一是通过社会资本参与办学促进学校之间的竞争，其二是政府逐渐减少对于教育的直接供给，转向宏观上的调控。

　　1、社会资本参与举办学校

　　首先，允许社会资本进入教育领域、赋予民办学校平等的法律地位，是教育引入竞争机制的前提条件。《促进法》第二条、第五条规定，在地位平等、机会平等的前提条件下，民办学校可以通过出色的办学成果、优质的师资力量以及先进的管理模式获得学生以及家长的青睐，与原有的公立学校形成竞争关系，使得一些效率低下的公立学校、管理不当的民办学校不得不作出相应的改变，促进教育资源自发流向效率更高的地方，从而改善原有的资源配置情况。

　　其次，合理报酬条款为市场竞争的激励机制。《促进法》中第五十一条规定，出资人可以从办学结余中取得合理回报。利润是最好的市场激励机制，而民办学校的举办人可以从办学结余中取得合理回报为其获取利润提供了可能性，大大激励了社会中的办学热情，激发了教育市场的活力。

　　再次，扩大民办学校的治校自主权减少了许多行政的约束，为学校的特色发展也提供了更大的空间。

　　2、政府对教育的宏观调控

　　政府逐渐淡出教育的直接提供领域并不意味着政府在其中不在发挥任何作用，政府仍然承担着宏观调控的责任。

　　首先，政府需要对民办教育机构进行监督。《促进法》第三十九条、四十条、四十一条规定教育部门对办学水平与教学质量的指导与评估，并在招生、广告等方面进行一定的规范。

　　其次，政府需要制定一定时期内教育的目标规划以及统一的评价标准。这一目标与评价标准不仅适用于民办学校，也适用于公立学校，且对学校与教育的发展具有重要的影响作用。

　　事实上，在改变了政府与市场的格局的情况下，改善原有的低效运营，内化了公平的受教育权，促进经济的民主发展提高了整个教育体制的经济效率与社会效益。

　　三、引入竞争机制过程中的竞争问题

　　前文从应然的角度分析，引入竞争机制可以促进教育资源的合理分配，提高教育体制的整体效率。但是从实然的角度分析，我国的教育的竞争体制还存在着很大的问题。

　　(一)优惠政策的获取问题

　　公共教育的办学资源很重要的一部分是实物的物力资源，例如学校的土地、建筑及设施，其中土地的使用权是又是重中之重。但这类优惠政策很容易造成地方政府的权力寻租，使得很多民办学校的优惠政策根本无法落到实处，不少民办学校就是因为无法落实优惠的物力资源而最终以失败告终。

　　(二)师资力量的流向问题

　　学校教师的工资待遇也是造成公立学校的优势之处，公立学校属于事业单位，在学校任教的老师以及一部分员工享有事业编制，其工资待遇与退休后的工资福利都要远高于民办学校的教师与职工。教师编制的问题是横亘在公立学校与民办学校之间无法逾越的鸿沟，只要编制问题不解决，民办学校教师与公办学校教师之间的待遇差别就不肯能消失，就无法实现师资力量的自由流动，公共教育真正的市场化也就永远无法实现。

　　(三)公立学校抢占资源的问题

　　在《促进法》中，我们只看到了民办学校的设立与规范问题，该法并没有涉及到公立学校内部如何引入竞争机制来提高办学的效率。在实际操作中许多公立学校通过转制或者公私合营的方式来纳入教育的竞争机制中。公立学校想通过自己具有的强大的资源优势，开办民办学校，参与教育市场的竞争，即所谓的“名校办民校”。因为公立学校具有强大的公权力资源的支持，同时其悠久的办学历史以及学校师资力量的良好声誉使得其开办民办学校的难度远小于白手起家的一般的民办学校，其直接后果就是纯粹的民办学校在夹缝中艰难地生存。

　　以上的行为类似于反垄断法中所规定的行政垄断行为。但由于学校并不属于企业，不能纳入到反垄断的规范中来讨论，这就使得公立学校的限制竞争的行为无法得到遏制。笔者在此提出一个设想，如果可以通过扩张竞争法中所涉及的主体的范围，将这些非企业的却具有竞争行为的主体也纳入其中，通过法律来解决相关问题，未尝不是一个好方法。

　　四、结语

　　通过对《民办教育促进法》中关于公共教育改革的相关法条分析以及公共教育改革的不足中我们可以发现，经济法价值中的整体效率观念以及政府与市场之间的关系等问题在其中得到了很好的体现，而且经济法的理念，特别是竞争的鼓励与约束问题还将在今后的改革中引起人们的关注与重视。